Présentation du nouvel avant-projet en matière immobilière
L’avant-projet de la loi immobilière à venir ELAN a été présenté. Tour d’horizon des principales dispositions relatives à la construction et l’urbanisme, les rapports locatifs, le droit de copropriété et à la réglementation professionnelle.
Après la présentation de la « stratégie pour le logement », en septembre 2017, le gouvernement a annoncé la mise en œuvre du projet de loi Évolution du logement et aménagement numérique. Lors d’une Conférence de consensus sur le logement au Sénat, achevée le 8 février 2018, l’avant-projet de loi ELAN, a été présenté. Fort de 57 articles, cet avant-projet s’articule autour de trois axes, à savoir améliorer la constructibilité (I), répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale (II), ainsi que d’améliorer le cadre de vie (III).
I – L’amélioration de la constructibilité
L’objectif de l’avant-projet de loi est de construire plus, mieux et moins cher en favorisant la libération du foncier (A), en dynamisant les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible (B), en favorisant la transformation de bureaux en logements (C), en simplifiant et améliorant les procédures d’urbanisme (D), en simplifiant l’acte de construire (E), en améliorant le traitement du contentieux de l’urbanisme (F) et en faisant évoluer le secteur du logement social (G).
A – La libération du foncier (art. 1 et s.)
L’avant-projet souhaite accélérer la libération du foncier public (art. 1 et s.).
Ainsi, dans le cadre des « Projets partenariaux d’aménagement », l’État pourrait céder des terrains à l’amiable en bloc à l’établissement public de coopération intercommunale signataire du contrat ou à l’opérateur désigné par le contrat.
Diverses mesures techniques permettraient de simplifier le dispositif actuel de mobilisation du foncier public avec décote (prix inférieur à la valeur de marché). Le délai de 5 années pour la mise en œuvre des logements est aménagé. Le bail réel solidaire est élargi aux logements en accession sociale à la propriété. Le seuil de la surface de plancher minimale consacrée au logement est abaissé de 75 % à 50 % de la surface de plancher totale du projet (art. 1).
L’avant-projet prévoit la rédaction d’un rapport sur les conditions d’une évolution de la Foncière publique solidaire et de ses missions, notamment dans le cadre des Projets partenariaux d’aménagement, ainsi qu’un contrôle de la Foncière publique solidaire par Agence nationale de contrôle du logement social (art. 2).
L’avant-projet améliore la transparence des données foncières (art. 3).
L’avant-projet prévoit aussi diverses mesures de simplification des procédures en matière de politiques foncières. Ainsi, le droit de préemption du préfet dans les parties actuellement urbanisées des communes carencées revenues au règlement national d’urbanisme est maintenu. La possibilité pour les Établissements publics fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain est rétablie. Ils peuvent agir dans le cadre des emplacements réservés et gérer les procédures de délaissement. Le régime de délégation du droit de priorité est clarifié. Dans les communes carencées, la possibilité de délégation aux sociétés d’économie mixte du droit de préemption urbain par le préfet est limitée aux seules sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées par le ministre chargé du Logement en vue d’exercer une telle activité. Enfin, la possibilité de créer des zones d’aménagement différé est étendue aux établissements publics territoriaux du Grand Paris (art. 4).
D’une manière générale, il vise à améliorer la transparence du marché de l’immobilier en rendant librement accessibles les données foncières et immobilières détenues par l’Administration et élargir les finalités de remontées d’informations de la base Sitadel pour qu’elle devienne une base de données administrative moins limitée dans les utilisations qui pourront en être faites.
B – Les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible (art. 5 et s.)
L’État et une intercommunalité peuvent acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation d’opérations d’aménagement complexes ou d’une certaine ampleur, dans un contrat dit « projet partenarial d’aménagement ». La région, le département et la commune, ainsi que les établissements publics de l’État ou des collectivités peuvent contresigner ce contrat (art. 5).
L’avant-projet organise le régime juridique des nouvelles grandes opérations d’urbanisme et améliore le dispositif actuel d’opération d’intérêt national (art. 6).
L’avant-projet simplifie les procédures d’enquête publique et d’évaluation environnementale (art. 7).
