La responsabilité du fait des lois inconstitutionnelles, nouvelle étape dans la construction de l’État de droit (À propos de la décision du Conseil d’État du 24 décembre 2019)

Publié le 10/07/2020 - mis à jour le 10/07/2020 à 20H16

Dire que la loi ne saurait mal faire est décidément un adage dont l’obsolescence est avérée. Déjà le Conseil constitutionnel, il y a 25 ans, avait affirmé que la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution. L’avènement de la question prioritaire de constitutionnalité et sa mise en œuvre depuis 10 ans ont révélé l’importance décisive d’un contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori. Une loi appliquée peut se révéler, même bien après son entrée en vigueur, contraire aux droits et libertés que la Constitution garantit. Le Conseil d’État vient de tirer les conséquences de l’inconstitutionnalité d’une loi en dessinant les contours du régime de responsabilité de l’État du fait des lois inconstitutionnelles.

Georges Vedel disait, à propos du Conseil constitutionnel, qu’il n’occupait pas le trône du souverain1, mais qu’il le protégeait. C’est dans cette logique que l’on peut comprendre les décisions d’assemblée du Conseil d’État rendues publiques le 24 décembre 20192. En effet, alors que l’on connaît la réticence du Conseil d’État à se faire, sous quelque angle qu’il soit, censeur de la loi, il apporte une pierre supplémentaire à l’édifice de l’État de droit en France. En reconnaissant la responsabilité de l’État du fait des lois déclarées inconstitutionnelles, le juge administratif suprême permet au souverain – ou encore à l’ensemble des personnes soumises à la loi nationale, elle-même soumise à la Constitution française – de demander des comptes, dans le sens d’une indemnisation, à l’État législateur ayant été censuré préalablement par le Conseil constitutionnel. C’est donc, in fine, et de manière implicite, la Constitution qui sert de substrat au principe de responsabilité du fait des lois inconstitutionnelles. Le principe de légalité s’est ainsi définitivement européanisé et constitutionnalisé. Or depuis l’arrêt Driancourt, toute illégalité est fautive3. Le Conseil d’État avait synthétisé l’approche en la matière en 2013 en affirmant qu’en principe, toute illégalité commise par l’Administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain ; que la responsabilité de l’Administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l’Administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment4.

L’illégalité au sens large, incluant l’inconventionnalité et l’inconstitutionnalité, n’est, dans ces deux derniers cas, non pas fautive, mais de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. C’est ce que l’on peut désormais affirmer depuis la fin de l’année 2019.

Le Conseil d’État juge en effet qu’une personne peut obtenir réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’application d’une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel5. C’est ainsi qu’est formulé le communiqué du Conseil d’État à propos des décisions d’assemblée du 24 décembre 20196. Le juge administratif, en affirmant que la loi inconstitutionnelle peut être reconnue comme étant à l’origine d’un dommage engageant la responsabilité de l’État, marque un pas supplémentaire dans la construction de l’État de droit en France7, et, partant, dans une certaine mesure, à une banalisation de la loi. Dans une certaine mesure seulement, car le juge fixe une série de conditions, qui s’inscrivent dans la logique de la loi exprimant la volonté générale dans le respect de la Constitution8. Ainsi, la reconnaissance du principe de la responsabilité de l’État du fait des lois déclarées inconstitutionnelles (I) conduit le juge à préciser le régime juridique de ce nouveau cas de responsabilité du fait des lois en France (II).

I – La reconnaissance du principe de la responsabilité du fait des lois déclarées inconstitutionnelles, ou un dialogue renouvelé avec le juge constitutionnel

Jusqu’en 2019, il existait déjà une série de cas permettant d’engager la responsabilité du fait des lois. Plusieurs grands arrêts doivent être ici rappelés, dans la mesure où les trois décisions du 24 décembre 2019 s’inscrivent dans leurs pas.

Les arrêts de 19389, Société La Fleurette, et, plus récemment de 2007, Gardedieu10, sont les fondements premiers de l’édifice permettant d’engager la responsabilité de l’État à raison des conséquences dommageables de la loi.

L’arrêt La Fleurette de 1938 organise un régime de responsabilité sans faute, pour rupture de l’égalité devant les charges publiques, à condition de démontrer, outre la traditionnelle causalité adéquate, l’existence d’un préjudice grave spécial et anormal. Cette condition était à l’évidence difficile à démontrer étant donné la nature même de la loi, « expression de la volonté générale », qui a vocation à être générale et non spéciale. Cependant, l’espèce La Fleurette, qui donne naissance à ce régime jurisprudentiel de responsabilité, montre que cette situation peut se produire.

Dans cette espèce, en effet, dans le cas de la société La Fleurette, les produits exploités ne présentaient pas de danger et rien dans le texte de la loi ni dans ses travaux préparatoires ne permettait de penser que le législateur avait voulu faire supporter à cette société, apparemment seule concernée, une charge telle que l’arrêt de son activité11.

Le Conseil d’État a considéré, d’une part, qu’il ne devait pas résulter de la loi ni de ses travaux préparatoires que le législateur ait entendu exclure toute indemnisation, et, d’autre part, que la volonté du législateur pouvait être inférée implicitement de l’objet de la loi. Le Conseil d’État a par la suite amendé cette jurisprudence : il a jugé que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne peut être interprété comme excluant par principe tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer et abandonné le critère tiré de ce que la volonté du législateur pouvait être inférée implicitement de l’objet de la loi12.

