Que retenir de la loi 3DS du 21 février 2022 ?

A – Le principe de différenciation territoriale

La loi 3DS modifie le chapitre 1er (« Principe de libre administration ») du titre unique du livre 1er de la première partie du Code général des collectivités territoriales. Les articles de ce chapitre sont organisés en trois sections nouvelles :

• la section 1 intitulée « Dispositions générales et exercice différencié des compétences » qui comprend les articles L. 1111-1 à L. 1111-7 ;

• la section 2 intitulée « Délégations de compétences » qui est composée des articles L. 1111-8 à L. 1111-8-2 ;

• et, enfin, la section 3 intitulée « Exercice concerté des compétences » qui comprend les articles L. 1111-9 à L. 1111-11.

Le nouvel article L. 1111-3-1 du Code général des collectivités territoriales « vise à affirmer dans la loi que des marges de différenciation sont autorisées dans le respect du principe constitutionnel d’égalité ». Cet article relatif à la définition de la différenciation affirme effectivement que, « dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de la même catégorie, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit » (art. 1er).

Les départements se voient reconnaître le pouvoir de présenter des propositions pour modifier ou adapter des dispositions législatives ou réglementaires, en vigueur ou en cours d’élaboration, concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’un, de plusieurs ou de l’ensemble des départements (art. 2).

B – L’assouplissement du cadre rigide des relations entre collectivités territoriales

La loi 3DS facilite les délégations de compétences entre collectivités territoriales (art. 8). Elle vient compléter l’article L. 1111-8 du Code général des collectivités territoriales qui indique désormais qu’une collectivité territoriale pourra déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre tout ou partie d’une compétence dont elle est attributaire, « y compris pour la réalisation ou la gestion de projets structurants pour son territoire » (art. 8). De plus, « lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, avec l’accord de ses communes membres, exprimé par délibérations concordantes de tous les conseils municipaux, [pourra] également déléguer à un département ou à une région tout ou partie d’une compétence qui lui a été transférée par ses communes membres ».

Le texte législatif introduit la possibilité, pour l’ensemble des communautés urbaines et des métropoles, de soumettre l’exercice de la compétence « voirie » à la reconnaissance d’un intérêt communautaire ou métropolitain et de déléguer l’entretien de la voirie communautaire ou métropolitaine aux communes, dans le cadre de conventions (art. 18).

Par ailleurs, la loi 3DS prévoit qu’« une ou plusieurs communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent transférer à ce dernier, en tout ou partie, certaines de leurs compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice » (art. 17).

Enfin, le texte issu de la commission mixte paritaire reprend une disposition adoptée par le Sénat permettant aux élus locaux de fixer eux-mêmes, sous conditions, la composition des conférences territoriales de l’action publique (art. 8).

C – Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales

La loi 3DS vient renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, « outil concret de différenciation des politiques territoriales ».

Son article 5 consacre, dans le Code général des collectivités territoriales, le principe de portée générale selon lequel les collectivités territoriales « disposent d’un pouvoir réglementaire » pour mettre en œuvre les compétences qui leur sont reconnues par la loi.

Issu d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale, cet article cherche à conforter le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il vise « à faire échec à une jurisprudence centralisatrice du Conseil d’État qui veut que lorsque la loi n’est pas suffisamment précise, celle-ci doit faire l’objet d’un complément réglementaire du gouvernement pour être applicable, même s’il s’agit d’un domaine relevant d’une compétence locale ».

D – L’élargissement des dispositifs de participation citoyenne locale

La loi 3DS assouplit la possibilité pour les électeurs de demander que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée (art. 14). Elle modifie l’article L. 1112-16 du Code général des collectivités territoriales qui prévoit désormais que, dans une commune, un dixième (et non plus un cinquième) des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un vingtième (et non plus un dixième) des électeurs peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée.

La loi élargit l’objet des pétitions pouvant être présentées par les électeurs. Une collectivité territoriale pourra être saisie de toute affaire relevant de sa compétence « pour inviter son assemblée délibérante à se prononcer dans un sens déterminé ».

