Le Conseil d’État précise le régime de prescription quadriennale applicable à la responsabilité de la puissance publique du fait des conditions indignes de détention
Dans cet arrêt, le Conseil rappelle les conditions d’application du régime de la prescription quadriennale aux préjudices continus, tout en prenant en compte les années prescrites dans le calcul exponentiel du montant du préjudice moral subi par un détenu pour conditions indignes de détention.
CE, 3 déc. 2018, no 412010
Sous l’impulsion de la jurisprudence de la Cour EDH, le Conseil d’État engage la responsabilité de la puissance publique à l’aune des conditions de détention contraires au principe de dignité de la personne humaine1. En effet, la responsabilité du service public pénitentiaire a largement évolué depuis le début du XXe siècle. Après avoir retenu la « faute manifeste et d’une particulière gravité »2, la jurisprudence administrative s’est fixée autour de la nécessité d’une faute lourde, malgré quelques exceptions retenant la faute simple3, pour obtenir une indemnisation en cas de mauvaises conditions de détention4 ou concernant les actes volontaires du personnel pénitentiaire5. À partir de 2003, la faute simple a remplacé la faute lourde à propos des atteintes à la vie des personnes incarcérées6 comme pour les atteintes aux biens des détenus tout en prenant en considération les contraintes pesant sur les services pénitentiaires.
Enfin, récemment les juridictions administratives ont poursuivi leurs transformations du droit applicable aux détenus en retenant la responsabilité de la puissance publique en raison des conditions indignes de détention7 sur le fondement de l’ancien l’article D. 189 du Code de procédure pénale et de l’article 3 de la Conv. EDH8. Ainsi, en raison du développement de la jurisprudence de la Cour EDH relative à la dignité de la personne humaine, ayant également valeur constitutionnelle9, les conditions indignes de détention ont largement investi le champ de la responsabilité de la puissance publique. Par l’arrêt Kudla c/ Pologne10, la Cour EDH a joué « un rôle moteur »11 en posant le principe suivant lequel les États ont l’obligation d’assurer des conditions de détention conformes à la dignité humaine au regard de l’article 3 de la Conv. EDH12. Cette jurisprudence, reprise par le Conseil d’État en 201313, a conduit le législateur à réagir avec la loi n° 2009-1 436 du 24 novembre 200914 et le Code de procédure pénale15.
Une seconde évolution est venue du fait que les requérants peuvent recourir au référé-provision « sec », prévu par l’article R. 541-1 du Code de justice administrative16, afin d’obtenir une indemnisation en cas de faute de l’administration pénitentiaire17, sans que l’urgence ne subordonne l’accès au juge pour les requérants18. Cette procédure permet aux justiciables d’obtenir « le versement rapide d’une provision dans le cas où la créance invoquée par le demandeur n’apparaît pas sérieusement contestable »19. Surtout, depuis le décret n° 2000-1115 du 22 novembre 2000, les requérants n’ont plus à déposer une requête au fond afin d’obtenir une provision du juge des référés20. Le juge des référés fixe ainsi définitivement le litige sauf s’il en est fait appel ou si le débiteur fait usage des dispositions de l’article R. 541-4 du Code de justice administrative qui permet de saisir le juge du fond, dans un délai de 2 mois, afin qu’il fixe le montant définitif de sa dette21. Malgré ces évolutions favorables aux détenus, la prescription quadriennale encadre l’indemnisation des préjudices subis.
