Le principe de confiance légitime serait-il entré en droit public interne ?

Publié le 04/01/2017

Sans jamais avoir été consacré en tant que principe général autonome du droit public interne, le principe de confiance légitime a fait une entrée remarquée au Conseil constitutionnel et, plus récemment, une entrée remarquable devant la juridiction administrative en ce qu’il a été soulevé d’office par le juge comme moyen de rejet d’une demande dont le bien-fondé était pourtant parfaitement admis.

Le principe de protection de la confiance légitime, présenté comme une déclinaison du principe de sécurité juridique1, renvoie, du point de vue des justiciables et des particuliers, à une sorte de « droit acquis »2, d’« espérances fondées »3 quant aux comportements ou à la réglementation émanant des autorités publiques c’est-à-dire, en d’autres termes, à la prévisibilité des normes dans un État de droit.

Si le principe de confiance ou d’espérance légitime4, est inspiré du droit allemand et constitue un principe général du droit issu du droit de l’Union européenne, sa consécration en droit public français n’a jamais vraiment été d’actualité5.

En effet, les décisions du juge administratif posent traditionnellement, in extenso ou en substance, que le principe de confiance légitime, « qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s’appliquer, dans l’ordre juridique national, que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire »6 (I).

Sans jamais avoir été reconnu en tant que principe autonome en droit public interne, le principe de confiance légitime a toutefois fait son entrée au Conseil constitutionnel. De manière moins remarquée, mais tout aussi remarquable et inédite, le principe de confiance légitime a été soulevé d’office par le juge administratif en dehors de toute situation juridique régie par le droit européen ou communautaire7 pour rejeter, in fine, la demande dont il était saisi nonobstant son bien-fondé (II).

I – Un principe de confiance légitime essentiellement reconnu en droit public interne lorsque la situation juridique est régie par le droit communautaire et européen

Bien que les illustrations jurisprudentielles semblent suggérer une approche différente du fait de la spécificité de leur contentieux respectif, Cour de justice de l’Union européenne et Cour européenne des droits de l’Homme reconnaissent le principe de confiance légitime, et de sécurité juridique, dans chacun des deux ordres juridiques qu’elles protègent8.

La Cour de justice de l’Union européenne a reconnu l’effet direct vertical ascendant du principe de confiance légitime dans l’arrêt Ratti de 19799 permettant à un particulier de l’invoquer à l’encontre d’un État membre.

En effet, selon une formulation devenue célèbre « le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’Administration a fait naître dans son chef des espérances fondées »10.

Le juge communautaire11 a même systématisé l’applicabilité du principe de confiance légitime à travers le respect de trois conditions cumulatives : (i) « les assurances fournies par l’Administration doivent être précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables » ; (ii) « ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent » ; (iii) « les assurances données doivent être conformes aux normes applicables ».

De même, en droit fiscal, pour le juge administratif, la doctrine ne peut être régulièrement invoquée par l’Administration en cas de contradiction avec le droit communautaire eu égard au principe de protection de confiance légitime12.

Dans cette perspective, le Conseil d’État a fait une avancée importante en 201213 en reconnaissant au bénéfice du contribuable justiciable, la notion d’« espérance légitime » quand il avait à connaître des dispositions de l’article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

Le principe de confiance légitime a également des répercussions en droit douanier dans la mesure où il permet au contribuable de bénéficier d’un régime dans le cas où l’intention de l’administration douanière d’appliquer ce régime au contribuable était sans équivoque et résultait, par exemple, de la doctrine fiscale14 sous réserve de contradictions avec le droit communautaire.

Enfin, rappelons que la violation par la loi des principes généraux du droit de l’Union européenne, y compris les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, engage la responsabilité de l’État15.

Nonobstant ce qui précède et la consécration, en 2006, du principe de sécurité juridique en droit public interne qui est une déclinaison du principe de confiance légitime, le juge administratif français a constamment considéré que la confiance légitime ne faisait partie que des principes généraux du droit communautaire et qu’il ne trouvait, dès lors, à s’appliquer dans l’ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont il a à connaître est régie par le droit européen ou communautaire.

