Maintien d’un patient psychiatrique en « unité pour malades difficiles » : l’imbroglio des compétences juridictionnelles

Publié le 21/09/2021 - mis à jour le 21/09/2021 à 10H08
Patient en psychiatrie
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Par cette décision, la cour d’appel de Bordeaux confirme la délimitation stricte de l’office du juge des libertés et de la détention (JLD) en matière psychiatrique. Ce dernier, compétent depuis 2011 pour prononcer la mainlevée d’une mesure d’admission en soins sans consentement, ne l’est pas en revanche pour prononcer la sortie du patient de l’unité pour malades difficiles (UMD) au sein de laquelle il séjourne. Cette décision relève de la seule compétence du préfet. Dans ce contexte, la question des recours dont dispose le patient pour contester la légalité de son maintien en UMD demeure posée.

CA Bordeaux, 12 mai 2021, no 21/00649

Dans le souci d’une bonne administration de la justice, la loi du 5 juillet 20111 a confié au juge des libertés et de la détention (JLD) le soin de contrôler à la fois la régularité procédurale et le bien-fondé des décisions administratives d’admission sous un régime de soins psychiatriques sans consentement, que ces décisions soient prises par le représentant de l’État2, à la demande d’un tiers ou en présence d’un péril imminent3. Ce juge doit obligatoirement être saisi par l’auteur de la décision, le préfet ou le directeur de l’établissement d’accueil, dans les 12 jours de l’admission, sous peine de mainlevée de la mesure4. Plus récemment, à la suite d’une censure prononcée par le Conseil constitutionnel5, la compétence du JLD a été étendue par le législateur6 au contrôle des mesures d’isolement ou de contention imposées aux malades psychiatriques au cours de leur prise en charge. Lorsqu’une telle mesure de contrainte est prolongée au-delà d’une certaine durée, légalement déterminée, le psychiatre ayant pris la décision doit impérativement informer le juge, qui peut notamment s’autosaisir pour apprécier la légalité du placement du patient à l’isolement ou de sa mise sous contention mécanique7. Le dispositif légal vient toutefois d’être censuré à nouveau par le Conseil constitutionnel8. La protection de la liberté individuelle, garantie par l’article 66 de la Constitution, implique davantage qu’une simple information du juge et suppose une intervention systématique de ce dernier pour contrôler que le prolongement d’une mesure d’isolement ou de contention est justifié au regard des exigences posées par la loi. Pour le reste, la compétence du JLD s’arrête là, en témoigne l’ordonnance du premier président de la cour d’appel de Bordeaux rendue le 12 mai 2021 dans l’affaire Romain Dupuy9. Le juge judiciaire n’est pas compétent pour prononcer la sortie d’un patient admis en unité pour malades difficiles (UMD). Cette décision relève de la compétence du seul préfet du lieu où se situe l’établissement accueillant l’intéressé. En l’espèce, le jeune patient avait été déclaré pénalement irresponsable en 2007, sur le fondement de l’article 122-1 du Code pénal, pour le double meurtre, en 2004, d’une infirmière et d’une aide-soignante au centre hospitalier psychiatrique de Pau, les experts ayant conclu à une abolition de son discernement au moment des faits. À la suite du non-lieu prononcé par le juge d’instruction, le jeune homme est maintenu dans l’UMD du centre hospitalier de Cadillac (Aquitaine) où il séjourne depuis janvier 2005 à la suite d’une décision d’hospitalisation d’office prononcée par le préfet. La poursuite de l’hospitalisation complète est confirmée à plusieurs reprises par le juge judiciaire, saisi en application des dispositions de la loi du 5 juillet 2011 entre-temps adoptée. Le patient, assisté de son avocat, saisit alors le JLD, souhaitant obtenir de ce dernier que la prise en charge se déroule désormais en dehors de l’unité, en service de psychiatrie ordinaire et le cas échéant dans un autre établissement. Il ne conteste pas, en revanche, le principe de la mesure d’admission en soins sans consentement, dont il ne demande pas la mainlevée. Le JLD se déclare pourtant incompétent pour prononcer la fin de la prise en charge en UMD. Cette solution invite à rappeler les conditions de l’admission et de la sortie de l’UMD (I) avant de s’intéresser à la question du juge compétent pour contrôler la légalité de ces mesures (II).