En deuxième lieu, le préjudice doit être anormal, c’est-à-dire qu’il atteigne un certain degré d’importance, et spécial, c’est-à-dire qu’il ne concerne que certains membres de la collectivité – la condition de spécialité étant difficile à remplir lorsque le dommage trouve son origine dans la loi, les applications positives de la jurisprudence La Fleurette sont donc rares13. Un préjudice moral peut également être indemnisé à ce titre14.

Le Conseil d’État a également admis15 que la responsabilité de l’État puisse être engagée, sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, du fait des conventions internationales conclues par la France16. Il a ainsi condamné l’État à indemniser des propriétaires du préjudice résultant pour eux de l’impossibilité d’obtenir l’expulsion d’un locataire qui, du fait de son mariage postérieur à la conclusion du contrat de location, bénéficiait des immunités diplomatiques prévues par l’accord de siège passé entre la France et l’UNESCO17.

Il faut néanmoins reconnaître que peu de cas de responsabilité sur ce fondement ont été avérés sur la longue période. Les conditions ainsi formulées étaient sans doute trop strictes pour donner naissance à une jurisprudence nourrie : le juge avait alors estimé que « rien, ni dans le texte même de la loi ou dans ses travaux préparatoires, ni dans l’ensemble des circonstances de l’affaire, ne permet de penser que le législateur a entendu faire supporter à l’intéressée une charge qui ne lui incombe pas normalement ; que cette charge, créée dans un intérêt général, doit être supportée par la collectivité ; qu’il suit de là que la société La Fleurette est fondée à demander que l’État soit condamné à lui payer une indemnité en réparation du préjudice par elle subi »18.

Il faut aussi mentionner, de manière beaucoup plus récente, la décision du Conseil d’État de 2014 par laquelle le juge vient préciser que le silence de la loi ne saurait valoir nécessairement principe d’irresponsabilité. Le juge indique alors qu’il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’État que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu’ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l’exploitant d’une installation dont la fermeture ou la suppression a été ordonnée sur le fondement de la loi du 19 juillet 1976 en raison des dangers ou inconvénients qu’elle représentait, est fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé19. Il y avait là une certaine ouverture vers un principe selon lequel le silence de la loi ne vaut pas irresponsabilité.

Enfin, il a admis que la responsabilité de l’État puisse être engagée, sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques du fait de lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux de la France20 ou des principes généraux du droit de l’Union européenne21. L’arrêt de 2007, Gardedieu, s’inscrit en effet dans le parachèvement de la jurisprudence administrative sur la primauté du droit européen. Le Conseil d’État crée alors un nouveau régime, sui generis, et moins exigeant que le régime prévu par l’arrêt La Fleurette, de responsabilité du fait des lois contraires au droit international, et donc aussi au droit européen.

C’est dans cette même logique que se comprennent les apports des arrêts du 24 décembre 2019. Le contexte (A) de ces arrêts n’est cette fois pas l’application du droit européen mais la déclaration a posteriori d’inconstitutionnalité d’une loi, qui conduit le juge administratif à découvrir un nouveau type de responsabilité du fait des lois (B).

A – Le contexte ayant conduit aux arrêts du 24 décembre 2019

C’est une décision du Conseil constitutionnel déclarant une loi inconstitutionnelle (1) qui a conduit aux trois espèces (2) à l’origine de la nouvelle jurisprudence.

1 – La décision du Conseil constitutionnel du 1er août 2013

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 10 juin 2013 par le Conseil d’État (CE, 10 juin 2013, n° 366880), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par la société Natixis Asset Management, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 et du premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2004.

Par sa décision du 1er août 2013 (Cons. const., 1er août 2013, n° 2013-336 QPC), le Conseil constitutionnel a jugé que le premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2004, était contraire à la Constitution.

Il rappelle en premier lieu que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit22 et que, en vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales ; qu’il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution, et en particulier son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, lui imposent d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu’il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi23.

Il a jugé ainsi qu’en soustrayant les « entreprises publiques » à l’obligation d’instituer un dispositif de participation des salariés aux résultats de l’entreprise et en se bornant à renvoyer à un décret le soin de désigner celles de ces entreprises qui y seraient néanmoins soumises, sans définir le critère en fonction duquel elles seraient ainsi désignées ni encadrer ce renvoi au pouvoir réglementaire, le législateur avait méconnu l’étendue de sa compétence dans des conditions qui affectaient l’exercice de la liberté d’entreprendre24.

2 – Les trois espèces ayant conduit à la jurisprudence nouvelle

Trois espèces devaient être jugées par le Conseil d’État. Chacune entendait engager la responsabilité de l’État à raison de l’inconstitutionnalité de la loi prononcée par le juge constitutionnel.

a) Une des affaires porte sur la société Paris Clichy ; venant aux droits de la société Hôtel Frantour Paris-Berthier, elle a été condamnée, par un jugement du tribunal de grande instance de Paris du 5 octobre 2004, rendu à la suite de l’arrêt de la Cour de cassation du 6 juin 2000, à répartir entre l’ensemble des salariés bénéficiaires le montant de la participation leur revenant au titre des exercices allant de 1986 à 1995, chiffré à 1 015 080 €, augmenté des intérêts légaux au profit des salariés requérants. À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 1er août 2013, la société Paris Clichy a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à lui verser la somme de 1 220 637,29 €, augmentée des intérêts légaux, qu’elle a dû verser à ses salariés et anciens salariés en exécution de ce jugement ainsi qu’au titre du forfait social, de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, en faisant valoir que ce versement était la conséquence de l’inconstitutionnalité du premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail. Elle se pourvoit en cassation devant le Conseil d’État contre l’arrêt du 5 octobre 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande25.