En l’espèce, le Conseil d’État était chargé de se prononcer sur l’ordonnance du tribunal administratif de Cayenne rejetant la demande de condamnation de l’État à verser une provision en réparation du préjudice moral découlant des conditions de détention. Le requérant a été détenu au sein du centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly du 24 mai 2011 au 6 août 2013. À la suite de ces années de détention, il a saisi le tribunal administratif de Cayenne le 4 mai 2016 d’un référé-provision en se fondant sur le fait que durant cette période il a subi des conditions de détention contraires au principe de dignité de la personne humaine tel que garanti par l’article 3 de la Conv. EDH. Toutefois, sa demande a été rejetée par le tribunal administratif pour deux raisons distinctes. D’une part, en ce qui concerne la période de 7 mois, du 24 mai 2011 au 31 décembre 2011, le juge des référés a considéré que la créance était prescrite. D’autre part, pour la période du 1er janvier 2012 au 6 août 2013, le tribunal a jugé que la créance ne présentait pas un caractère non sérieusement contestable au sens des dispositions de l’article R. 541-1 du Code de justice administrative, dans la mesure où les conditions de détention ne caractériseraient pas une atteinte au principe de dignité de la personne humaine.
Le Conseil d’État va préciser deux éléments de la responsabilité de la puissance publique en cas de conditions de détention méconnaissant la dignité de la personne humaine. D’abord, dans un souci pédagogique, la haute juridiction a repris les conditions d’application des règles de prescription quadriennale aux préjudices continus et évolutifs au regard de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968. Le Conseil d’État a jugé que les créances pour la période du 24 mai 2011 au 31 décembre 2011 étaient prescrites au motif qu’elles étaient acquises le 1er janvier de l’année suivante. Malgré son caractère continu, le préjudice moral correspondant à cette période était évaluable dès le 1er janvier 2012.
Ensuite, le Conseil d’État a appliqué les règles classiques d’engagement de la responsabilité de la puissance publique en raison des préjudices découlant de conditions de détention contraires au principe de la dignité de la personne humaine. Par une appréciation in concreto des conditions de détention, le Conseil d’État est revenu sur l’ordonnance du tribunal administratif de Cayenne, pour in fine fixer un montant exponentiel de réparation des préjudices moraux en prenant en compte la période de détention qui a été qualifiée de prescrite.
L’arrêt du Conseil d’État permet, tant de préciser l’appréhension annuelle de la prescription en matière de préjudices continus (I) que le calcul exponentiel du montant d’indemnisation du préjudice moral imputable au service public pénitentiaire en cas de conditions indignes de détention (II).
I – L’appréciation annuelle de la prescription quadriennale des préjudices continus
Classiquement, dans la jurisprudence administrative, le point de départ de la prescription correspond à la date où le préjudice est révélé : les droits de créance sont acquis « à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés »22. Pour apprécier l’application des règles de prescription, le juge doit dans un premier temps déterminer le type de préjudices invoqués par le requérant : préjudices instantanés, préjudices successifs, préjudices définitifs ou préjudices continus23. En l’espèce, cette question ne pose que peu de difficulté, le préjudice moral consécutif à des conditions de détention indignes rentre dans la catégorie des préjudices continus et non dans celle des dommages successifs24. En effet, il y a une répétition d’un seul et même fait générateur : l’atteinte à la dignité de la personne, tout au long de la détention25. Bien qu’un seul fait générateur soit à l’origine des préjudices, le juge administratif adopte la même approche que pour les préjudices successifs : la créance qui en découle est considérée comme renouvelée au 1er janvier de chaque année. Pour ces derniers, cette situation s’explique par le fait que les préjudices sont issus de faits dommageables intervenant durant des années différentes. Or, comme le constate le professeur Picard pour les préjudices continus leur cause est la même pour les années invoquées, « le fractionnement de la créance trouvant sa justification essentielle dans la possibilité de quantifier annuellement le montant du dommage et sans doute, selon le cas, soit de faciliter l’application de la prescription, soit d’en atténuer les rigueurs »26.
Pour apprécier la prescription, le juge fait ainsi application des dispositions de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 qui précise que : « Sont prescrites, au profit de l’État (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de 4 ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Le point de départ du calcul de la prescription est donc le 1er janvier de l’année suivant celle pendant laquelle les droits ont été acquis. En l’espèce, le tribunal administratif de Cayenne, confirmé par le Conseil d’État, a logiquement jugé27 que la créance relative à la période du 24 mai 2011 au 31 décembre 2011 était prescrite à la date de l’enregistrement du référé-provision au greffe du tribunal le 4 mai 2016. En conséquence, en matière de conditions indignes de détention, dans cette situation, cette prescription apparaît « sous un jour des plus antipathiques »28, puisque pour un même fait dommageable, une partie du préjudice subi par le détenu est atteint de la prescription quadriennale.