Aussi, le juge administratif français a constamment refusé, en considération d’un tel principe et en dehors de toute situation régie par le droit communautaire ou européen, de prendre acte d’un engagement formulé par une autorité administrative pour rejeter une demande dont il admet, au fond, le bien-fondé.

Quant au juge constitutionnel, s’il a refusé de reconnaître un principe constitutionnel autonome de protection de confiance légitime16, force est de constater qu’un tel principe est entré au Conseil constitutionnel certes, de manière discrète17, mais certaine18, dans une décision en date du 19 décembre 201319 aux termes de laquelle il a été jugé que si le législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, peut modifier à tout moment des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, il ne saurait le faire en privant de garanties légales des exigences constitutionnelles et, en particulier, porter atteinte aux situations légalement acquises ou remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations sans motif d’intérêt général suffisant.

En d’autres termes, le Conseil constitutionnel protège les « effets qui peuvent être légitimement attendus » par les citoyens des situations légalement acquises.

Or, il est permis de se demander si, de manière aussi discrète mais certaine20, la confiance légitime n’est pas entrée en droit administratif français par une ordonnance en date du 23 septembre 2016 dans laquelle, de manière absolument inédite, le juge des référés (en l’occurrence du tribunal administratif de Besançon) a soulevé, d’office, un tel principe en dehors de toute situation juridique régie par le droit européen ou communautaire et ce, pour rejeter, in fine, une demande dirigée contre une décision dont l’illégalité est, préalablement, reconnue.

II – Un principe de confiance légitime exceptionnellement reconnu dans le cadre d’une situation régie strictement par le droit public interne

Exceptée la matière contractuelle où il est possible de relier le principe de loyauté des relations contractuelles à celui de confiance légitime, les juridictions administratives emploient régulièrement une phrase-type pour dénier ou au contraire confirmer l’application du droit de l’Union européenne, seule possibilité pour le requérant d’invoquer valablement le principe de confiance légitime devant les juridictions administratives.

C’est pourquoi, de manière récente, le Conseil d’État a considéré qu’un décret applicable n’ayant pas été pris pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne, les requérants ne pouvaient soutenir que ses dispositions porteraient atteinte au principe de confiance légitime21.

Alors même que les juridictions internes recourent habituellement au principe de confiance légitime lorsque les faits examinés entrent dans le champ du droit de l’Union européenne ou de la Convention européenne des droits de l’Homme22, dans une ordonnance en date du 23 septembre 2016 rendue par le tribunal administratif de Besançon23, le juge des référés a, de manière assez remarquable, neutralisé l’urgence à suspendre l’exécution d’une délibération portant atteinte à la dignité de la personne humaine24 en prenant en considération l’engagement clair pris par le maire et « formulé par le conseil de la commune lors de l’audience » de proposer au conseil municipal le report de la décision litigieuse, et illégale.

Ce faisant, le juge des référés donne, dans notre cas d’espèce, un signal fort aux pouvoirs publics en considérant « qu’eu égard à la confiance légitime qui s’attache, en principe, à un engagement ainsi formulé sans aucune ambiguïté lors de l’audience devant le juge administratif, appuyé par la production du rapport n° 11 du maire, en date du 21 septembre 2016, relatif au conseil municipal du 29 septembre 2016, demandant à l’assemblée délibérante, seule compétente à cet effet, de retirer la délibération en litige (…), la saisine du conseil municipal en vue de retirer la délibération contestée peut être regardée comme établie ».

Plus encore, c’est presqu’un avertissement que donne le juge des référés au Conseil municipal appelé à se réunir puisqu’il considère expressément, « qu’eu égard à la composition de cette assemblée et à la volonté de la commune de mettre fin au trouble ainsi provoqué, le retrait pur et simple de la délibération attaquée doit être regardé comme présentant un caractère de probabilité élevée ».

