L’appréciation du rapport de compatibilité entre le PLU et les normes urbanistiques intermédiaires et nationales

Publié le 23/05/2016

Encourt l’annulation pour excès de pouvoir, la délibération communale qui adopte un plan local d’urbanisme incompatible avec les normes urbanistiques intermédiaires et nationales.

CE, 9 nov. 2015, no 372531

1. Bien que les faits de la cause soient relativement semblables à ceux des affaires du contentieux du droit de l’urbanisme, la décision est particulièrement remarquable en ce que le Conseil d’État analyse les dispositions de l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme relatives aux normes intermédiaires et nationales qui s’imposent aux PLU1. En l’espèce, le tribunal administratif de Bastia, saisi de trente demandes, a prononcé l’annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Porto-Vecchio votée le 30 juillet 2009 par laquelle cette dernière a approuvé son plan local d’urbanisme (PLU). En effet, l’association U Levante ainsi que la chambre départementale d’agriculture de Corse du Sud soutenaient que le plan local d’urbanisme querellé « méconnaît les dispositions précitées du Code de l’urbanisme et ne respecte pas, en outre, les orientations du projet d’aménagement et de développement durable dont l’une des orientations est la préservation des espaces nécessaires au maintien des activités agricoles et forestières, en tant qu’il classe en zone urbaine ou à urbaniser les secteurs, à vocation agricole, de Campicicoli et de Brelinga »2. La cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel de la commune de Porto-Vecchio contre le jugement du tribunal administratif de Bastia. Le pourvoi de la commune de Porto-Vecchio devant le Conseil d’État est rejeté. En partant de l’antépénultième alinéa de l’article L. 122-1 du Code de l’urbanisme précisant la fonction du SCoT dans la stratégie urbanistique, la haute assemblée constate l’absence de dénaturation de rapport de compatibilité d’une part, entre le PLU et le SCoT (I) et d’autre part, entre le schéma d’aménagement de la Corse et les dispositions particulières applicables au littoral (II).

I – Absence de toute dénaturation de rapport de compatibilité entre le PLU et le SCoT

2. Le Conseil d’État considère que la cour administrative d’appel s’est livrée à une appréciation souveraine des pièces du dossier qui n’est pas entachée de dénaturation de compatibilité entre le PLU et le SCoT (A) laissant ainsi une marge d’appréciation suffisante à l’autorité chargée de prendre la mesure d’exécution urbanistique (B).

A – Le PLU encadré par le SCoT

3. À défaut de définitions légales, les notions de compatibilité et de conformité ont été définies par la doctrine administrative notamment par la circulaire n° 87-64 du 21 juillet 19873, indiquant que « la compatibilité se distingue de la conformité. Un document ou une opération est compatible avec une règle d’urbanisme dans la mesure où cette règle ne l’interdit pas. En revanche, la conformité exige le respect d’une disposition de la règle d’urbanisme supérieure ». Ainsi, en matière de schéma directeur, « une opération sera conforme au schéma si elle y est expressément prévue et réalisée à l’endroit indiqué par ce dernier »4. L’exigence de compatibilité recouvre une notion beaucoup plus souple qui implique seulement qu’il n’y ait pas de contrariété entre la norme supérieure et la mesure d’application5. Il a été ainsi jugé que « l’exigence d’une compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec les orientations définies par un schéma directeur n’implique pas que les auteurs dudit plan soient tenus de se conformer strictement aux orientations en question »6. En l’espèce, le Conseil d’État observe que : « la cour s’est livrée à un contrôle de la compatibilité du plan local d’urbanisme aux dispositions de cet article L. 121-1 ; qu’ainsi, elle n’a pas commis d’erreur de droit ». Il est acquis depuis plusieurs années que le PLU doit être compatible avec le SCoT. Il est à noter que depuis la loi Alur, une vocation environnementale est conférée à des documents relevant de la planification urbaine. Le schéma de cohérence territoriale et le plan local d’urbanisme (PLU) deviennent, en outre, environnementaux7.

4. En l’espèce, le Conseil d’État juge « que le déséquilibre que le plan local d’urbanisme de la commune, notamment en raison de la très forte concentration urbaine qu’il autorisait sur tout le littoral de Porto-Vecchio, instaurait « entre le développement urbain de la commune et la préservation des espaces naturels et des paysages » était d’une ampleur telle que ce plan portait atteinte aux exigences résultant des dispositions de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme (…) ». Force est d’observer, que le niveau hiérarchique des SCoT permet une lecture de la loi qui ne peut être faite au niveau du PLU8. En d’autres termes, cela se traduit par la faculté d’adapter le PLU aux particularités géographiques locales.