L’avant-projet simplifie les procédures d’opérations d’aménagement afin de réduire les délais de réalisation des opérations de logement (art. 8).
C – La transformation de bureaux en logements (art. 9)
L’avant-projet pérennise le dispositif institué en 2009 permettant d’établir des logements temporaires dans des bureaux vacants et simplifie les procédures de transformation de bureaux en logements.
Ainsi, il favorise la transformation de bureaux et de locaux d’activité en logements en permettant au maire ou président de l’EPCI, compétent pour l’instruction des permis, d’accorder une majoration de 10 % du volume constructible (gabarit, hauteur et emprise au sol) pour la transformation de bureaux en logements.
Les contraintes économiques pesant sur les opérations de transformation, en permettant au maire ou président de l’EPCI, compétent pour l’instruction des permis, d’accorder une dérogation aux obligations de production de logements sociaux fixées par le document d’urbanisme, sont allégées.
La transformation des immeubles de bureaux vers du logement est favorisée en rapprochant le cadre réglementaire caractérisant immeubles de bureaux et immeubles de logements pour les immeubles de moyenne hauteur (règles sécurité incendie).
Enfin, il prévoit que l’État peut réquisitionner des bureaux vacants à des fins d’hébergement, pour une durée de 2 ans au plus en étendant la procédure de réquisition avec attributaire.
D – Les procédures d’urbanisme (art. 10 et s.)
L’avant-projet prévoit de ne pas remettre en vigueur l’ancien POS en cas d’annulation du PLU (art. 10).
L’avant-projet prévoit de simplifier les relations d’opposabilité et de compatibilité, autrement dit la hiérarchie des normes, pour les documents d’urbanisme en identifiant les documents de rang supérieur pour lesquels un lien d’opposabilité s’avère pertinent (pour les autres, la garantie d’une intégration des objectifs et orientations prendra d’autres formes), en créant un lien d’opposabilité unique (la compatibilité), le lien de prise en compte étant supprimé, et en unifiant les règles relatives aux délais de mise en compatibilité et de prise en compte afin de mettre fin à l’instabilité chronique des documents d’urbanisme (art. 11).
L’avant-projet simplifie les schémas d’aménagement régionaux en outre-mer (art. 12).
Il adapte aussi les avis des Architectes des bâtiments de France pour les opérations de lutte contre l’habitat indigne qui sont consultatifs, dans le cadre de la délivrance des autorisations d’urbanisme portant sur immeubles sous arrêtés des maires, préfets ou présidents d’EPCI et traitant de la sécurité ou de la salubrité de ces biens sauf pour les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, ainsi que pour les pylônes de téléphonie mobile (art. 13). De même, les recours des collectivités auprès du préfet de région contre les avis des ABF sont simplifiés en prévoyant que le silence du préfet, en cas de recours formé par l’autorité compétente, vaut approbation du recours (art. 14).
L’avant-projet sécurise les demandeurs de permis de construire en les assurant que seules les pièces prévues par les différentes dispositions législatives leur seront demandées. Désormais, le dossier de permis de construire ne peut comporter que les pièces nécessaires à la vérification du respect des règles d’urbanisme, hors législations connexes expressément articulées avec l’autorisation d’urbanisme (art. 15).
L’avant-projet engage la digitalisation dans le champ de l’urbanisme en visant la dématérialisation des demandes de permis de construire, à horizon 2022, en créant une téléprocédure pour les communes dont la population est supérieure à un seuil fixé par décret (art. 16).
E – L’acte de construire (art. 17 et s.)
L’avant-projet adapte les normes d’accessibilité pour que les logements neufs qui, aujourd’hui doivent tous être accessibles, soient demain 100 % « évolutifs ». Il s’agit, en effet, de promouvoir l’innovation de conception de logements pour permettre une évolutivité permanente des logements tout au long de la vie. Un quota de 10 % de logements accessibles est maintenu (art. 17).
L’avant-projet adapte les règles d’allotissement des marchés publics pour faciliter les systèmes de construction dits « préfabriqués » (art. 18).
L’avant-projet adapte les échéanciers de paiement pour les rendre compatibles avec la construction en préfabrication (art. 19).