I – Les conditions du séjour en UMD

Un cadre réglementaire. Le territoire français compte aujourd’hui 10 UMD, toutes situées en métropole et accueillant environ 600 malades, dont les quatre unités historiques de Villejuif, Sarreguemines, Montfavet et Cadillac. D’autres établissements très anciens se sont au contraire dotés d’une UMD plus récemment, à l’image de l’hôpital du Vinatier à Lyon ou le centre hospitalier psychiatrique de Plouguernével en Bretagne. Ces unités accueillent, comme leur nom l’indique, des malades « difficiles » ayant commis, la plupart du temps, des actes de délinquance graves et présentant un état d’agressivité et de dangerosité important. La très grande majorité de ces patients sont des hommes souffrant de schizophrénie, outre des problèmes d’addiction10. Lieux de soins, ces unités sécurisées évoquent malgré tout l’univers carcéral, à la fois dans leur architecture et certains aspects de leur fonctionnement.

La première réglementation spécifique aux UMD a été mise en place en 198611. C’est toutefois la loi du 5 juillet 2011 qui leur a consacré pour la première fois un statut légal12. Ce cadre juridique a toutefois été contesté par le biais d’une QPC. En effet, le Code de la santé publique prévoyait des conditions de mainlevée d’hospitalisation plus rigoureuses pour certaines catégories de malades13, ceux déclarés pénalement irresponsables mais aussi ceux ayant séjourné pendant au moins 1 an en UMD. Le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif légal contraire à la Constitution dans une décision du 20 avril 201214 dès lors qu’aucune disposition législative ne précisait les conditions dans lesquelles un patient pouvait être admis en UMD, en dépit des contraintes plus rigoureuses attachées à ce placement.

Faisant suite à cette décision, le législateur15 a supprimé le fondement légal des UMD et le régime plus rigoureux de levée d’hospitalisation pour les patients accueillis dans ces unités, ce d’autant que la définition de ce qu’est un malade difficile demeurait floue16. Une nouvelle QPC a pourtant été renvoyée devant le Conseil constitutionnel, qui a jugé le cadre juridique de ces unités conforme à la Constitution, en considérant que « le régime juridique de privation de liberté auquel sont soumises les personnes prises en charge dans une [UMD] n’est pas différent de celui applicable aux autres personnes faisant l’objet de soins sans leur consentement sous la forme d’une hospitalisation complète »17. En l’état du droit positif, le statut des UMD est donc désormais fixé uniquement par les dispositions réglementaires issues du décret du 18 juillet 201118, modifié par un décret du 1er février 201619 aux articles R. 3222-1 et suivants du Code de la santé publique.

L’admission. Les UMD sont prévues pour accueillir des patients « dont l’état de santé requiert la mise en œuvre, sur proposition médicale et dans un but thérapeutique, de protocoles de soins intensifs et de mesures de sécurité particulières »20. L’admission ne peut concerner que des malades admis en soins sans consentement sur décision du représentant de l’État21 ou déclarés irresponsables pénalement, à l’exclusion donc des personnes admises à la demande d’un tiers. Elle relève de la compétence du préfet du département dans lequel le patient se trouve hospitalisé avant son admission en UMD22, et non du préfet du lieu où se situe l’unité, comme c’était le cas auparavant. Cette décision administrative est prise sur la base d’un certificat médical détaillé du psychiatre de l’établissement demandant l’admission, expliquant les raisons qui le conduisent à solliciter un régime de surveillance et de soins renforcés. Elle suppose aussi l’accord du psychiatre responsable de l’UMD23. En cas de désaccord du psychiatre, le préfet ne peut imposer l’admission mais il peut saisir une commission spéciale qui statue sur celle-ci à bref délai. Les UMD demeurant peu nombreuses en France, il est courant que le patient transféré dans une telle unité soit éloigné géographiquement de l’établissement d’origine. Si le texte prévoit certes que « dans l’objectif de maintenir ou de restaurer les relations du patient avec son entourage », l’arrêté « détermine le lieu de l’hospitalisation en considération des intérêts personnels et familiaux »24, le respect de cette exigence se heurte bien souvent à des limites matérielles évidentes, à commencer par l’insuffisance de places dans ces unités. En outre, certains territoires ne disposent pas d’UMD, à l’image de tous les départements et territoires d’outre-mer.