b) Concernant la deuxième espèce, la cour d’appel de Paris, par un arrêt du 15 octobre 2009, confirmé par un arrêt de la Cour de cassation du 29 juin 2011, a jugé que la société hôtelière Paris Eiffel Suffren était tenue de mettre en œuvre un régime de participation des salariés aux résultats de l’entreprise de 1986 à 1999. À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 1er août 2013, la société hôtelière Paris Eiffel Suffren a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à lui verser la somme de 2 025 068,53 €, augmentée des intérêts légaux, qu’elle a dû verser à ses salariés et anciens salariés en exécution de cet arrêt ainsi qu’au titre du forfait social, de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, en faisant valoir que ce versement était la conséquence de l’inconstitutionnalité du premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail. Elle se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 5 octobre 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande26.

c) Enfin, pour la troisième espèce, M. A. ainsi que d’autres salariés de la société Natixis Asset Management, anciennement CDC Gestion, ont demandé au tribunal de grande instance de Paris d’enjoindre leur employeur à prendre les dispositions nécessaires au versement des sommes qu’ils estimaient leur être dues au titre de la participation des salariés aux résultats de l’entreprise pour les exercices 1989 à 2001. Par un jugement du 9 septembre 2014, le tribunal, constatant que la société CDC Gestion était, sur la période considérée, majoritairement détenue par la CDC, personne publique, a jugé que la décision du Conseil constitutionnel du 1er août 2013, intervenue en cours d’instance, faisait obstacle à ce qu’ils puissent demander qu’un dispositif de participation soit prévu au titre de la période pendant laquelle les dispositions déclarées inconstitutionnelles étaient en vigueur et les a déboutés de leurs demandes. M. A. a alors demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à lui verser la somme de 119 435,75 € en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi du fait de l’absence de versement de primes de participation par la société CDC Gestion, de 1992, date de son embauche, à 2001, en application de l’ordonnance du 21 octobre 1986 puis des dispositions des articles L. 442-1 et suivants du Code du travail. Il se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 18 décembre 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande27.

Ces trois affaires sont donc des recours en cassation contre des arrêts de la cour administrative d’appel, qui s’était engagée dans cette voie de la responsabilité, du fait des lois inconstitutionnelles, sans pour autant donner satisfaction aux requérants.

La cour administrative d’appel avait en effet jugé que « la responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée pour réparer les préjudices directs et certains qui résultent de l’application d’une disposition législative déclarée contraire à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel statuant sur une question prioritaire de constitutionnalité, pour autant que cette décision, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’oppose pas à l’indemnisation sollicitée »28. Cependant, malgré cette affirmation, la cour ne fait pas droit aux demandes faute de lien de causalité. Elle juge ainsi que le requérant ne saurait rechercher la responsabilité de l’État au titre de l’inconstitutionnalité de la loi qu’en raison de la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa propre compétence, seul grief retenu par le Conseil constitutionnel pour déclarer contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail29.

Ce qui explique les trois pourvois, occasion pour le juge de l’affirmation d’un nouveau principe de responsabilité.

B – L’affirmation d’un nouveau principe de responsabilité

L’adoption de ce nouveau principe peut se lire dans la continuité, 12 ans plus tard, de la jurisprudence Gardedieu de 201730, qui a pu être considérée par un acteur autorisé comme la plus importante en matière de respect du principe de primauté du droit européen, depuis l’arrêt Nicolo31.

Cette jurisprudence crée un régime que l’on peut qualifier de sui generis, car n’entrant dans aucune catégorie jurisprudentielle prédéfinie, de responsabilité du fait des lois contraires au droit international.

Le Conseil d’État avait alors affirmé que la responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France32.

Dans ses décisions du 24 décembre 2019, le Conseil d’État reprend cette approche sui generis. Il rappelle d’abord qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution : « (…) les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou 60 députés ou 60 sénateurs ».

Aux termes du premier alinéa de son article 61-1 : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

Aux termes de son article 62 : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 ne peut être promulguée ni mise en application. Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

Il rappelle ensuite que la responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

Le juge précise ensuite que la responsabilité peut également être engagée, d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France. Toutefois, il résulte des dispositions des articles 61, 61-1 et 62 de la Constitution que la responsabilité de l’État n’est susceptible d’être engagée du fait d’une disposition législative contraire à la Constitution que si le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1, lors de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité, ou bien encore, sur le fondement de l’article 61, à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. On observe ainsi une souplesse par rapport au régime que l’on peut appeler La Fleurette qui existe toujours, en l’absence d’inconstitutionnalité déclarée, exigeant la gravité et la spécialité, ces deux exigences disparaissant dans le cas de l’inconstitutionnalité.

Dans ce cas particulier de la responsabilité du fait des lois déclarées inconstitutionnelles, les développements du raisonnement du juge administratif témoignent d’un dialogue renouvelé entre le juge constitutionnel et le juge administratif, le second dépendant du premier pour engager la responsabilité de l’État législateur.