A – Les dispositions relatives aux transports

La loi 3DS vient « parachever la décentralisation de la voirie nationale ». Un décret fixera, après concertation avec les collectivités territoriales concernées, une liste des autoroutes, des routes ou des portions de voies non concédées relevant du domaine routier national dont la propriété pourra être transférée par l’État « dans le domaine public routier des départements, compétents en matière de voirie en application de l’article L. 3213-3 du Code général des collectivités territoriales, de la métropole de Lyon et des métropoles » (art. 38).

Par ailleurs, à titre expérimental et pour une durée de huit ans suivant l’entrée en vigueur de la loi 3DS, il pourra être mis à la disposition des régions volontaires des autoroutes, des routes et des portions de voies non concédées relevant du domaine public routier national situées sur leur territoire (art. 40). Le conseil régional sera compétent pour aménager, entretenir et exploiter les autoroutes, les routes et les portions de voies mises à la disposition de la région dans le cadre de l’expérimentation.

La loi 3DS vient modifier le premier alinéa de l’article L. 2111-1-1 du Code des transports qui prévoit que le transfert aux régions de la gestion de lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national se fait sous réserve de l’accord préalable du ministre chargé des Transports. Ce dernier devra prendre en compte, dans sa décision, « la politique nationale en matière de transports, y compris les besoins liés à l’activité de transport ferroviaire de marchandises, notamment l’accessibilité des lignes aux transporteurs ferroviaires de marchandises, dans des conditions techniques et tarifaires équitables, transparentes et non discriminatoires » (art. 43).

Enfin, les collectivités territoriales et leurs groupements gestionnaires de voirie pourront installer des radars automatiques, après avis favorable du représentant de l’État dans le département et consultation de la commission départementale de la sécurité routière, sur la base d’une étude d’accidentalité portant sur les sections de route concernées et en tenant compte des appareils de contrôle automatiques déjà installés (art. 53). « Cette évolution législative s’inscrit dans la continuité des politiques volontaristes de sécurisation des espaces publics mises en œuvre localement au cours des dernières années ».

B – La réforme de la gouvernance de l’ADEME et la délégation d’une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire » aux régions

Le législateur a souhaité mieux associer les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à la gouvernance de l’ADEME, aussi appelée agence de la transition écologique. La composition du conseil d’administration de l’ADEME est modifiée afin de permettre une représentation des EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, le texte législatif vise à déléguer une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire » gérés par l’ADEME aux régions volontaires ayant conclu avec l’agence une convention de transition énergétique régionale (art. 57). L’ADEME déléguera à la région, à sa demande, l’attribution de subventions et de concours financiers en matière de transition énergétique et d’économie circulaire. L’ADEME et la région volontaire concluront une convention de transition énergétique régionale qui définira « la durée de la délégation, le montant des subventions et concours délégués à la région, les critères d’attribution des aides, les objectifs à atteindre ainsi que les modalités de règlement des charges afférentes à cette délégation ».

C – Les collectivités territoriales et les projets d’énergie renouvelable

Le texte législatif donne aux collectivités locales plus de latitude pour investir dans des projets d’énergie renouvelable sur leur territoire ou à proximité immédiate (art. 36). Nous rappellerons que la loi du 8 novembre 2019, relative à l’énergie et au climat, a permis aux collectivités territoriales de consentir des avances en compte courant aux sociétés ayant pour objet la production d’énergie renouvelable et dont elles sont actionnaires. Toutefois, le montant de l’ensemble des avances est aujourd’hui limité à 5 % des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget de la collectivité territoriale. C’est la raison pour laquelle la loi 3DS permet de porter la limite des avances en compte courant, dans les sociétés produisant des énergies renouvelables, à 15 % du budget de fonctionnement pour les communes et départements.

D – La réglementation de l’implantation des éoliennes

Contrairement au souhait du Sénat, les maires ne disposeront pas d’un droit de veto sur les projets d’implantation d’éoliennes. Mais, selon la sénatrice Françoise Gatel, corapporteur de la commission des lois du Sénat et de la commission mixte paritaire, une solution « intelligente et de bon sens » a été trouvée. L’implantation d’éoliennes sera désormais encadrée dans le cadre des plans locaux d’urbanisme (art. 35). « Après une enquête publique, ces documents d’urbanisme permettront d’établir un zonage d’éoliennes, avec des autorisations d’urbanisme comme cela existe, par exemple, pour les bâtiments commerciaux ».