L’avant-projet simplifie les commandes publiques pour les organismes HLM en prolongeant la procédure de conception-réalisation pour 3 ans et en simplifiant les commissions d’appel d’offres des OPH (art. 20).
La surtransposition de directive concernant l’individualisation des frais de chauffage est supprimée, tandis que la directive prévoyant une individualisation en matière de refroidissement est transposée (art. 21).
En matière de VEFA, l’avant-projet laisse aux acquéreurs et vendeurs de logements une plus grande liberté dans les choix de finition et d’installation sanitaire, et complète le Code de la construction et de l’habitation afin de définir précisément les obligations du garant recherché au titre d’une GFA délivrée dans le cadre d’une VEFA du secteur protégé des immeubles à usage d’habitation ou mixte (art. 22).
L’avant-projet adapte le droit de visite pour le rendre conforme à l’article 8 de la Convention EDH, en garantissant la protection du domicile tout en donnant aux autorités et agents chargés des contrôles en matière d’urbanisme et de construction les moyens d’exercer leurs missions (art. 23).
F – Le contentieux de l’urbanisme (art. 24)
L’avant-projet vise à améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme en voulant limiter l’insécurité liée aux recours (art. 24).
G – Le logement social (art. 25 et s.)
L’avant-projet met en œuvre la réforme structurelle figurant dans le I/ du protocole conclu le 13 décembre 2017 entre l’État et certains représentants des bailleurs sociaux (art. 25), ratifie deux ordonnances de réorganisation d’Action logement (art. 26), reporte les échéances de conclusion et d’entrée en vigueur des conventions d’utilité sociale (art. 27) et prolonge de 6 mois le délai de l’habilitation à une recodification des textes concernant les aides personnelles au logement, prévue dans la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté afin de prendre en compte de la volonté du gouvernement de mettre en place une actualisation des bases ressources plus contemporaines pour les aides personnelles au logement (art. 28).
II – Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale
L’avant-projet favorise la mobilité dans le parc social et le parc privé (A) et la mixité sociale (B) et améliore les relations locataires-bailleurs et enfin, favorise la production de logements intermédiaires (C).
A – La mobilité (art. 29 et s.)
L’avant-projet instaure un bail-mobilité. Il s’agit d’un bail meublé de 1 à 10 mois non renouvelable, pour éviter toute précarisation par des baux successifs, sans dépôt de garantie mais avec caution. La durée du bail est prévue dès l’origine. Le preneur a la possibilité de donner congé. Les locataires en mobilité professionnelle sont éligibles au dispositif de garantie locative Visale. Enfin, il prévoit une clause de non solidarité en cas de collocation (art. 29).
L’avant-projet fait évoluer les missions de la commission d’attribution de logements. Ainsi, la commission de chaque bailleur social doit instituer un examen périodique, tous les 6 ans, pour proposer un logement adapté aux souhaits de l’occupant et ses capacités dans les cas de sous-occupation, de sur-occupation, d’un besoin d’un logement adapté au handicap ou d’évolution du besoin qui avait conduit à l’attribution d’un logement adapté, de dépassement des plafonds de ressources applicables au logement occupé, sans que ce dépassement n’entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux (art. 30).
Le système de cotation de la demande pour une plus grande transparence des attributions est généralisé. Ainsi, il est créé une obligation de mettre en place une cotation pour tous les EPCI tenus de se doter d’un Plan local de l’habitat (30 000 habitants ayant une commune de plus de 10 000 habitants ou ayant la compétence habitat et au moins un quartier politique de la ville), ainsi que Paris, Établissement public territorial de la métropole du Grand Paris et métropole de Lyon (art. 31).
Enfin, l’avant-projet allège la procédure de désignation des demandeurs de logements sociaux en QPV, instituée par la loi Égalité citoyenneté, en renforçant le rôle de la « commission de coordination » des EPCI/EPT chargée de suivre les orientations fixées localement en matière d’attribution de logements sociaux (art. 32).
B – La mixité sociale (art. 33 et s.)
L’avant-projet favorise la mixité intergénérationnelle par le développement d’une offre de logements pour les jeunes âgés de moins de 30 ans en permettant l’octroi d’une aide personnalisée au logement (allocation de logement social) aux locataires sous-louant une partie de leur logement à une personne de moins de 30 ans (art. 33).