S’il est difficile de soutenir l’imprescriptibilité de la créance déduite des conditions indignes de détention au regard de la jurisprudence du juge administratif29, en revanche l’évaluation temporelle du préjudice pourrait plaider pour que la date de la prescription commence au moment où cessent les conditions indignes de détention. Cette solution reviendrait à transposer la jurisprudence du Conseil d’État en matière de préjudices continus qui ne peuvent être appréhendés que lorsque le fait dommageable cesse. Par exemple, en ce qui concerne la régularisation tardive de la situation d’un agent public, la prescription « court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle est intervenu l’acte ayant régularisé sa situation »30. Une approche similaire aurait pu être transposée aux préjudices moraux consécutifs aux conditions indignes de détention. D’une part, pour apprécier la méconnaissance de l’article 3 de la Cour EDH, le juge prend en compte la durée de l’atteinte subie31. D’autre part, et surtout, le Conseil d’État a fait le choix d’appréhender de façon exponentielle les préjudices subis en fonction de la durée de l’atteinte subie. En somme, plus l’atteinte dure dans le temps, plus le montant de l’indemnisation, pour une même période, est important. Par suite, la totalité du préjudice ne serait totalement appréciable qu’à la fin de la période d’incarcération contraire au principe de dignité de la personne humaine.
Cependant, cette solution a été, assez logiquement, écartée par le Conseil d’État. Effectivement, le montant des préjudices indemnisables est apprécié de façon exponentielle en fonction de la durée de l’atteinte. Ainsi, le caractère exponentiel du préjudice est très limité pour les années où la prescription quadriennale est atteinte puisqu’il s’agit du début de l’atteinte. En somme, le montant du préjudice augmente de la façon suivante n < n+1 < n+2 < n+3, etc32. En conséquence, pour apprécier la créance de l’année n, il n’est nullement nécessaire de prendre en compte les années n+1, n+2 et n+3. À l’inverse, pour calculer les préjudices correspondant aux années n+1 et n+2, le Conseil d’État a indiqué qu’il fallait prendre en compte la durée antérieure de l’atteinte portée à la dignité de la personne humaine du détenu.
II – Le calcul exponentiel du montant du préjudice moral résultant des conditions indignes de détention
L’appréciation, par les juridictions administratives33, des conditions matérielles de détention permet aux détenus d’engager la responsabilité de l’État et le cas échéant d’obtenir de la part du juge du référé, une provision. Dans le cadre de ce contentieux, en tant que juge de cassation, le Conseil d’État contrôle la qualification juridique des faits opérée par le juge des référés à propos du caractère non contestable de la créance, et par suite des conditions indignes de détention34. En l’espèce, il a jugé que le tribunal administratif de Cayenne n’a pas exactement qualifié les faits en considérant que les conditions de détention n’étaient pas indignes pour en déduire que « l’obligation invoquée n’était pas non sérieusement contestable » au regard des dispositions de l’article R. 541-4 du Code de justice administrative.
Pour effectuer ce contrôle de qualification du caractère indigne des conditions de détention, le Conseil d’État prend traditionnellement en compte plusieurs éléments : « il convient d’apprécier (…) l’espace de vie individuel réservé aux personnes détenues, la promiscuité engendrée (…), la configuration des locaux, l’accès à la lumière, la qualité des installations sanitaires et de chauffage »35. Cette jurisprudence est la conséquence directe des arrêts de la Cour EDH sur les conditions indignes de détention déduites de l’article 3 de la Convention EDH36 reprises dans le Code de procédure pénale aux D. 350 et 351 et par la cour administrative de Bordeaux déjà à propos du centre de détention de Rémire-Montjoly37.