Si les arrêts d’assemblée du 24 décembre 2019 donnent une impression d’une certaine évidence, la lecture des conclusions de la rapporteure publique, Marie Sirinelli, est instructive des nombreuses questions qu’il fallait résoudre avant de parvenir à ce nouveau régime juridique33. Celle-ci estime que dans le droit actuel, rien n’interdit une telle reconnaissance, ni n’y oblige, tout en se prononçant en faveur de cette évolution jurisprudentielle. Observant la Constitution, elle souligne à juste titre que les dispositions constitutionnelles instituant le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité n’induisent pas de responsabilité de l’État consécutive. De la même manière, selon elle, la jurisprudence Gardedieu que nous avons citée plus haut n’entraîne pas nécessairement la reconnaissance de la responsabilité du fait des lois inconstitutionnelles. Sur ce dernier point, il est possible, sans pour autant mettre en cause l’assertion, que la possibilité reconnue au justiciable d’obtenir réparation à raison de la loi violant le droit européen semble attirer à elle la possibilité complémentaire – certes non consécutive – d’obtenir réparation à raison de la violation de la Constitution par la loi. Deux raisons au moins sont là pour étayer ce postulat. Premièrement, il ne semble pas conforme à la logique de hiérarchie des normes qu’il soit possible d’engager la responsabilité de l’État législateur lorsqu’est en cause un traité ou une norme de droit européen, sans qu’il soit possible de faire de même en cas de violation de la Constitution, qui, elle, est supérieure au droit international et européen. Deuxièmement, s’agissant de la question prioritaire de constitutionnalité, elle porte précisément sur les droits et libertés constitutionnellement garantis. En conséquence de quoi, l’accent étant mis sur les droits et libertés, le principe d’une réparation en cas de manquement semble bien conforme à l’État de droit.

Le principe admis, le juge a donné les premiers éléments fondateurs de son régime juridique.

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II – Le régime juridique de la responsabilité du fait des lois déclarées inconstitutionnelles

C’est sur la base d’un dialogue nouveau, ou encore un contrôle à double détente, fondé sur deux juges alternativement, que la responsabilité du fait des lois inconstitutionnelle se comprend. Le dialogue commence dans un premier temps avec la demande faite au juge ordinaire, conformément à la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité, de transmettre la question au juge constitutionnel. Ce dernier est le juge de la norme législative au regard de la Constitution. Seule sa censure conditionne la possibilité de l’indemnisation. Le juge de la norme est donc le juge constitutionnel, qui, d’une certaine manière, passe ensuite, implicitement, le relais au juge ordinaire afin qu’il apprécie la responsabilité. Le juge de la norme et celui de la responsabilité sont donc le juge constitutionnel pour le premier et le juge administratif pour le second. Le juge de la constitutionnalité est donc le facteur déclencheur obligé du nouveau régime de responsabilité du fait des lois.

On observe ainsi que, dans ce nouveau dialogue des juges mentionné en première partie, la dépendance du régime jurisprudentiel de responsabilité du fait des lois s’arrête à la décision d’inconstitutionnalité et aux éventuelles limitations de responsabilité prévues par le juge constitutionnel lui-même. Le juge administratif se fonde en effet sur l’inconstitutionnalité de la loi nonobstant les éventuels différés dans le temps des effets de la décision d’inconstitutionnalité. C’est ainsi que le juge l’exprime en indiquant que « la responsabilité de l’État n’est susceptible d’être engagée du fait d’une disposition législative contraire à la Constitution que si le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1, lors de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité, ou bien encore sur le fondement de l’article 61, à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. En outre, l’engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’y oppose pas, soit qu’elle l’exclue expressément, soit qu’elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause ».

Une fois ces questions résolues dans le sens d’une reconnaissance de principe de la responsabilité du fait des lois inconstitutionnelles, indépendamment des conditions de temporalité fixées par le juge constitutionnel, le régime juridique s’articule autour de l’absence d’exclusion de l’indemnisation par le juge constitutionnel, d’une part (A), et du traditionnel lien de causalité, d’autre part (B).

A – L’absence d’exclusion par le juge constitutionnel, condition d’engagement de la responsabilité du fait des lois

Immédiatement après l’affirmation du principe, et dans le même paragraphe de chacune des décisions, le Conseil d’État établit le lien entre le principe qu’il reconnaît et le sens de la décision du juge constitutionnel qui sous-tend la possibilité même d’une responsabilité de l’État engagée à raison de la loi censurée.

Il précise en effet que l’engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’y oppose pas, soit qu’elle l’exclue expressément, soit qu’elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause34.

On retrouve ici l’idée, développée plus haut, du contentieux à double détente, avec conditionnalité à deux niveaux. La première détente relève du juge constitutionnel, la seconde, du juge administratif. La conditionnalité de l’existence de la censure se double de la conditionnalité du contenu de la censure. Le juge constitutionnel ne doit pas avoir exclu l’indemnisation.

La censure par le juge constitutionnel est la condition nécessaire de la possibilité d’engager une procédure de plein contentieux. Cette condition nécessaire n’est pas suffisante. Encore faut-il que le juge constitutionnel n’ait pas apporté de restrictions à cette possible indemnisation. Deux cas de figure sont esquissés par le Conseil d’État.