En d’autres termes, le juge des référés acte, dans son ordonnance, de l’engagement pris par le maire et exprimé sans ambiguïté le jour de l’audience par son conseil pour lui donner une force obligatoire et contraignante en prévenant, de manière à peine voilée, les autorités locales que si la délibération litigieuse n’est pas retirée de manière effective au terme de la nouvelle saisine du conseil municipal, elle sera annulée au fond par le juge de l’excès de pouvoir puisque l’atteinte à la dignité de la personne humaine et à l’image de la ville ont été retenues au stade de ce même référé-suspension.

Le juge administratif se fait ainsi, en quelque sorte, juge de paix, au détriment de la légalité, grâce au principe de confiance légitime qu’il soulève d’office.

Cette décision est d’autant plus surprenante que les derniers usages du principe de confiance légitime par le tribunal administratif de Besançon se rattachent, de manière classique, à la fiscalité25 et au droit de l’Union européenne26 ; le tribunal rappelant même expressément dans chaque cas d’espèce la nécessité d’un tel rattachement pour pouvoir invoquer le principe de confiance légitime…

C’est pourquoi, dans un jugement rendu le 18 juin 201327, après avoir considéré « que ni la création d’une commune nouvelle ni la consultation des électeurs sur un projet de création d’une telle commune ne constitue une situation régie par le droit communautaire », le tribunal administratif de Rouen juge que « les engagements pris par les maires des anciennes communes de Bois-Guillaume et de Bihorel, de tenir compte des résultats de la consultation des électeurs des deux communes sur le projet de création de la commune nouvelle de Bois-Guillaume-Bihorel, ne constituent pas une source de droit dont la méconnaissance serait susceptible d’entacher d’illégalité une délibération prise sans les respecter ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime, (…), doit être écarté dans toutes ses branches ».

L’utilisation du principe de confiance légitime par le juge des référés du tribunal administratif de Besançon le 23 septembre 201628 pour rejeter, in fine, la demande de suspension sur l’urgence est d’autant plus forte que des engagements similaires avaient été pris dans l’affaire Dieudonné sans pour autant emporter la conviction du juge des référés.

En effet, dans l’affaire Dieudonné, le Conseil d’État avait considéré « qu’au vu des éléments dont il disposait, le juge des référés de première instance a pu estimer, à bon droit, qu’au regard du spectacle prévu, tel qu’il a été annoncé et programmé, les allégations selon lesquelles les propos pénalement répréhensibles, de nature à porter de graves atteintes au respect de valeurs et principes tels que la dignité de la personne humaine et à provoquer à la haine et la discrimination raciales, relevés lors des séances tenues à Paris, ne seraient pas repris à Orléans ne suffisent pas pour écarter le risque sérieux que le spectacle prévu constitue lui-même une menace d’une telle nature à l’ordre public ; que les éléments produits en appel, notamment les échanges au cours de l’audience publique, ne sont pas de nature à remettre en cause cette appréciation »29.

En conséquence de cette dernière solution, et à la lumière de l’ordonnance du 23 septembre 2016 précitée, la confiance légitime ne peut donc s’attacher qu’à l’engagement formulé sans ambiguïté par l’autorité administrative et non par un administré ou un justiciable ; ce qui est au demeurant conforme à la conception et à la jurisprudence de l’Union européenne.

Cette confiance sera d’autant plus légitime si l’engagement pris par l’autorité publique l’est devant le juge au cours d’une audience publique.

Avec l’ordonnance du 23 septembre 2016, la confiance légitime figure, de manière explicite, dans le cœur même du raisonnement du juge administratif et sert directement de fondement juridique à la décision juridictionnelle.

Le juge prend, d’office, acte d’un engagement pris par l’Administration pour rejeter la demande de suspension là où il est d’usage de regarder si l’acte querellé a été effectivement rapporté ou abrogé par l’autorité compétente pour éventuellement déclarer un non-lieu à statuer30.