Pour l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalités (AMF), « la possibilité de prévoir dans les documents d’urbanisme les conditions de [l’implantation des éoliennes] peut permettre aux communes de mieux maîtriser leur installation ».

A – La réforme de l’article 55 de la loi SRU

L’article 55 de la loi SRU a imposé l’obligation, pour les 2 000 communes les plus importantes, de disposer d’un taux minimum de logements sociaux de 20 ou 25 % par rapport à l’ensemble des résidences principales. Alors que la loi SRU a fixé à l’année 2025 l’atteinte des objectifs de construction de logements sociaux, la loi 3DS vient supprimer cette date butoir « pour privilégier un rattrapage glissant et différencié selon les communes du déficit de logements sociaux » (art. 68). L’AMF s’est félicitée « de la prolongation de la loi SRU sans date couperet d’atteinte des objectifs concernant la production de logement social ».

B – La création du contrat de mixité sociale

La loi 3DS instaure un contrat de mixité sociale entre le préfet, le maire et le président de l’EPCI dans lequel pourra être adapté le rythme du rattrapage du déficit de logements sociaux (art. 69). Ce contrat, qui est défini par le nouvel article L. 302-8-1 du Code de la construction et de l’habitation, pourra être « conclu à l’échelle du territoire d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou, dans la métropole du Grand Paris, sur le périmètre de chaque établissement public territorial ».

Ce contrat déterminera notamment « pour chacune des périodes triennales qu’il couvre, et pour chacune des communes signataires, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux à atteindre ainsi que les engagements pris, notamment en matière d’action foncière, d’urbanisme, de programmation et de financement des logements […] et d’attribution de logements locatifs aux publics prioritaires […] ».

Le contrat sera signé à l’initiative d’une commune si celle-ci considère être dans l’incapacité d’atteindre ses objectifs dans le cadre de la loi SRU. Elle pourra demander au représentant de l’État dans le département la signature d’un tel contrat. Après examen des difficultés rencontrées par la commune, le préfet de département, s’il parvient aux mêmes conclusions que la commune, engagera l’élaboration du contrat de mixité sociale.

À la demande du Sénat, l’avis préalable de la commission nationale chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux, dite « commission nationale SRU », a été écarté de ce nouveau dispositif de contractualisation.

Par ailleurs, l’article 78 de la loi 3DS introduit un nouvel objectif d’attribution de logements sociaux en faveur des « travailleurs essentiels », c’est-à-dire les « demandeurs de logements exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation ». Les modalités de mise en œuvre de ces dispositions seront précisées par la conférence intercommunale du logement en fonction des besoins du territoire.

C – La poursuite de l’expérimentation de l’encadrement des loyers

La loi 3DS prolonge de trois ans l’expérimentation sur l’encadrement des loyers en la portant de cinq à huit ans (art. 85). Cette expérimentation a été instituée par l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN) dans les zones tendues. Par ailleurs, la loi 3DS affirme expressément la compétence de la commission départementale de conciliation pour l’examen des litiges relatifs à une action en diminution du loyer intentée par un locataire. Enfin, en cas de colocation du logement, « le montant de la somme des loyers perçus de l’ensemble des colocataires ne pourra être supérieur au montant du loyer applicable au logement ».

D – L’extension des possibilités de mise en œuvre d’une opération de revitalisation du territoire dans les villes périphériques

Le nouvel article L. 303-3 du Code de la construction et de l’habitation autorise la conclusion d’opérations de revitalisation du territoire (ORT) sur le périmètre d’une ou plusieurs communes membres d’un EPCI à fiscalité propre sans que n’y soit intégrée la ville principale dudit EPCI (art. 95). Deux conditions devront être satisfaites pour que cette autorisation soit accordée par le préfet. La ou les communes membres devront présenter « une situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement par rapport à la ville principale de l’EPCI à fiscalité propre ». La convention d’ORT devra identifier « une ou des villes présentant des caractéristiques de centralité appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes alentour ».