Le premier cas porte sur l’exclusion de l’indemnisation, qui ne peut pas être tacite. La rapporteure publique a abordé la question dans les termes suivants : « Aligner la voie indemnitaire sur la remise en cause des effets passés de la loi vous conduirait donc à restreindre le droit au recours malgré l’absence de texte express, et hors décision explicite du Conseil constitutionnel. On peut ajouter que, dans certains cas, ce défaut d’explicitation serait bien délicat à interpréter. Notre espèce en fournit un exemple : la décision QPC du 1er août 2013 a partiellement remis en cause les effets passés de l’ordonnance inconstitutionnelle, pour ceux qui étaient susceptibles de subir de tels effets (les sociétés qui n’avaient pas encore versé de participations) et pour ceux qui pouvaient s’en prévaloir (leurs salariés). Une telle remise en cause partielle des effets de l’ordonnance devrait-elle être regardée comme fermant toute hypothèse de recours indemnitaire, ou comme fermant seulement cette voie à certains justiciables ? Aucune réponse ne s’impose, or nous vous l’avons déjà dit, l’exclusion de l’indemnisation nous paraît devoir être claire, donc explicite »35.

L’exclusion de l’indemnisation ne peut donc qu’être explicite. Le deuxième cas porte sur la préservation d’éventuels éléments pécuniaires que la mise en jeu de la responsabilité de l’État remettrait en cause. En effet, le juge administratif devra veiller aux conséquences à tirer des décisions du Conseil constitutionnel, dans le cas particulier où l’objet des dispositions inconstitutionnelles revêtirait un caractère pécuniaire qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause. Dans cette hypothèse, les conclusions qui viseraient la réparation d’un préjudice financier résultant de l’application de la loi ne pourraient qu’être rejetées comme tendant, en réalité, à remettre en cause un effet de la loi cristallisé par la décision du juge constitutionnel36.

Le juge administratif reprend cet élément quand il affirme la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’y oppose pas, soit qu’elle l’exclue expressément, soit qu’elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause37.

B – Le lien de causalité direct et les conditions inhérentes au nouveau régime

Le juge précise que lorsque ces conditions sont réunies, il appartient à la victime d’établir la réalité de son préjudice et l’existence d’un lien direct de causalité entre l’inconstitutionnalité de la loi et ce préjudice. Par ailleurs, la prescription quadriennale commence à courir dès lors que le préjudice qui résulte de l’application de la loi à sa situation peut être connu dans sa réalité et son étendue par la victime, sans qu’elle puisse être légitimement regardée comme ignorant l’existence de sa créance jusqu’à l’intervention de la déclaration d’inconstitutionnalité38.

Dans chacune des espèces jugées le 24 décembre 2019, aucune ne s’est vu reconnaître la causalité adéquate. Ainsi, la rapporteure publique rappelait que, dès lors qu’une déclaration d’inconstitutionnalité a posteriori est prononcée, ce sont bien les droits et libertés qui sont concernés. De ce fait, une censure pour incompétence négative ne peut pas priver, par principe, les victimes éventuelles.

Un parallèle peut être fait avec le raisonnement du juge administratif, lorsqu’est en cause une incompétence administrative négative. Le Conseil d’État avait affirmé, dans sa décision de section Carliez39, que, pour apprécier le lien de causalité entre l’illégalité et le préjudice invoqué, il appartient au juge de rechercher si la même décision aurait pu légalement être prise par l’autorité compétente. Plus récemment, le juge avait estimé que « pour juger que l’EARL Valette n’était pas fondée à demander réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait des arrachages d’arbres illégalement ordonnés par des arrêtés du préfet de la Drôme entre 2003 et 2010, la cour administrative d’appel, après avoir relevé que ces arrêtés préfectoraux avaient été pris par une autorité incompétente en l’absence de toute situation d’urgence au sens du II de l’article L. 251-8 du Code rural et de la pêche maritime, a jugé qu’il ne résultait de l’instruction ni que le ministre aurait pris des mesures différentes de celles arrêtées par le préfet, ni qu’il n’aurait pu légalement prendre de telles mesures eu égard à la nécessité de maîtriser la propagation de la maladie. En écartant ainsi l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre le préjudice subi par l’EARL Valette et le vice d’incompétence entachant les arrêtés du préfet de la Drôme, la cour administrative d’appel, qui n’a pas, contrairement à ce qui est soutenu, retenu des considérations de simple opportunité, n’a ni méconnu les règles relatives à la dévolution de la charge de la preuve, ni commis (…) d’erreur de droit »40.

Dans les espèces jugées, il se trouve que ce que l’on peut appeler le manque législatif – ou incompétence négative censurée – a été comblé par une interprétation jurisprudentielle, que le juge constitutionnel a estimée conforme à la Constitution. Le juge administratif estime donc que la causalité n’est pas établie.

Ainsi, dans la première espèce, le juge administratif estime que par sa décision du 1er août 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré la disposition législative qui lui était soumise contraire à la Constitution en raison de la seule méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence dans la détermination du champ d’application de l’obligation faite aux entreprises d’instituer un dispositif de participation des salariés à leurs résultats, affectant l’exercice de la liberté d’entreprendre. Il a, en revanche, écarté les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et les charges publiques et de la méconnaissance de l’article 16 de la déclaration de 1789 et a précisé que le législateur aurait pu, pour définir le critère en fonction duquel les entreprises publiques sont soumises à cette obligation, se référer, par exemple, à un critère fondé sur l’origine du capital ou la nature de l’activité. Il n’a, ainsi, pas regardé comme contraire aux droits et libertés reconnus par la Constitution la portée que la Cour de cassation a conférée à cette disposition, dans le souci de garantir la libre concurrence et l’égalité des droits entre salariés d’entreprises exerçant une même activité dans les mêmes conditions, par son arrêt du 6 juin 2000 et ses arrêts ultérieurs, qui excluent qu’une société de droit privé ayant une activité purement commerciale soit regardée comme une entreprise publique au sens de cette disposition. Au surplus, par la loi du 30 décembre 2004, le législateur a confirmé pour l’avenir la soumission des entreprises aux obligations relatives à la participation des salariés aux résultats en fonction d’un critère tiré non de l’origine de leur capital, sauf en cas de détention directe par l’État, mais de leur situation concurrentielle. Par suite, la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence dans la détermination du champ d’application de l’obligation d’instituer un dispositif de participation ne peut être regardée comme étant directement à l’origine de l’obligation faite à une entreprise telle que la société requérante, avant même l’entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2004, de verser à ses salariés une participation à ses résultats. Seuls pourraient être regardés en lien direct avec cette inconstitutionnalité les préjudices résultant, le cas échéant, de l’obligation de reconstituer a posteriori une réserve spéciale de participation et de verser immédiatement l’ensemble des sommes exigibles sans avoir pu prendre en considération, dans la stratégie commerciale et financière de l’entreprise, cette charge au cours des exercices au titre desquels elle devait être constatée.