La sortie. Par dérogation au principe du parallélisme des compétences, la sortie de l’UMD est prononcée par le préfet de département du lieu d’implantation de l’unité. C’est à la commission du suivi médical, lorsqu’elle estime que les conditions du maintien en UMD ne se justifient plus, qu’il revient de saisir le préfet qui « prononce alors, par arrêté, la sortie du patient »25. Cette commission spéciale est instituée dans chaque département où se trouve une UMD26. Elle est composée de quatre membres nommés par le directeur de l’Agence régionale de santé, un médecin de cette dernière et trois psychiatres extérieurs à l’UMD concernée. Elle peut s’autosaisir même si, le plus souvent, elle est saisie par le responsable de l’unité qui estime que le patient n’y a plus sa place27. À la lecture des textes, le préfet se trouve donc, dans l’hypothèse où il est saisi par ladite commission, en situation de compétence liée. Il doit prononcer la sortie, soit par la levée pure et simple de la mesure de soins sans consentement, soit avec poursuite des soins sous ce régime de contrainte. Dans cette seconde hypothèse, c’est à l’établissement d’origine d’organiser « les conditions de la poursuite des soins sans consentement, que les soins soient dispensés en son sein ou dans un autre établissement en cas de nécessité »28.

En l’espèce, dans l’affaire jugée par la cour d’appel de Bordeaux, le préfet avait été saisi dès 2018 par la commission départementale, sans que ce dernier ne prononce la sortie du patient, le juge d’appel soulignant que cette « absence de décision administrative perdure depuis plusieurs années et rejaillit incontestablement sur la santé du patient comme l’indiquent plusieurs documents médicaux ». Ce silence du préfet, qui peut s’analyser comme une décision administrative implicite de refus, pouvait donc apparaître illégal et c’est légitimement que le patient, assisté de son avocat, a saisi le juge en vue d’obtenir sa sortie de l’unité. Il s’est néanmoins heurté au flou des compétences juridictionnelles qui demeure en la matière.

II – Le contrôle juridictionnel du séjour en UMD

Incompétence du juge judiciaire. Sans demander la levée de l’hospitalisation, le patient souhaitait obtenir directement du JLD le prononcé de la sortie de l’unité. Ce dernier ayant le pouvoir de prononcer la mainlevée des admissions sous un régime de soins psychiatriques sans consentement, la question se posait de savoir si ce pouvoir pouvait s’étendre également à la mesure plus spécifique d’admission au sein d’une UMD, qui peut s’ajouter à la première sans se confondre avec elle. Il ne fait aucun doute que la décision d’admission ou de maintien en UMD est de nature administrative, même si elle est prise sur avis médical29. En dépit de l’illégalité du maintien de M. R. D. au sein de l’UMD de Cadillac, la demande du patient est rejetée. « Certes, le juge judiciaire est le garant des libertés individuelles mais ne peut s’affranchir à ce titre du respect de la loi » et « sa compétence se limite aux décisions relatives aux prolongations/mainlevées d’une mesure d’hospitalisation sous contrainte et plus récemment à celles concernant l’isolement et la contention ». Or « le placement en [UMD] (…) constitue une modalité d’exécution de la mesure de soins sans consentement » ; « ainsi, il n’est pas dans le pouvoir du [JLD] de se substituer à l’autorité préfectorale pour prendre une décision qui n’est manifestement pas de son ressort ». Le juge judiciaire refuse de se substituer à l’autorité administrative défaillante pour prononcer directement la sortie du patient de l’UMD par une mainlevée. Il refuse de le faire parce qu’aucun texte, selon lui, ne lui en donne le pouvoir. Plus fondamentalement, le JLD se reconnaît incompétent pour contrôler la légalité de la décision administrative de maintien du patient en UMD.