L’avant-projet introduit une gestion en flux des contingents de logements sociaux pour éviter un cloisonnement des attributions par réservataire et permettre une plus grande fluidité des attributions, avec, toutefois, des exceptions pour les personnels œuvrant à la sécurité ou à la défense nationale (art. 34).
L’avant-projet veut coordonner la procédure d’expulsion locative et la procédure de surendettement afin de permettre le maintien dans le logement des locataires de bonne foi ayant repris le paiement de leur loyer et s’acquittant du remboursement de leur dette locative, mais aussi de désengorger les juridictions civiles et de diminuer les coûts incidemment engendrés pour le budget de l’État (art. 35).
L’avant-projet ajoute au contenu obligatoire du commandement de payer, le montant mensuel du loyer et des charges ainsi que le décompte de la dette (art. 36).
L’avant-projet ouvre le protocole de cohésion sociale au cas d’absence de dette locative ce qui couvre à la fois l’éventuelle dette remboursée et la dette effacée par décision de la commission de surendettement (art. 37).
L’avant-projet renforce les moyens de pilotage et d’organisation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion (art. 38).
L’avant-projet facilite la transformation d’hôtels en résidences hôtelières à vocation sociale en supprimant l’obligation de délivrer l’autorisation qui est nécessaire lorsque des travaux sont réalisés dans un établissement recevant du public si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble (art. 39).
L’avant-projet prévoit la remise d’un rapport relatif au logement des personnes adultes autistes qui ont pu acquérir un minimum d’autonomie et qui ont besoin d’un accompagnement médico-social, ainsi qu’au logement de personnes en situation de handicap (art. 40).
C – Relations locataires-bailleurs et production de logements intermédiaires (art. 41 et s.)
L’avant-projet modifie la loi Hoguet pour revenir à la version consultative du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières prévue par la loi ALUR sans qu’il n’ait à jouer le rôle d’une commission de contrôle (art. 41).
L’avant-projet veut dissocier l’agrément des observatoires des loyers et la mise en place effective de l’encadrement des loyers et permettre aux agences d’urbanisme d’être agréées observatoires (art. 42).
L’avant-projet veut créer une sanction en cas de non-respect de l’encadrement des loyers via une amende administrative prononcée par le préfet une fois le jugement notifié par la juridiction (art. 43).
L’avant-projet, en matière d’hôtels meublés, supprime le renvoi à un décret pour la définition des normes spécifiques de décence en cas de colocation à bail unique et harmonise la définition au niveau de la loi (art. 44).
Enfin, l’avant-projet veut instaurer des contrôles en matière de locations de courte durée à des fins touristiques (art. 45).
III – Améliorer le cadre de vie (art. 46 s.)
L’avant-projet prévoit ici d’intervenir en faveur de la revitalisation des centres-villes (A) et de la rénovation énergétique du secteur tertiaire (B). Il préconise aussi de lutter contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (C) et de revoir le droit des copropriétés (D). Il prévoit aussi la mise en place d’un bail numérique (E), ainsi que la simplification de déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité (F).
A – Revitalisation des centres-villes (art. 46)
Afin de revitaliser les centres-villes l’avant-projet prévoit la création d’un contrat intégrateur unique entre l’État, ses opérateurs et les collectivités, qui doit répondre aux différents enjeux de développement locaux (mobilité, services, habitat, développement économique, etc.).
Le dispositif de l’opération de requalification de quartiers anciens dégradés sera revu afin d’en faire un outil contractuel ensemblier et généraliste permettant à tous les financeurs potentiels d’y adhérer.
B – Rénovation énergétique tertiaire (art. 47)
L’avant-projet prévoit de rendre les obligations d’économie d’énergie dans le secteur tertiaire opérationnelles.
C – Lutter contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (art. 48 et s.)
L’avant-projet tend à faciliter le regroupement des compétences d’habitat indigne au niveau intercommunal (1), ainsi que les procédures de lutte contre l’insalubrité et à permettre un meilleur traitement de l’urgence (2). Il prévoit aussi de renforcer les sanctions contre les marchands de sommeil (3), ainsi que de redistribuer les astreintes des polices spéciales (4).