Il en résulte que la cour administrative d’appel de Paris, dont l’arrêt est suffisamment motivé, a exactement qualifié les faits de l’espèce en jugeant qu’il n’existait pas de lien de causalité direct entre la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence et le préjudice dont la société requérante faisait état, tenant aux sommes versées à ses salariés et anciens salariés au titre de leur participation à ses résultats pour les exercices 1986 à 1995 et aux prélèvements sociaux afférents, et n’a pas commis d’erreur de droit en écartant son indemnisation au titre d’une perte de chance, invoquée par cette société, d’entrer dans le champ des entreprises publiques soustraites au régime de la participation des salariés41.

Dans la deuxième espèce, le Conseil d’État juge de même que, dès lors que le Conseil constitutionnel n’a pas regardé comme contraire aux droits et libertés reconnus par la Constitution la portée que la Cour de cassation a conférée à la disposition litigieuse, dans le souci de garantir la libre concurrence et l’égalité des droits entre salariés d’entreprises exerçant une même activité dans les mêmes conditions, par son arrêt du 6 juin 2000 et ses arrêts ultérieurs, qui excluent qu’une société de droit privé ayant une activité purement commerciale soit regardée comme une entreprise publique au sens de cette disposition, le lien de causalité n’est pas avéré. Au surplus, par la loi du 30 décembre 2004, le législateur a confirmé pour l’avenir la soumission des entreprises aux obligations relatives à la participation des salariés aux résultats en fonction d’un critère tiré non de l’origine de leur capital, sauf en cas de détention directe par l’État, mais de leur situation concurrentielle. Par suite, la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence dans la détermination du champ d’application de l’obligation d’instituer un dispositif de participation ne peut être regardée comme étant directement à l’origine de l’obligation faite à une entreprise telle que la société requérante, avant même l’entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2004, de verser à ses salariés une participation à ses résultats. Seuls pourraient être regardés en lien direct avec cette inconstitutionnalité les préjudices résultant, le cas échéant, de l’obligation de reconstituer a posteriori une réserve spéciale de participation et de verser immédiatement l’ensemble des sommes exigibles sans avoir pu prendre en considération, dans la stratégie commerciale et financière de l’entreprise, cette charge au cours des exercices au titre desquels elle devait être constatée. Il en résulte que la cour, en ne retenant pas le lien de causalité direct entre la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence et le préjudice dont la société requérante faisait état, tenant aux sommes versées à ses salariés et anciens salariés au titre de leur participation à ses résultats pour les exercices 1986 à 1995 et aux prélèvements sociaux afférents, et n’a pas commis d’erreur de droit en écartant son indemnisation au titre d’une perte de chance, invoquée par cette société, d’entrer dans le champ des entreprises publiques soustraites au régime de la participation des salariés42.

Enfin, dans la troisième espèce, le juge administratif rappelle que, dans sa décision du 1er août 2013, le Conseil constitutionnel a prévu que la déclaration d’inconstitutionnalité du premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2004, prenait effet à compter de la publication de sa décision, intervenue le 4 août 2013. Il a précisé que si cette déclaration d’inconstitutionnalité ne pouvait conduire à ce que les sommes versées au titre de la participation sur le fondement de ces dispositions donnent lieu à répétition, en revanche, les salariés des entreprises dont le capital était majoritairement détenu par des personnes publiques ne pouvaient, en application du chapitre II de l’ordonnance du 21 octobre 1986 ultérieurement introduite dans le Code du travail, demander, y compris dans les instances en cours, qu’un dispositif de participation leur soit applicable au titre de la période pendant laquelle les dispositions déclarées inconstitutionnelles étaient en vigueur. En prévoyant ainsi que les dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution ne pouvaient plus trouver application, la décision du Conseil constitutionnel a fait obstacle à ce que M. A., dont l’action était pendante devant le tribunal de grande instance de Paris à la date du 4 août 2013, puisse prétendre au versement, sur leur fondement, de sommes au titre de la participation aux résultats de la société CDC Gestion, au capital majoritairement détenu par une personne publique, entre 1992 et 2001. Cette absence de versement ne trouve, par suite, sa cause directe ni dans le premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2004, ni dans les dispositions du décret du 26 novembre 1987 déterminant les établissements publics et entreprises publiques soumis aux dispositions concernant la participation de l’ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 relative à l’intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l’entreprise et à l’actionnariat des salariés. Le Conseil d’État en déduit que la cour n’a pas commis d’erreur de qualification juridique en jugeant qu’il n’existait pas de lien de causalité directe entre les dispositions déclarées inconstitutionnelles du premier alinéa de l’article 15 de l’ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l’article L. 442-9 du Code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2004, et le préjudice invoqué par M. A. D’autre part, en l’absence d’un lien de causalité directe entre l’application de la loi ou de son décret d’application et le préjudice invoqué, la responsabilité de l’État n’est, en tout état de cause, pas susceptible d’être engagée en raison d’une incompatibilité de la loi avec les engagements internationaux de la France ou d’une illégalité du décret du 26 novembre 1987. Ce motif, dont l’examen n’implique l’appréciation d’aucune circonstance de fait et qui justifie le dispositif de l’arrêt attaqué, doit être substitué aux motifs retenus par la cour administrative d’appel pour écarter les moyens du requérant tirés de la responsabilité de l’État du fait de la méconnaissance de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales par la loi et de la violation du principe d’égalité par le décret43.