5. Des modifications ont été apportées par la loi Alur et notamment à l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme qui précise que : « (…) Lorsqu’un schéma de cohérence territoriale ou un schéma de secteur est approuvé après l’approbation d’un plan local d’urbanisme, d’un document en tenant lieu ou d’une carte communale, ces derniers doivent, si nécessaire, être rendus compatibles avec le schéma de cohérence territoriale ou le schéma de secteur dans un délai d’un an. Ce délai est porté à trois ans si la mise en compatibilité implique une révision du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu (…) ».

B – Marge d’appréciation de l’autorité chargée de prendre la mesure d’exécution

6. Au-delà de la distinction traditionnelle de jure entre contrôle normal et contrôle restreint opéré par le juge administratif, le degré du contrôle de ce dernier est aussi fonction de la diversité et de la portée des prescriptions en droit de l’urbanisme9. En effet, le juge administratif « veille à ce qu’il n’y ait pas dénaturation du rapport de compatibilité et que celui-ci ne se transforme pas en rapport de conformité ; ce qui est le cas lorsque la substance de la norme qui s’impose en termes de compatibilité a été écrite — sans habilitation particulière — de façon si précise et détaillée qu’elle ne laisse plus de marge d’appréciation suffisante à l’autorité chargée de prendre la mesure d’exécution »10.

7. En l’espèce, le Conseil d’État considère « qu’en jugeant que le déséquilibre que le plan local d’urbanisme de la commune, notamment en raison de la très forte concentration urbaine qu’il autorisait sur tout le littoral de Porto-Vecchio, instaurait « entre le développement urbain de la commune et la préservation des espaces naturels et des paysages » était d’une ampleur telle que ce plan portait atteinte aux exigences résultant des dispositions de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme, la cour s’est livrée à un contrôle de la compatibilité du plan local d’urbanisme aux dispositions de cet article L. 121-1 ; qu’ainsi, elle n’a pas commis d’erreur de droit ».

8. Si le commentaire peut sembler anodin à première vue, il n’en est rien. Cet assouplissement de la marge de manœuvre de l’autorité chargée de prendre la mesure d’exécution s’inscrit dans un mouvement de « recentralisation » qui innerve de manière croissante le droit de l’urbanisme. Ainsi « la suppression progressive des schémas directeurs intercommunaux et leur remplacement par les DTA risquaient d’être perçus, dit-on, par les élus locaux comme une « recentralisation » de l’urbanisme »11.

II – Défaut de grief de dénaturation de rapport de compatibilité entre le schéma d’aménagement de la Corse et la loi littoral

9. Selon une jurisprudence classique, le Conseil d’État considère que le schéma d’aménagement de la Corse produisant les mêmes effets que les directives territoriales d’aménagement (A), la conformité d’une demande d’autorisation d’urbanisme vis-à-vis de la loi littoral doit dès lors s’apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme (B).

A – Le schéma d’aménagement de la Corse produit les mêmes effets que les directives territoriales d’aménagement (DTA)

10. Les directives territoriales d’aménagement (DTA) sont des documents de planification à long terme12 et c’est à ce titre qu’elles s’imposent aux documents locaux d’urbanisme, voire aux documents intermédiaires tels que le SCoT13. On estime actuellement à une demi-douzaine de DTA stricto sensu, en excluant les documents « ayant valeur » de DTA, comme par exemple le schéma directeur de la région Île-de-France, par exemple. Au demeurant ces derniers sont opposables aux documents d’urbanisme14.

11. En l’espèce, le Conseil d’État considère qu’« en l’absence de document local d’urbanisme légalement applicable, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet soit, lorsque le territoire de la commune est couvert par une [DTA] ou par un document en tenant lieu, avec les éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme, sous réserve que les dispositions qu’il comporte sur les modalités d’application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du Code de l’urbanisme soient, d’une part, suffisamment précises et, d’autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions, soit, dans le cas contraire, avec les dispositions du Code de l’urbanisme particulières au littoral ». Le Conseil d’État reprend sa jurisprudence antérieure15 qui précisait : « que le schéma d’aménagement de la Corse produisait les mêmes effets que les directives territoriales d’aménagement (ci-après DTA), [et que] lorsqu’une commune est couverte par une DTA ou un document en tenant lieu, tel que le schéma d’aménagement de la Corse, la conformité d’une demande d’autorisation d’urbanisme vis-à-vis de la loi littoral « doit s’apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme, sous réserve que les dispositions qu’il comporte sur les modalités d’application » de la loi littoral « soient, d’une part, suffisamment précises et, d’autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions » ».