Ainsi, dans la continuité de la jurisprudence de la Cour EDH, s’il y a moins de 3 m2 par détenu, une forte présomption existe quant à l’atteinte au principe de dignité humaine38. En l’occurrence, le Conseil d’État s’est fondé sur plusieurs éléments cumulatifs et pas seulement sur la surpopulation de la cellule de 12 m2 accueillant trois détenus au lieu de deux. En outre, il a pris en compte la luminosité insuffisante de la cellule ainsi que le caractère limité de la ventilation, surtout au regard du climat chaud et humide de la Guyane, et le cloisonnement empêchant une intimité entre les toilettes et la cellule. Par suite, « les effets cumulés de ces éléments »39 conduisent le Conseil d’État à qualifier l’atteinte dans la mesure où le maintien de « la sécurité et du bon ordre » ne justifiait aucunement une telle méconnaissance de la dignité humaine40.
En conséquence, le caractère indigne des conditions de détention est constitutif d’une faute engageant la responsabilité de la puissance publique. Surtout, l’existence de cette faute justifie par elle-même un préjudice moral indemnisable41. Ainsi, dans un second temps, le juge administratif se doit de déterminer le montant du préjudice pour fixer la provision. Pour ce faire, il prend en considération la nature et la durée des manquements subis. La particularité, en l’espèce, correspond à la prise en compte de la période de 7 mois, dont la créance était prescrite, pour calculer le montant de manière exponentielle42. Le Conseil d’État s’appuie sur la circonstance que les préjudices subis pour la période non prescrite « ont été précédés de plus de 7 mois de détention dans des conditions analogues ». Cette appréciation permet une détermination exponentielle du préjudice subi en fonction de la durée de l’atteinte à la dignité. En somme, pour le Conseil d’État les conditions indignes de détention apparaissent plus difficiles à supporter avec le temps.
Pour apprécier le montant global, le juge administratif doit diviser le calcul pour chaque année où une faute a été commise par l’administration pénitentiaire. Le Conseil d’État décide d’abord d’accorder 1 000 € pour la période allant du 1er janvier au 31 mai 2012, ce qui correspond à une année d’atteinte à la dignité de la personne en prenant en compte la période non prescrite de 5 mois avec les 7 mois qui ont précédé, mais qui ne font pas l’objet d’une indemnisation. Pour cette période, le montant de l’indemnité du préjudice moral est donc de 200 € par mois. Ensuite, pour l’intervalle du 1er juin 2012 au 31 mai 2013, le Conseil d’État accorde 3 600 €, soit 300 € par mois au cours desquels le détenu a subi une atteinte à la dignité de la personne humaine. Pour la dernière période, courant du 1er juin au 6 août 2013, 900 sont alloués au titre du préjudice moral, soit 400 € par mois. Ainsi, tous les ans, le montant du préjudice indemnisable augmente de 100 € par mois. L’appréciation exponentielle atténue donc quelque peu le caractère injuste de la division annuelle des créances pour appréhender la prescription quadriennale. La conception stricte de la prescription en matière de préjudice continu se trouve limitée par le fait que les années prescrites sont prises en compte dans le calcul exponentiel du montant du préjudice moral.
Par cet arrêt, le Conseil d’État a donc eu l’occasion de préciser tant le régime de la prescription quadriennale que du calcul du montant accordé en cas d’atteinte à la dignité humaine des détenus. La prescription si elle empêche l’indemnisation des préjudices moraux subis pendant cette période ne s’oppose toutefois pas à la prise en compte des mois prescrits pour déterminer de façon exponentielle le montant à accorder au détenu.
Notes de bas de pages
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1.
CE, sect., 6 déc. 2013, n° 363290 : Lebon, p. 309.
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2.
CE, 4 janv. 1918, nos 60668 et 53178, Mineurs Zulemaro et Duchesne : Lebon, p. 9 10.
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3.