Reste à savoir si cette ordonnance fera jurisprudence en permettant soit, aux administrés, d’invoquer devant le juge le principe de confiance légitime à l’appui de leur demande en l’absence de toute situation juridique régie par le droit communautaire et européen soit, à l’administration elle-même, d’invoquer devant le juge un tel principe en vue d’obtenir le rejet d’une demande fondée au fond (et non plus un simple non-lieu à statuer après le retrait ou l’abrogation de l’acte incriminé) grâce à un engagement, oral ou écrit, pris de façon non équivoque de reporter la décision. Or, il est évident que si cette seconde hypothèse devait être confirmée, elle ne manquerait pas de soulever des difficultés sérieuses en matière d’effectivité de la justice.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Principe de sécurité juridique reconnu en tant que principe général du droit depuis la décision d’Assemblée du Conseil d’État : CE, 24 mars 2006, n° 288460, Société KPMG et a. : Lebon, p. 154.
  • 2.
    Commentaire officiel de la décision du Cons. const., 19 déc. 2013, n° 2013-682 DC, LFSS 2014.
  • 3.
    El Herfi R., « Les principes de confiance légitime et de sécurité juridique en droit européen. Interprétation et portée en droit de l’Union européenne et en droit de la Convention européenne des droits de l’Homme », Service de documentation, des études et du rapport de la Cour de cassation, Bureau du droit européen, 27 oct. 2015 ; CJCE, 19 mai 1983, n° 289/81, Mavridis c/ Parlement ; CEDH, 18 déc. 2008, n° 20153/04, Unédic c/ France.
  • 4.
    Pour l’utilisation de la notion d’espérance légitime : v. CEDH, 4 janv. 2012, n° 32195/08, Debar et a. c/ France.
  • 5.
    V. en ce sens par ex. : CE, 27 nov. 2013, n° 354920.
  • 6.
    V. en ce sens par ex. : CE, ass., 5 mars 1999, nos 194658 et 196116, Rouquette : AJDA 1999, p. 462, chron. Raynaud F. et Fombeur P. – CE, 9 mai 2001, n° 210944, Entreprise personnelle de transports Freymuth : Lebon, p. 865 – CE, 18 juin 2008, n° 295831, Gestas – CE, 10 avr. 2009, n° 310184 – CE, 22 juin 2016, n° 400704 – CAA Nantes, 15 sept. 2016, n° 14NT02252 – CAA Versailles, 5 juill. 2016, nos 14VE00904, et 14VE00776 – TA Versailles, 8 nov. 2005, n° 0503547, confirmé par CAA Versailles, 18 oct. 2007, n° 06VE00123.
  • 7.
    TA Besançon, ord., 23 sept. 2016, n° 1601413.
  • 8.
    V. El Herfi R., « Les principes de confiance légitime et de sécurité juridique en droit européen. Interprétation et portée en droit de l’Union européenne et en droit de la Convention européenne des droits de l’Homme », préc.
  • 9.
    CJCE, 5 avr. 1979, n° 148/78, Ratti.
  • 10.
    CJCE, 19 mai 1983, n° 289/81, Mavridis c/ Parlement.
  • 11.
    TPI, 6 juill. 1999, n° T-203/97, Forvass, point 70. Pour une application de la jurisprudence communautaire quant à la réunion des trois conditions cumulatives, v. par ex. : CE, 1er oct. 2015, n° 1301396 ; CE, 29 juin 2016, n° 387890.
  • 12.
    CAA Douai, plén., 26 avr. 2005, n° 02-736, Sté Segafredo Zanetti France : Dr. fisc. 2005, 36, comm. 581, concl. Michel J. ; RJF 11/05, n° 1175. En sens inverse, par un arrêt en date du 17 décembre 1991, Restauration Gestion Service : RJF 2/92, n° 232, la CAA de Paris avait jugé que la doctrine administrative était opposable même lorsqu’elle était contraire au droit communautaire.
  • 13.
    CE, 9 mai 2012, n° 308996, Sté EPI.
  • 14.
    CJUE, 11 juill. 2013, n° C-273/12, cons. 18 et 19 ; et même quand cela résulte en réalité d’une erreur de l’administration : Cass. com., 5 janv. 2016, n° 13-27398.