E – Le raccourcissement des délais et l’élargissement des procédures d’acquisition de biens sans maître et en état d’abandon manifeste

La loi 3DS prévoit, afin de mener une ORT ou une grande opération d’urbanisme, de ramener à dix ans, au lieu de trente ans actuellement, le délai pour lancer une procédure d’acquisition de biens sans maître en accordant en contrepartie une indemnisation au propriétaire si celui-ci se manifeste avant l’échéance de la prescription acquisitive de trente ans (art. 98). La possibilité d’acquérir un bien en état manifeste d’abandon sera étendue à tout le territoire de la commune et non plus seulement à la partie agglomérée. Cette procédure pourra être poursuivie aux fins de constitution de réserves foncières.

F – Les nouvelles compétences du département

Le texte législatif confie au département une compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif et de l’adaptation du logement au vieillissement de la population (art. 134). Il l’autorise également à apporter son appui aux communautés de communes qui n’ont pas les moyens suffisants pour élaborer leur programme local de l’habitat (art. 111). Il pourra leur proposer une assistance technique dans des conditions déterminées par une convention.

A – La réforme de la gouvernance des agences régionales de santé

L’article 119 de la loi 3DS transforme le conseil de surveillance des agences régionales de santé (ARS) en un conseil d’administration doté de nouvelles prérogatives. Comme le souhaitait l’Assemblée nationale, le texte issu de la commission mixte paritaire confie trois vice-présidences au sein de ce conseil à des représentants des collectivités territoriales. Cette réforme de la gouvernance des agences régionales de santé a été « rendue nécessaire par le besoin d’une meilleure association des élus qui s’est révélé à l’occasion de la crise sanitaire » a déclaré la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault.

La présidence du conseil d’administration des agences régionales de santé sera attribuée au préfet de région. La commission mixte paritaire n’a pas suivi le Sénat qui souhaitait que cette présidence soit partagée entre le préfet de région et le président du conseil régional. Elle a donné raison à l’Assemblée nationale qui avait estimé que celle-ci devait être attribuée au préfet de région compte tenu de la nécessité de garantir la cohérence de l’action de l’ensemble des services et opérateurs de l’État.

B – L’expérimentation de la recentralisation du RSA

L’article 132 de la loi 3DS tire les conséquences de l’article 12 de la loi de finances pour 2022 qui a prévu l’expérimentation, pendant cinq ans, de la recentralisation de la gestion et du financement du RSA et du revenu de solidarité en outre-mer pour les départements volontaires. L’exposé des motifs de l’article 132 explique qu’il s’agit de « mettre un terme aux difficultés chroniques de certains départements à assumer cette charge afin qu’ils puissent développer des politiques d’insertion adaptées et ambitieuses ». Il souligne que « la concentration d’allocataires dans certains territoires pose la question de la pertinence de la décentralisation de cette prestation et de son financement ».

L’expérimentation de la recentralisation du RSA, qui s’inscrit dans le cadre prévu par l’article 37-1 de la Constitution, fera l’objet d’une convention entre le représentant de l’État dans le département et le président du conseil départemental. « Dans le cadre de cette expérimentation, le président du conseil départemental [remettra] chaque année au représentant de l’État dans le département un rapport de suivi de la mise en œuvre de ladite convention, s’agissant notamment des résultats obtenus en matière d’insertion et d’accès à l’emploi et à la formation. Ce rapport [sera] soumis, avant sa transmission au représentant de l’État dans le département, à l’approbation de l’assemblée délibérante du département ».

C – L’éducation

Les régions contribuent actuellement, au côté de l’État, à la coordination des politiques de l’orientation, de la formation professionnelle, de l’emploi et du développement économique, en lien avec les différents acteurs du service public de l’emploi. La loi 3DS renforce cette coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi. Elle donne aux régions la possibilité de créer « une instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi » (art. 12). Co-présidée par le président du conseil régional et le préfet de région, cette instance sera chargée de formuler des recommandations dans plusieurs champs de compétences communs de la région et de Pôle emploi.

Par ailleurs, l’organe exécutif de la collectivité territoriale exercera, au titre des compétences qui lui incombent en matière de restauration, d’entretien général et de maintenance des infrastructures et des équipements, une « autorité fonctionnelle » sur l’adjoint du chef d’établissement chargé des fonctions de gestion matérielle, financière et administrative (art. 145). Les modalités d’exercice de cette autorité seront précisées dans la convention qui est mentionnée à l’article L. 421-23 du Code de l’éducation ; une convention passée entre l’établissement et, selon le cas, le conseil départemental ou le conseil régional.