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La réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics : un seul régime de responsabilité pour les ordonnateurs et les comptables publics
L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, qui met fin à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, vient créer un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics, comptables comme ordonnateurs. À compter du 1er janvier 2023, seront poursuivies les infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics, constitutives d’une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. Le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics tend à « limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale ».
Ord. n° 2022-408, 23 mars 2022, relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, NOR : PRMX2201889R : JO n° 0070, 24 mars 2022
L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, écrite sur le fondement de l’article 168 de la loi de finances pour 20221, instaure un régime de responsabilité unifiée des gestionnaires publics, comptables comme ordonnateurs. Ce nouveau régime s’inspire de l’action 17 du programme « juridictions financières 2025 », le programme de réforme des juridictions financières que le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, a présenté le 4 février 2021. Le décret n° 2021-604 du 18 mai 2021 modifiant la partie réglementaire du Code des juridictions financières2 a, en quelque sorte, acté cette réforme avec la création d’une septième chambre, chargée du contentieux, à la Cour des comptes.
Ce nouveau régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics vient mettre fin au régime dual distinguant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, établie par l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, et la sanction des infractions aux règles en matière de finances publiques, commises par l’ensemble des agents publics, devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
Si la réforme met un terme au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire3 auquel sont soumis les comptables publics, « elle ne modifie pas l’organisation comptable et ne signifie pas la disparition des missions des comptables qui conservent pleinement leur rôle en matière de contrôle des fonds publics »4. Les comptables publics seront toujours chargés de veiller à la régularité des opérations de dépenses et de recettes, conformément aux dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret GBCP) 5.
Le législateur a cherché à remédier aux limites des régimes actuels de responsabilité des ordonnateurs et des comptables afin de favoriser la responsabilisation de tous les gestionnaires publics. L’ordonnance du 23 mars 2022 vient réserver l’intervention d’un juge financier uniquement aux infractions les plus graves. Elle modernise d’autres infractions qui sont actuellement poursuivies devant la Cour de discipline budgétaire et financière, telles que la faute de gestion et l’avantage injustifié.
Nous examinerons tout d’abord les grandes caractéristiques du nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics (I) puis nous présenterons la nouvelle organisation juridictionnelle mise en place par l’ordonnance du 23 mars 2022 (II).
I – Un régime unifié de responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics
Le nouveau régime juridictionnel de responsabilité, qui vise à sanctionner de manière plus efficace les gestionnaires publics, sera applicable à compter du 1er janvier 2023. Il s’appliquera aux fonctionnaires et agents publics civils et militaires, aux membres des cabinets ainsi qu’aux représentants, administrateurs et agents des organismes soumis au contrôle des juridictions financières. Les ministres et élus locaux seront exclus de ce régime, sauf gestion de fait6.
L’ordonnance du 23 mars 2022 a prévu que seront poursuivies les infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l’État, des collectivités, établissements et organismes soumis au contrôle des juridictions financières, constitutives d’« une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif »7. Pourront également faire l’objet de poursuites l’octroi d’un avantage injustifié à autrui, à soi-même ou à toute personne morale, par intérêt personnel direct ou indirect8, la gestion de fait9, l’inexécution d’une décision de justice conduisant au prononcé d’une astreinte10 ainsi que tout agissement ayant pour effet de « faire échec à une procédure de mandatement d’office »11. La Cour des comptes pourra aussi sanctionner les négligences des titulaires d’emplois de direction12.
Si l’ordonnance du 23 mars 2022 a prévu l’abrogation de l’ensemble des différents régimes de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, elle vient réaffirmer le principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables, qui reste le principe cardinal de l’organisation de la chaîne financière. Olivier Dussopt, alors ministre délégué aux Comptes publics, a fait observer que le respect de cette séparation entre ordonnateur et comptable public « s’illustre par le maintien de l’infraction de la “gestion de fait”, c’est-à-dire de l’infraction consistant pour une personne à manier des fonds publics sans avoir la qualité de comptable public, et le maintien d’un mécanisme de “réquisition du comptable” qui permet à chacun de jouer son rôle et de prendre in fine ses responsabilités »13.
L’ordonnance du 23 mars 2022 introduit une possibilité de signalement par le comptable à l’ordonnateur de toute opération susceptible de constituer une faute grave entraînant un préjudice financier significatif relevant de la juridiction financière.
On notera que la procédure de réquisition du comptable par un ordonnateur, qui est prévue par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret GBCP), voit sa portée réaffirmée en étant inscrite dans la loi.
Enfin, le dispositif relatif à la gestion de fait est maintenu par l’ordonnance du 23 mars 2022.
« Les situations de gestion de fait, dès lors qu’une personne non habilitée vient agir dans le champ propre du comptable, constitueront une infraction du nouveau régime [de responsabilité financière des gestionnaires publics] qui sera sanctionnée en tant que telle »14.
II – La nouvelle organisation juridictionnelle
Une nouvelle organisation juridictionnelle est mise en place par l’ordonnance du 23 mars 2022 qui a prévu la disparition de la Cour de discipline budgétaire et financière, laquelle jugeait les seuls ordonnateurs. La chambre du contentieux de la Cour des comptes, composée de magistrats de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, sera seule compétente en première instance pour juger la responsabilité financière des gestionnaires publics.
Afin de renforcer les droits des justiciables, une cour d’appel financière conduite par le premier président de la Cour des comptes est instituée. Elle sera composée de quatre membres du Conseil d’État, de quatre membres de la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre en raison de leur expérience dans le domaine de la gestion publique. L’appel sera suspensif et le Conseil d’État restera la juridiction de cassation.