Cette stricte délimitation de l’office du JLD en psychiatrie apparaît conforme aux dispositions du Code de la santé publique et à l’interprétation qu’en fait la Cour de cassation30. Rappelons que la compétence du JLD, juge judiciaire, pour le contrôle des mesures administratives d’admission en soins psychiatriques sans consentement, déroge aux règles traditionnelles de répartition des compétences entre les deux grands ordres de juridiction31. Or, on le sait, les dérogations et exceptions sont généralement d’interprétation stricte. Un texte spécial serait donc nécessaire pour confier à ce dernier le contentieux de l’admission ou du maintien en UMD, s’agissant de contrôler la légalité d’une décision administrative. Cette extension de compétence ne serait pas incongrue et apparaîtrait même cohérente afin de poursuivre le travail d’unification de la compétence juridictionnelle en psychiatrie. Notons que la solution n’est pas parfaitement nouvelle puisque la cour d’appel de Metz a pareillement décliné sa compétence dans un contentieux tout à fait comparable, à propos d’un patient qui demandait au JLD sa sortie de l’UMD de Sarreguemines32. Faute de dispositions dérogatoires, on aurait pu penser que la compétence reviendrait alors au juge administratif.

Compétence du juge administratif ? La réponse n’apparaît pas évidente. En l’espèce, le patient demandait au juge judiciaire, à titre subsidiaire et dans l’hypothèse d’une déclaration d’incompétence, de saisir à titre préventif le Tribunal des conflits, estimant que la situation caractérisait un conflit négatif de compétences. En effet, le patient avait précédemment déposé une requête en référé-liberté33 devant le juge administratif, demandant qu’il soit fait injonction au préfet de mettre fin à la prise en charge en UMD et décider du transfert du patient. Le juge administratif avait rejeté la demande, estimant que la compétence pour statuer sur la justification du maintien en UMD revenait… au JLD ! La cour d’appel n’y voit toutefois pas un conflit négatif de compétences faute d’identité d’objet du litige : « Le juge administratif s’est déclaré incompétent pour enjoindre au préfet de prendre un arrêté alors que la prétention principale de M. R. D. devant le [JLD], dans le cadre de la présente instance, tend à obtenir son transfert en se substituant ainsi à l’autorité administrative ». Sur un plan technique, la distinction peut certes apparaître convaincante : une demande de mainlevée n’a pas le même objet qu’une demande d’injonction. Toutefois, la question demeure posée des recours dont dispose concrètement le patient pour espérer obtenir la sanction d’un maintien injustifié au sein d’une UMD et de l’ordre juridictionnel compétent pour statuer.

L’enjeu est surtout, pour l’intéressé, d’obtenir qu’un juge statue à bref délai, le séjour en UMD emportant de facto un ensemble de conséquences qui restreignent encore davantage les droits et les libertés du patient par rapport à une hospitalisation sous contrainte en service ordinaire. À cet égard, il apparaît problématique que ni le JLD, ni le juge administratif des référés-libertés ne puissent être saisis. Certes, on pourrait envisager un recours pour excès de pouvoir contre le refus implicite du préfet de prononcer la sortie du patient de l’unité. L’intérêt d’un tel recours en annulation apparaît cependant très limité : le délai de jugement est souvent long et l’annulation de la décision implicite de refus n’a pas pour corolaire nécessaire une décision positive prononçant la sortie d’UMD. À cet égard, face à l’inertie (la réticence ?) du préfet dans une affaire ayant eu un important écho médiatique, l’usage du pouvoir d’injonction, le cas échéant sous astreinte, serait sans doute bien plus approprié et l’on peut regretter que le juge administratif ait refusé de faire droit à la requête. Également envisageable, le recours en indemnisation devant le juge administratif, pour les conséquences dommageables d’une décision illégale prise par le préfet34. Là encore, si l’objectif est d’obtenir la sortie de l’unité sécurisée, l’intérêt d’une telle indemnisation, qui interviendra tardivement, apparaît également limité.