Deffrains N., « De la responsabilité de l’État du fait des conditions de détention », Gaz. Pal. 9 févr. 2013, n° 117r8, p. 12 : « À côté de cette exigence de faute lourde, le juge administratif a parfois accepté d’appliquer un régime de responsabilité pour faute simple », par ex. en cas dommages causés par l’introduction de personnes extérieurs dans l’enceinte pénitentiaire – (CE, sect., 25 janv. 1952, Cts Lassale-Barrère : Lebon, p. 60) ou lorsque les victimes sont mineures (CE, 15 juill. 1958, Dufour : Lebon, p. 458).
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4.
CE, ass., 30 janv. 1948, n° 86780, Toprower : Lebon, p. 48.
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5.
CE, ass., 11 juill. 1947, n° 74033, Salgues : Lebon, p. 315. Cette solution était dictée par la nécessité de prendre en compte « les difficultés de l’activité du service public pénitentiaire et d’accorder une certaine marge d’erreur aux services qui assurent les missions de garde et de surveillance de personnes dont le comportement est parfois imprévisible », v. Perdrix L., « Les droits et devoirs des détenus : les nouvelles contraintes du droit de la responsabilité », in Les droits de la personne détenue, 2013, Dalloz, Thèmes et commentaires, p. 133.
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6.
CE, 23 mai 2003, n° 244663, Mme Chabba : Lebon, p. 240 – CE, 9 juill. 2007, n° 281205, Delorme ; CE, 17 déc. 2008, n° 292088, Gardes des Sceaux c/ Zaouia : Lebon, p. 465. Toutefois, un doute subsistait à propos de la portée de cet abandon de la faute lourde, Lemaire F., « Abandon confirmé ou survivance de la faute lourde pour l’administration pénitentiaire ? », JCP A 2005, p. 418. En 2008, le Conseil d’État a définitivement abandonné la nécessité d’une faute lourde, CE, sect., 17 déc. 2008, n° 292088, ministre de la Justice c/ Zaouiya : Lebon, p. 432.
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7.
TA Rouen, 27 mars 2008, n° 0602590.
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8.
CAA Douai, 15 juin 2010, n° 09DA00256.
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9.
Cons. const., 19 nov. 2009, n° 2009-593 DC, Loi pénitentiaire, cons. 2-4.
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10.
CEDH, gr. ch., 26 oct. 2000, n° 30210/96, Kudla c/ Pologne, § 94.
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11.
Deffrains N., « De la responsabilité de l’État du fait des conditions de détention », Gaz. Pal. 9 févr. 2013, n° 117r8, p. 12.
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12.
L’article 3 de la Conv. EDH stipule que « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».
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13.
CE, sect., 6 déc. 2013, n° 363290 : Lebon, p. 309.
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14.
L’article 22 de cette loi dispose que « l’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits ».
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15.
Les articles D. 349, D. 350 et D. 351 du Code de procédure pénale encadrent les conditions concrètes de détention, au regard de la luminosité, de l’aération, de l’hygiène et de la salubrité des cellules.
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16.
L’article R. 541-1 du Code de justice administrative dispose que « le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie ».
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17.
CAA Marseille, 15 déc. 2011, n° 11MA02831.
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18.
Hedary D., concl. sous CE, sect., 6 déc. 2013, n° 363290 : Lebon, p. 309 ; AJDA 2014, p. 237.
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19.
CE, 10 juill. 2002, n° 244411 : Lebon, p. 271. – Sur l’organisation de cette procédure v. Hedary D., concl. sur CE, sect., 6 déc. 2013, n° 363290 : Lebon, p. 309 ; AJDA 2014, p. 237 ; Belrhali H., « Référé-provision : quand la responsabilité de l’administration est “non sérieusement contestable” », AJDA 2017, p. 1833.
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20.
Guyomar M., « Le Conseil d’État précise le mode d’emploi du référé-provision à propos de son application au contentieux des conditions de détention », Gaz. Pal. 30 janv. 2014, n° 163d0, p. 21.
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21.
Hedary D., concl. sur CE, sect., 6 déc. 2013, n° 363290 : Lebon, p. 309 ; AJDA 2014, p. 237.
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22.