  • 15.
    Un arrêt de la chambre commerciale de la Cour de cassation du 20 novembre 2007 (Cass. com., 20 nov. 2007, n° 06-11457) met en avant l’idée selon laquelle il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne « que l’administration des douanes avait eu à l’égard de la société une attitude dépourvue d’équivoque sur les suites qu’elle réserverait à sa demande d’autorisation et quant à son intention de ne pas opposer à la société la méconnaissance des conditions d’application du régime douanier qu’elle lui avait antérieurement reprochée, de sorte qu’à supposer même que la délivrance d’une autorisation rétroactive relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration, celle-ci pouvait être considérée comme ayant fait naître chez la société des espérances fondées, (…) la société Chevron Oronite était admise à se prévaloir du principe de confiance légitime ». Ainsi, le principe de protection de la confiance légitime interdit à l’administration des douanes de refuser à un importateur le bénéfice rétroactif d’un régime douanier, dès lors qu’elle a fait naître chez lui des espérances fondées. Ce principe ne s’oppose cependant pas à la restitution d’aides indues (CE, 27 juill. 2009, n° 292620, Lactalis).
  • 16.
    CE, 23 juill. 2014, n° 354365 : de Montecler M.-C., « La violation par la loi des principes généraux du droit de l’UE engage la responsabilité de l’État », Dalloz actualité, 31 juill. 2014. Cette décision est l’occasion pour le Conseil d’État d’affirmer que, parmi les engagements internationaux de la France dont la méconnaissance engage la responsabilité de l’État (v. CE, ass., 8 févr. 2007, n° 279522, Gardedieu), « figure le respect des principes de sécurité juridique et de confiance légitime reconnus par le droit communautaire et, désormais, par le droit de l’Union européenne ».
  • 17.
    Cons. const., 30 déc. 2016, n° 96-385 DC, L. fin. 1997, cons. 18.
  • 18.
    Delaunay B., « La confiance légitime entre discrètement au Conseil constitutionnel », AJDA 2014, p. 649.
  • 19.
    Sauvé J.-M., vice-président du Conseil d’État, « L’entreprise et la sécurité juridique », intervention lors du Colloque organisé par la Société de législation comparée au Conseil d’État, 21 nov. 2014.
  • 20.
    Cons. const., 19 déc. 2013, n° 2013-682 DC, préc., cons. 14.
  • 21.
    Avec, certes, une nuance tenant à l’autorité de chose jugée qui s’attache à une ordonnance rendue par le juge des référés (par nature provisoire) et à une décision rendue par le Conseil constitutionnel.
  • 22.
    CE, 28 sept. 2016, n° 389283.
  • 23.
    Ex. : CAA Lyon, 5 juill. 2016, n° 14LY02422.
  • 24.
    TA Besançon, 23 sept. 2016, n° 1601413.
  • 25.
    La délibération litigieuse portait en effet sur la dénomination d’une rue « André Tisserand », connu pour être un ancien cadre de la milice française.
  • 26.
    TA Besançon, 21 juill. 2016, n° 1401426, sur les rappels de TVA.
  • 27.
    TA Besançon, 1er oct. 2015, n° 1301396, sur la politique agricole.
  • 28.
    TA Rouen, 18 juin 2013, n° 1100244.
  • 29.
    TA Besançon, 23 sept. 2016, n° 1601413, préc.
  • 30.
    CE, 11 janv. 2014, n° 374552, Les Productions de la Plume.
  • 31.
    V. en ce sens par ex. : CE, 19 avr. 2000, n° 207469.

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Référence : LPA 04 Jan. 2017, n° 123a3, p.6

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