Cette confusion sur les recours dont le patient psychiatrique dispose est peu satisfaisante du point de vue de la protection des droits fondamentaux et en particulier du droit à un recours effectif. Il n’est pas impossible, dès lors, qu’une nouvelle QPC soit déposée afin de contester l’absence, dans la loi, de contrôle à bref délai des décisions d’admission ou de maintien en UMD, qui ont des effets concrets sur la vie privée des patients et ne peuvent être assimilées à des mesures d’ordre intérieur échappant à tout contrôle. De même, il n’est pas certain que cette situation soit conforme aux exigences de la Cour européenne des droits de l’Homme35. Au demeurant, la question se pose également à propos des décisions médicales portant sur des traitements médicamenteux imposés aux patients. Saisi d’une requête en référé-liberté par une patiente contestant l’augmentation des doses de neuroleptiques décidée par le psychiatre, le Conseil d’État a décliné sa compétence et jugé que « le législateur a entendu donner compétence à l’autorité judiciaire pour apprécier le bien-fondé de toutes les mesures de soins psychiatriques sans consentement, qu’elles portent atteinte à la liberté individuelle ou non ; que l’appréciation de la nécessité des décisions prises par les médecins qui participent à la prise en charge de personnes qui font l’objet de tels soins, pour autant qu’elle relève du contrôle du juge, de même que, le cas échéant, celle de la capacité de ces personnes à y consentir, sont étroitement liées à celle du bien-fondé des mesures elles-mêmes »36. Quelques jours plus tôt, une cour d’appel affirmait pourtant qu’« il ne relève pas des attributions du juge judiciaire de décider de l’unité dans laquelle la personne faisant l’objet de soins psychiatriques dans le cadre d’une hospitalisation sous contrainte doit être placée ou encore de se prononcer sur le traitement médical prescrit par les médecins »37. L’entreprise de clarification des compétences juridictionnelles en psychiatrie est donc loin d’être achevée.