1 – Le regroupement des compétences d’habitat indigne au niveau intercommunal (art. 48)
L’avant-projet préconise d’améliorer les procédures de lutte contre l’habitat indigne et de faciliter l’organisation au niveau intercommunal des outils et des moyens de la lutte contre l’habitat indigne en :
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Donnant plus de stabilité aux transferts de police aux présidents d’EPCI ;
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Incitant à la mutualisation au niveau intercommunal des services compétents en matière de lutte contre l’habitat indigne ;
-
Facilitant la délégation par le préfet de ses prérogatives en matière de police de santé publique au président de l’établissement public de coopération intercommunale.
2 – Les procédures de lutte contre l’insalubrité et permettre un meilleur traitement de l’urgence (art. 49)
Il s’agit ici de simplifier les nombreuses procédures de lutte contre l’habitat indigne et de permettre un traitement de l’urgence en donnant au maire la possibilité de recouvrer sur le propriétaire les frais engagés pour le traitement de la situation.
Les sanctions contre les marchands de sommeil (art. 50)
L’avant-projet veut créer une « présomption de revenus » pour les marchands de sommeil à l’instar de ce qui existe pour les trafiquants de drogue, afin de permette à l’administration fiscale d’engager des poursuites.
3 – Les astreintes liées aux polices spéciales du préfet (art. 51)
L’avant-projet prévoit de verser les astreintes liées aux polices de l’habitat indigne au budget de l’EPCI, dès lors que celui-ci est compétent en matière d’habitat, que le préfet ait ou non délégué ses pouvoirs de police spéciale en matière de Code de la santé publique
D – Améliorer le droit des copropriétés (art. 52)
L’avant-projet prévoit de revoir les règles de gouvernance des copropriétés selon deux axes essentiels :
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Lever les blocages en adaptant les dispositions de la loi sur les copropriétés en fonction de la destination et de la taille de la copropriété ;
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Adapter les règles d’organisation et de gouvernance de la copropriété et celles relatives à la prise de décisions par le syndic.
E – Digitalisation du secteur du logement (art. 53)
L’avant-projet prévoit l’établissement d’un bail numérique par la création un système d’agrément pour les outils numériques des professionnels de l’immobilier et un dispositif de « bail numérique » permettant la remontée d’informations sur les baux locatifs et leurs contenus.
F – Le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité (art. 54 et s.)
L’avant-projet prévoit ici d’alléger les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques (1), ainsi que de simplifier tant les modalités d’occupation du domaine public pour les stations radioélectriques (2) que les modalités de mise en œuvre des servitudes (3). Il prévoit aussi d’élargir le champ de contrôle des engagements de déploiement des opérateurs (4).
1 – Les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques (art. 54)
L’avant-projet supprime le délai minimum de 2 mois imposé aux opérateurs pour les demandes d’autorisation d’urbanisme après avoir déposé le dossier d’information auprès du maire et réduit de 2 à 1 mois le délai minimum imposé aux opérateurs avant de débuter les travaux lors de modifications substantielles d’installations radioélectriques, après avoir déposé le dossier d’information auprès du maire.
2 – L’occupation du domaine public pour les stations radioélectriques (art. 55)
L’avant-projet veut exclure les stations radioélectriques du champ d’application de la procédure de publicité et de mise en concurrence préalable en vue d’une occupation du domaine public.
3 – Simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes (art. 56)
Il s’agit ici de simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes instituées en vue de permettre l’installation, l’exploitation et l’entretien de réseau notamment sur et au-dessus des propriétés privées, y compris à l’extérieur des murs ou des façades, afin notamment de permettre aux opérateurs de déployer plus facilement et plus rapidement des câbles optiques aériens.
L’avant-projet vise aussi la réduction du délai minimum laissé aux propriétaires et copropriétaires afin de formuler leurs observations sur la demande de servitude de 3 mois à 1 mois.
Il prévoit, enfin, la suppression de la condition d’existence d’une servitude ou d’une convention de passage antérieure pour l’obtention d’une nouvelle servitude.
4 – Les engagements de déploiement des opérateurs (art. 57)
L’avant-projet tend à conforter la portée des engagements pris par les opérateurs en dehors des zones peu denses.