Que de chemin parcouru par la jurisprudence depuis l’arrêt La Fleurette ! Cette innovation de la fin de l’année 2019 résulte d’une double rencontre, voire d’une « collision » selon les termes de Yann Aguila et de Guillaume Froger44, entre deux évolutions du droit que sont le droit de la responsabilité et le droit de la légalité. Comme nous l’avons déjà souligné plus haut, la légalité se voit européanisée et constitutionnalisée, engendrant des évolutions du droit de la responsabilité. Plus que de légalité, il serait d’ailleurs plus exact de parler du principe de juridicité, car dire que la loi est contraire au principe de légalité revient à dire qu’elle est… illégale.

La loi, dans la tradition légicentriste française, ne pouvait mal faire. Sa place particulière dans la réflexion sur l’État et sa soumission au droit se vérifie sur la longue période. L’idée même de mettre en place un contrôle de constitutionnalité des lois n’a cheminé que lentement, et même laborieusement. Institutionnalisé en 1958, non pas dans un but de banaliser la loi, mais dans un contexte de rationalisation du parlementarisme, le contrôle de constitutionnalité des lois n’est, dans un premier temps de la Ve République, qu’un contrôle centralisé, a priori et abstrait. Les années 1970 voient la construction progressive d’un bloc de constitutionnalité par le juge constitutionnel et la construction d’un État de droit, dans lequel la loi doit respecter la Constitution pour pouvoir exprimer la volonté générale, selon les termes de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. Il faut attendre la fin des années 1980 pour que le Conseil d’État accepte d’endosser un contrôle de conventionnalité des lois postérieures aux traités, que le Conseil constitutionnel, par une interprétation constante de l’article 55 de la Constitution, avait d’emblée décliné en 1975. Il faut attendre le XXIe siècle pour que le contrôle de constitutionnalité des lois puisse s’effectuer désormais, en plus du système précédent, de manière diffuse et concrète. La question prioritaire de constitutionnalité peut en effet être qualifiée de perfectionnement satisfaisant de l’État de droit, avec le recul de 10 ans que l’on a désormais et qui a vu la censure de nombreuses lois a posteriori. L’arrêt Gardedieu de 2007 apparaît comme le pendant, en termes de responsabilité, de l’arrêt Nicolo en termes de légalité. Les arrêts du 24 décembre 2019 parachèvent le dispositif en mettant en place le pendant du contrôle de la hiérarchie des normes par le Conseil constitutionnel, en termes de responsabilité.