Notes de bas de pages

  • 1.
    L. n° 2011-803, 5 juill. 2011, relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
  • 2.
    CSP, art. L. 3213-1 et s.
  • 3.
    CSP, art. L. 3212-1 et s.
  • 4.
    CSP, art. L. 3211-12-1.
  • 5.
    Cons. const., 19 juin 2020, n° 2020-844 QPC : JO, 20 juin 2020 ; JCP G 2020, 862, note É. Péchillon et P. Véron ; D. 2020, p. 1559, obs. K. Sferlazzo-Boubli ; Gaz. Pal. 8 sept. 2020, n° 387d9, p. 26, note P. Le Monnier de Gouville ; Dr. famille 2020, comm. 102, obs. L. Mauger-Vielpeau.
  • 6.
    LFSS 2021 n° 2020-1576, 14 déc. 2020 : JO, 15 déc. 2020, art. 84.
  • 7.
    CSP, art. L. 3222-5-1.
  • 8.
    Cons. const., 4 juin 2021, n° 2021-912/913/914 QPC.
  • 9.
    CA Bordeaux, 12 mai 2021, n° 21/00649.
  • 10.
    V. M. Guillot et a., « Profil d’admission des patients hospitalisés à l’UMD Henri Collin en 2016 », L’Évolution psychiatrique 2019, vol. 84, n° 3, p. 397 et s.
  • 11.
    D. n° 86-602, 14 mars 1986, relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l'organisation de la sectorisation psychiatrique ; A., 14 oct. 1986, portant règlement intérieur type des UMD.
  • 12.
    CSP, art. L. 3222-3 anc.
  • 13.
    CSP, art. L. 3213-8 anc.
  • 14.
    Cons. const., 20 avr. 2012, n° 2012-235 QPC, Assoc. Cercle de réflexion et de proposition d'actions sur la psychiatrie : AJDA 2012, p. 855 ; JCP A 2012, 2230, obs. E. Péchillon ; Dr. adm. 2012, comm. 61, obs. C. Castaing.
  • 15.
    L. n° 2013-869, 27 sept. 2013, modifiant certaines dispositions issues de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
  • 16.
    V. Vioujas, « Les unités pour malades difficiles : de l’ombre au clair-obscur », RDSS 2016, p. 499.
  • 17.
    Cons. const., 14 févr. 2014, n° 2013-367 QPC, Cts L. : AJDA 2014, p. 375 ; D. 2014, p. 427 ; Constitutions 2014, p. 95, chron. D. Fallon ; RGDM 2014, n° 51, p. 403, obs. V. Vioujas ; Dr. famille 2014, comm. 85, comm. I. Maria ; Constitutions 2014, p. 95, note D. Fallon.
  • 18.
    D. n° 2011-847, 18 juill. 2011, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
  • 19.
    D. n° 2016-94, 1er févr. 2016, portant application des dispositions de la loi du 27 septembre 2013 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
  • 20.
    CSP, art. R. 3222-1.
  • 21.
    V. CSP, art. L. 3213-1, visant les patients « dont les troubles mentaux nécessitent des soins et compromettent la sûreté des personnes ou porte atteinte, de façon grave, à l’ordre public ».
  • 22.
    CSP, art. R. 3222-2, II.
  • 23.
    CSP, art. R. 3222-2, III.
  • 24.
    CSP, art. R. 3222-2, V.
  • 25.
    CSP, art. R. 3222-6, al. 1er.
  • 26.
    CSP, art. R. 3222-4.
  • 27.
    V., CSP, art. R. 3222-5, précisant les personnes ayant qualité pour saisir la commission.
  • 28.
    CSP, art. R. 3222-2, V.
  • 29.
    V. Vioujas, « Les unités pour malades difficiles : de l’ombre au clair-obscur », RDSS 2016, p. 499.
  • 30.
    V., s’agissant du refus, avant l’intervention du législateur, de reconnaître la compétence du juge judiciaire pour contrôler les mesures d’isolement et de contention : Cass. 1re civ., 7 nov. 2019, n° 19-18262 : JCP G 2020, 94, note G. Raoul-Cormeil ; D. 2020, p. 139, note K. Sferlazzo-Boubli – Cass. 1re civ., 21 nov. 2019, n° 19-20513 ; Cass. 1re civ., 3 févr. 2020, n° 19-70020.
  • 31.
    J.-P. Vauthier, « Soins psychiatriques sans consentement et compétence juridictionnelle », in Les grandes décisions du droit médical, 2e éd., 2014, LGDJ, p. 529.
  • 32.
    CA Metz, 25 mars 2015, n° 15/00101.
  • 33.
    CJA, art. L. 521-2.
  • 34.
    Comp., pour une indemnisation faisant suite à une mise à l’isolement dans des conditions indignes et jugée illégale : CAA Marseille, ch. 2, 21 mai 2015, n° 13MA03115 : JCP A 2016, 2019, obs. É. Péchillon ; AJDA 2015, p. 1400.
  • 35.
    À propos du recours effectif et du dualisme juridictionnel français, v. CEDH, 5e sect., 18 nov. 2010, n° 35935/03, Baudoin c/ France, spéc. § 102 et s.
  • 36.
    CE, ord. réf., 16 juill. 2012, n° 360793, CHS Guillaume Régnier : JCP A 2013, 2168, note E. Péchillon ; AJDA 2013, p. 153, note C. Castaing – Le juge judiciaire s’est lui-même déclaré incompétent dans la même affaire : CA Rennes, 28 sept. 2012, n° 12/00228.
  • 37.
    CA Limoges, 13 sept. 2013, n° 13/00032.
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