CE, sect., 28 oct. 1955, Ville de Rueil-Malmaison c/ Dlle Lepage : Lebon, p. 504. Dans un arrêt plus récent, le Conseil d’État a jugé que les droits de créance sont acquis « à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélés, ces préjudices étant connues et pouvant être exactement mesurés » – CE, 6 nov. 2013, n° 354931.
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23.
Picard E., « Prescription quadriennale », Rép. cont. Adm. Dalloz 2009, n° 443 et s.
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24.
Les dommages successifs correspondent aux hypothèses où les préjudices sont dus à plusieurs faits dommageables, CE, 21 juill. 1970, n° 77858, Commune de Revel-Tourdan : Lebon, p. 983, en l’espèce plusieurs inondations font suite à plusieurs débordements accidentels d’un réservoir d’eau potable), Rép. cont. Adm. Dalloz 2009, n° 446.
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25.
La situation aurait pu être différente si l’atteinte portée au requérant avait évolué dans le temps avec une période au cours de laquelle il n’aurait pas subi d’atteinte indigne aux conditions de détention.
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26.
Rép. cont. Adm. Dalloz 2009, n° 447.
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27.
Logiquement au regard de la jurisprudence constante du juge administratif : CE, 1er oct. 1965, Cts Bidaud : Lebon, p. 479 – CE, 25 janv. 1967, n° 64019, Min. c/ Plagnol : Lebon, p. 744 – CE, 3 oct. 2018, n° 410611.
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28.
Bretonneau A., concl. sous CE, 3 déc. 2018, n° 412010.
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29.
Sur le rejet de l’imprescriptibilité des créances de l’État v. Lénica F., « Responsabilité de l’État du fait des déportations des juifs par le gouvernement de Vichy et modalités de réparation », concl. sur CE, ass., avis, 16 févr. 2009, n° 315499, Mme Hoffman-Glémane : Lebon, p. 43.
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30.
CE, 7 oct. 2015, n° 381627. Cette solution avait déjà été retenue par le Conseil d’État, CE, 29 juill. 2002, n° 225444.
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31.
CE, 6 déc. 2013, n° 363290 ; CEDH, gr. ch., 20 oct. 2016, n° 7334/13, Muršić c/ Croatie, pour la Cour les incarcérations particulièrement courtes peuvent échapper à la qualification de conditions indignes de détention.
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32.
« n » correspond à la première année où le détenu a subi des conditions indignes de détention.
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33.
T. confl., 22 févr. 1960, n° 1647, Dame Fargeaud d’Epied : Lebon, p. 855.
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34.
CE, sect., 16 déc. 2005, n° 274545 : Lebon, p. 584.
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35.
CE, 30 juill. 2015, nos 392043 et 392044, Section française de l’Observatoire international des prisons.
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36.
Jannequin A., « La dignité de la personne détenue », RFDA 2015, p. 1082.
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37.
V. par ex. CAA Bordeaux, 18 oct. 2011, n° 11BX00159 ; CAA Bordeaux, 20 mars 2012, n° 11BX01223.
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38.
CEDH, 9 oct. 2008, n° 62936/00, Moisseiev c/ Russie, § 121 à 127 ; pour une exception, v. CEDH, gr. ch., 20 oct. 2016, n° 7334/13, Muršić c/ Croatie, § 125 et § 129 à 135 ; le Conseil d’État a repris ce critère : CE, 13 janv. 2017, n° 389711, M. Coesnon.
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39.
Pour une appréciation similaire de la Cour EDH, voir par exemple, CEDH, 15 juill. 2002, n° 47095/09, Kalachnikov c. Russie, § 96-103.
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40.
En ce sens, v. L. n° 2009-1436, 24 nov. 2009, art. 22 pénitentiaire : « L’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L’exercice de ceux-ci ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue ».
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41.
CE, 5 juin 2015, n° 370896.
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42.
De Montecler M.-C., « Prescription de l’action d’un détenu pour conditions de détention indignes », Dalloz actualité, 7 déc. 2018.