Cette évolution était sans doute nécessaire à deux titres au moins. En premier lieu, il pouvait sembler incongru que la non-conventionnalité d’une loi puisse engager la responsabilité de l’État alors que sa non-constitutionnalité ne le pouvait pas. En deuxième lieu, si, conformément à la jurisprudence Blanco, fondatrice de la responsabilité de la puissance publique, la responsabilité de l’État ne saurait être ni générale ni absolue, la complétude de l’État de droit semble demander la possibilité d’engager la responsabilité de l’État, quelle que soit l’origine du dommage. C’est désormais chose faite. La spécificité de ce nouveau contentieux réside dans la double détente sur laquelle il repose : la censure et l’absence d’exclusion de la part du Conseil constitutionnel – première détente – et l’étude de la réunion des conditions par le juge administratif, juge de la puissance publique – deuxième détente. La jurisprudence à venir dira si le juge constitutionnel, mais aussi le juge administratif, se montrent ouverts aux possibilités de réparer les dommages causés par des lois que le juge estimera inconstitutionnelles.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Georges Vedel était membre du Conseil constitutionnel de 1980 à 1989.
  • 2.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 428162 ; CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425981 ; CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425983.
  • 3.
    CE, sect., 26 janv. 1973, n° 84768, Ville de Paris c/ Driancourt : Lebon, p. 77.
  • 4.
    CE, 30 janv. 2013, n° 339918.
  • 5.
    https://www.dalloz-actualite.fr/flash/responsabilite-de-l-etat-peut-etre-engagee-du-fait-de-lois-inconstitutionnelles#.XlVmlNvsbVI.
  • 6.
    https://www.conseil-etat.fr/actualites/actualites/le-conseil-d-etat-reconnait-la-possibilite-d-engager-la-responsabilite-de-l-etat-du-fait-de-lois-inconstitutionnelles-sous-certaines-conditions.
  • 7.
    V., de manière générale, sur cette question, et avant même le rendu de ces décisions, Ducharme T., La Responsabilité de l’État du fait des lois déclarées contraires à la Constitution, 2019, LGDJ (https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/prix-de-these-du-conseil-constitutionnel).
  • 8.
    Cons. const., 23 août 1985, n° 85-197 DC, loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, cons. 27 : « Que la procédure législative utilisée pour mettre en conformité avec la Constitution la disposition déclarée non conforme à celle-ci par le Conseil constitutionnel a fait de l’article 23 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique une application ne méconnaissant en rien les règles de l’article 10 de la Constitution et a répondu aux exigences du contrôle de constitutionnalité dont l’un des buts est de permettre à la loi votée, qui n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution, d’être sans retard amendée à cette fin ».
  • 9.
    CE, 14 janv. 1938, n° 51704, SA des produits laitiers La Fleurette.
  • 10.
    CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522, Gardedieu.
  • 11.
    https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/les-grandes-decisions-du-conseil-d-etat/ce-14-janvier-1938-societe-anonyme-des-produits-laitiers-la-fleurette.
  • 12.
    CE, 2 nov. 2005, n° 266564, Sté coopérative agricole Ax’ion.
  • 13.
    Par ex. : CE, 30 juill. 2003, n° 215957, Assoc. pour le développement de l’aquaculture en région Centre.
  • 14.
    CE, ass., 22 oct. 2010, n° 301572, Mme Bleitrach.
  • 15.
    https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/les-grandes-decisions-du-conseil-d-etat/ce-14-janvier-1938-societe-anonyme-des-produits-laitiers-la-fleurette.
  • 16.
    CE, ass., 30 mars 1966, n° 50515, Cie générale d’énergie radioélectrique.
  • 17.
    CE, sect., 29 oct. 1976, n° 94218, Ministre des Affaires étrangères c/ Cts B.
  • 18.
    CE, 14 janv. 1938, n° 51704.
  • 19.
    CE, 2 nov. 2005, n° 266564.
  • 20.
    CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522, Gardedieu.
  • 21.
    CE, 23 juill. 2014, n° 354365, Sté d’éditions et de protection route.
  • 22.
    Cons. const., 1er août 2013, n° 2013-336 QPC, point 16.
  • 23.
    Cons. const., 1er août 2013, n° 2013-336 QPC, point 17.
  • 24.
    Cons. const., 1er août 2013, n° 2013-336 QPC, point 18 : « Qu’en adoptant les dispositions contestées, le législateur a soustrait les “entreprises publiques” à l’obligation d’instituer un dispositif de participation des salariés aux résultats de l’entreprise ; qu’il n’a pas fixé la liste des “entreprises publiques” auxquelles, par dérogation à cette règle, cette obligation s’applique ; qu’il s’est borné à renvoyer au décret le soin de désigner celles des entreprises publiques qui y seraient néanmoins soumises ; que le législateur s’est ainsi abstenu de définir le critère en fonction duquel les entreprises publiques sont soumises à cette obligation en ne se référant pas, par exemple, à un critère fondé sur l’origine du capital ou la nature de l’activité ; qu’il n’a pas encadré le renvoi au décret et a conféré au pouvoir réglementaire la compétence pour modifier le champ d’application de la loi ; qu’en reportant ainsi sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi, il a méconnu l’étendue de sa compétence ».
  • 25.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425981.
  • 26.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425983.
  • 27.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 428162.
  • 28.
    CAA Paris, 3e ch., 18 déc. 2018, n° 17PA01169.
  • 29.
    CAA Paris, 3e ch., 18 déc. 2018, n° 17PA01169.
  • 30.
    CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522, Gardedieu.
  • 31.
    V. entretien avec Patrick Frydman, à l’occasion des 30 ans de l’arrêt Nicolo, in Rev. UE 2019, décembre, p. 600.
  • 32.
    CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522.
  • 33.
    Nous remercions Mme Sirinelli pour la communication de ses conclusions et signalons la publication de celles-ci à la RFDA 2020, p. 136.
  • 34.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425983, point 6, 2e partie.
  • 35.
    Conclusions précitées, sur l’arrêt ici commenté.
  • 36.
    Conclusions de Mme Sirinelli, précitées : « Il y aurait là une logique proche de celle que vous déclinez lorsque existe une voie de droit particulière, distincte de la voie indemnitaire [CE, ass., 30 oct. 1996, n° 141043, Ministre du Budget c/ SA Jacques Dangeville : Lebon, p. 399]. Cette approche nous semble d’ailleurs pouvoir constituer une clé de lecture des décisions par lesquelles la CJCE et vous-mêmes avez considéré, dans vos contentieux respectifs, que la modulation des effets passés d’une disposition illégale s’opposait au versement, respectivement, d’une indemnisation et d’une provision (v. CJCE, 30 mai 1989, n° 20/88, SA Roquette Frères ; CE, 28 juin 2019, n° 424368, OFII : Lebon T) ».
  • 37.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 428162, point 7.
  • 38.
    CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522, point 7.
  • 39.
    CE, sect., 19 juin 1981, n° 20619 : Lebon ; cité par Mme Sirinelli, dans ses conclusions précitées.
  • 40.
    CE, 24 juin 2019, n° 407059, EARL Valette.
  • 41.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425981, point 9.
  • 42.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 425983, points 9 et 10.
  • 43.
    CE, ass., 24 déc. 2019, n° 428162, points 8 et 9.
  • 44.
    http://www.leclubdesjuristes.com/les-publications/responsabilite-de-letat/.

À lire également

Référence : LPA 10 Juil. 2020, n° 152e1, p.6

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