Pour Olivier Dussopt, la nouvelle organisation juridictionnelle, « avec une unique chambre en première instance, et une compétence tant pour les comptables que les ordonnateurs, permettra une cohérence jurisprudentielle qui augmentera la sécurité juridique de tout le régime de responsabilité »15.
Le gouvernement a insisté sur le fait que le nouveau régime juridictionnel de responsabilité, qui doit permettre de donner « un cadre plus simple, plus clair et plus lisible aux gestionnaires publics », ne visera qu’à réprimer « les fautes caractérisées par un impact financier significatif, et non les fautes purement formelles ou procédurales ».
Un dispositif gradué de sanctions selon les infractions commises a été prévu. Le juge financier pourra prononcer des amendes individualisées et proportionnées « à la gravité des faits reprochés, à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées et le cas échéant à l’importance du préjudice causé à l’organisme »16.
Il pourra être amené à prononcer des amendes d’un montant maximal égal à six mois de rémunération annuelle de la personne faisant l’objet de la sanction à la date de l’infraction17.
L’amende ne pourra pas excéder un mois de rémunération pour les « infractions formelles » qui sont au nombre de trois : l’absence de production des comptes, l’engagement d’une dépense sans respecter les règles de contrôle budgétaire et l’engagement d’une dépense sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation à cet effet18.
Par ailleurs, le justiciable ne sera pas passible de sanctions s’il n’a fait que se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ou de toute personne habilitée ou s’il peut exciper d’un ordre écrit émanant d’une autorité non justiciable19.
Enfin, l’ordonnance du 23 mars 2022 vient élargir les possibilités de signalement de faits délictueux. En effet, aux autorités qui avaient jusqu’ici le pouvoir de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière s’ajouteront désormais les représentants de l’État dans le département, les directeurs des finances publiques en région ou en département, pour des faits ne relevant pas des services de l’État, les chefs de service des inspections générales de l’État et les commissaires aux comptes des organismes soumis au contrôle des juridictions financières.
En conclusion, il apparaît que l’ordonnance du 23 mars 2022 apporte des modifications importantes au Code des juridictions financières. Cette réforme conduit notamment à la suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, à la disparition de la mission juridictionnelle des chambres régionales des comptes et à la disparition de la Cour de discipline budgétaire et financière qui fut créée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948. Selon le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, « elle renforce l’ordre public financier et le rend plus lisible, conciliant l’efficacité de la gestion publique et la confiance des citoyennes et des citoyens dans l’action de l’administration. Pour la première fois depuis 1807, une chambre de la Cour des comptes jugera l’ensemble des gestionnaires publics pour sanctionner de véritables fautes financières »20.
Notes de bas de pages
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1.
L. fin. 2022 n° 2021-1900, 30 déc. 2021 : JO n° 0304, 31 déc. 2021.
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2.
D. n° 2021-604,18 mai 2021, mod. la partie réglementaire du Code des juridictions financières : JO n° 0115, 19 mai 2021, texte n° 1.
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3.
Il est à noter que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics sera maintenue en Nouvelle-Calédonie ainsi que dans les collectivités d’outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution (à l’exception des Terres australes et antarctiques françaises et des îles Wallis-et-Futuna). Une loi organique devra être adoptée pour pouvoir appliquer la réforme dans ces territoires.
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4.
Réponse du ministre des Comptes publics à la question écrite (n° 26529) du sénateur Jean-Pierre Corbisez : JO Sénat, 19 mai 2022.
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5.
D. n° 2012-1246, 7 nov. 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : JO n° 0262, 10 nov. 2012.
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6.
Le législateur n’a pas voulu inclure les élus locaux dans la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics. Ils seront exclus du périmètre des justiciables, comme ils le sont aujourd’hui pour la Cour de discipline budgétaire et financière.
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7.
CJF, art. L. 131-9. Il reviendra à la jurisprudence de préciser la notion de préjudice financier significatif. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2022, l’Assemblée nationale a rejeté un amendement du député Charles de Courson qui visait à définir ce préjudice comme un préjudice « substantiel, irrémissible et non régularisable » d’une valeur au moins égale à 50 000 € (https://lext.so/qSul3e).
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8.
CJF, art. L. 131-12.
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9.
CJF, art. L. 131-15.
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10.
CJF, art. L. 131-14.
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11.
Il s’agit d’une nouvelle infraction créée par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 (CJF, art. L. 131-11).
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12.
CJF, art. L. 131-10.
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13.
V. O. Dussopt, « Il n’y a pas de régression avec la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », Acteurs publics, 3 nov. 2021.
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14.
Réponse du ministre des Comptes publics à la question écrite (n° 26529) du sénateur Jean-Pierre Corbisez : JO Sénat, 19 mai 2022.
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15.
Olivier Dussopt observe également que « les chambres régionales et territoriales des comptes (…) sont pleinement intégrées par la nouvelle organisation juridictionnelle (...) ». O. Dussopt, « Il n’y a pas de régression avec la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », Acteurs publics, 3 nov. 2021.
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16.
CJF, art. L. 131-16.
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17.
CJF, art. L. 131-16.
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18.
CJF, art. L. 131-13.
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19.
Rapport au président de la République relatif à l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics : JO n° 0070,24 mars 2022, texte n° 3.
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20.
Cour des comptes, communiqué du 23 mars 2022.
Référence : AJU005j4
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