12. En l’occurrence, le Conseil d’État estime que le schéma d’aménagement de la Corse se borne à rappeler que, dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation doit demeurer limitée, sans apporter de précisions particulières sur les modalités de mise en œuvre en Corse de ces notions d’espaces proches du rivage ou d’urbanisation limitée16. En d’autres termes, le schéma d’aménagement de la Corse prescrit que l’urbanisation du littoral « demeure limitée » et prévoit que les extensions s’opèrent dans la continuité des « centres urbains existants »17. Le Conseil d’État a constaté que certaines urbanisations n’étaient pas en compatibilité avec les dispositions du schéma d’aménagement de la Corse. Cependant la Haute Assemblée administrative, les juges du fond se sont livrés à une appréciation souveraine des pièces du dossier qui n’est pas entachée de dénaturation.

B – Demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol

13. Aussi la Haute Assemblée administrative en tire comme conséquence qu’« il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet soit, lorsque le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d’aménagement ou par un document en tenant lieu, avec les éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme, sous réserve que les dispositions qu’il comporte sur les modalités d’application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du Code de l’urbanisme soient, d’une part, suffisamment précises et, d’autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions, soit, dans le cas contraire, avec les dispositions du Code de l’urbanisme particulières au littoral ».

14. Se soumettant à la jurisprudence bien établie en la matière, résultant d’un arrêt du Conseil d’État rendu le 25 juillet 2008, n° 31586318, considérant que la construction n’est pas autorisée en continuité de zones d’urbanisation diffuse. Dans la même veine, on peut évoquer également un arrêt du Conseil d’État en date du 19 juin 2013, qui précise que dans les communes littorales, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations19. Beaucoup plus prosaïquement, il y a lieu de considérer que les services instructeurs chargés des demandes d’autorisations d’occupation ou d’utilisation des sols instruisent les autorisations au regard des politiques publiques d’aménagement transversales, durables et intégrées20.

15. Le principe de compatibilité entre le PLU et les normes intermédiaires et nationales doit demeurer un rapport juridique à part entière. L’idée permettrait d’éviter, autant que faire se peut, le recul de la marge de manœuvre des autorités chargées de prendre la mesure d’exécution urbanistique.

Notes de bas de pages

  • 1.
    D. Poupeaule, « Compatibilité d’un PLU avec une directive territoriale d’aménagement en zone littorale » : Dalloz actualité, 16 nov. 2015.
  • 2.
    CAA Marseille, 30 juill. 2013, n° 11MA02797.
  • 3.
    BO Équip. 1987, n° 22.
  • 4.
    525 – Hiérarchie des normes : « Une compatibilité hiérarchiquement limitée », Lamy.
  • 5.
    Ibid.
  • 6.
    S. Hercé, « Rubrique de jurisprudence Urbanisme et environnement (oct. 2012 – avr. 2013) » : Bulletin du droit de l’environnement industriel, mai 2013, p. 35, n° 45 – CAA Versailles, 15 janv. 2009, n° 07VE00255, Sté Tepac Terre et plein air créations.
  • 7.
    A. Gossement, « Loi Alur : le regard de l’environnementaliste sur une réforme du droit de l’urbanisme » : Dr. et patr., n° 237, juin 2014, p. 80 et s.
  • 8.
    L. Prieur, L’écriture des plans locaux d’urbanisme littoraux, Gridauh.
  • 9.
    R. Decout-Paolini, « Le PLU, le juge administratif et l'architecture contemporaine : contrôle juridictionnel et marge d'appréciation de l'autorité administrative » : RDI 2015, p. 435.
  • 10.
    H. Jacquot et F. Priet, Le droit de l'urbanisme, Dalloz, coll. Précis Dalloz, 7e éd, p. 302, n° 255.
  • 11.
    J. Morand-Deviller, Droit de l’urbanisme, Estem, p. 45.
  • 12.
    Rép. min. QE, n° 91047 : JO AN Q 5 sept. 2006, p. 9382.
  • 13.
    H. Jacquot et F. Priet, Le droit de l'urbanisme, préc., p. 156, n° 133.
  • 14.
    B. Mallet-Bricout, J.-F. Davignon, « QPC (ouverture) et “Grenelle” (suites)... » : Dr. et patr., n° 202, avr. 2011.
  • 15.
    CE, sect., 16 juill. 2010, n° 313768, Ministre de l’Écologie c/ Sté Les Casuccie : AJDA 2010, p. 1455.
  • 16.
    J.-M. Becet, « Faut-il territorialiser l’application de la loi littoral ? » : DMF déc. 2014, n° 764.
  • 17.
    D. Poupeaule, « Compatibilité d’un PLU avec une directive territoriale d’aménagement en zone littorale », préc.
  • 18.
    Ibid.
  • 19.
    CE, 19 juin 2013, n° 342061 : AJDA 2013, p. 1838.
  • 20.
    www.cnfpt.fr.

À lire également

Référence : LPA 23 Mai. 2016, n° 113s9, p.9

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