A – Une jurisprudence bien connue…

De longue date, le Conseil constitutionnel a cherché à encadrer le droit d’amendement amenant la doctrine à s’interroger sur sa qualification de droit jurisprudentiel5. Confronté à l’absence de limitation matérielle du domaine de la loi suite à son refus de sanctionner les empiétements dans le domaine réglementaire par la décision Blocage des prix, le Conseil constitutionnel a amorcé un contrôle de l’exercice du droit d’amendement dès la décision n° 80-117 DC en exigeant un lien entre l’amendement et le texte discuté dans l’assemblée6. Après plusieurs circonvolutions amenant même le juge à procéder à un revirement7, la jurisprudence relative aux cavaliers se stabilisa en 2006 par la formulation d’un considérant de principe au terme duquel un amendement : « ne [doit] pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »8. Cette limitation a été complétée par la règle de l’entonnoir, le Conseil retenant que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion », sauf pour « les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle »9.

Si ces lignes directrices ont été inscrites dans le marbre de la Constitution par la révision du 23 juillet 200810, les parlementaires avaient néanmoins pointé la rigidité de cette politique jurisprudentielle, ce qui avait convaincu le constituant à en atténuer les effets. C’est pourquoi, il avait été préféré d’ajouter à l’article 45 de la Constitution que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », l’exigence d’un « lien, même indirect » visant précisément à diminuer le niveau d’exigence.

L’intérêt de ces restrictions réside dans l’encadrement du débat parlementaire tant d’ailleurs pour le texte discuté que pour la disposition introduite par voie d’amendement. En ce sens, il est imposé que la discussion soit canalisée en fonction du cadre déterminé par le texte qui a été initialement déposé ou transmis aux assemblées. Il en est de même s’agissant de la règle de l’entonnoir qui permet de recentrer les discussions sur les seules dispositions restant en discussion. Autant dire que la qualité des textes législatifs ne peut en ressortir que renforcée étant donné que la discussion est astreinte au cadre initialement défini par le texte déposé ou transmis.

Tel un rituel, le juge constitutionnel a donc appliqué sa jurisprudence en matière de droit d’amendement au cours de l’été 2016 en censurant, principalement d’office, douze dispositions11. La mécanique est désormais bien huilée, comme en rend compte le juge dans ses décisions, par l’identification successive des amendements irrégulièrement introduits dès le stade de la première lecture puis aux stades ultérieurs. La seule précision apportée au cours de cet été tient à l’appréciation du « lien, même indirect » par la décision n° 2016-723 DC. En effet, le juge précise ce qui permet de définir le cadre initial servant de référence à la recherche du « lien » s’agissant des lois organiques. En l’occurrence, le Conseil précise qu’il détermine ce cadre en vertu des dispositions constitutionnelles qui ont fondé l’intervention du législateur organique, interdisant dès lors toute extension par voie d’amendement du domaine organique. En l’espèce, le projet de loi organique était pris sur le fondement des articles 13, 64 et 65 de la Constitution. La procédure dans les assemblées ne pouvait alors permettre d’étendre l’intervention aux domaines protégés par les articles 61-1 et 63 de la Constitution12.

B – … mais méconnue par ses destinataires

Alors que le juge constitutionnel sanctionne inlassablement les atteintes au droit d’amendement, les destinataires de ce droit persistent à vouloir s’affranchir de ses limites. Les raisons de cette attitude sont multiples. Elles résident par l’attrait que procure l’amendement aussi bien en tant qu’il représente un canal d’expression privilégié pour des parlementaires subissant les contraintes du parlementarisme rationalisé que par le gain de temps qu’il permet en évitant d’initier une nouvelle procédure législative. L’ensemble de ces fonctionnalités a très justement été qualifié par Jean-Pierre Camby et Pierre Servant décrivant l’amendement comme le « pavillon juridique sous lequel circulent des marchandises très diverses : négociation, négation, précision, correction, adjonction, extension, effet d’annonce, nouveauté… »13.

Au-delà des bénéfices que l’amendement procure14, son utilisation dévoyée perdure également compte tenu des conditions d’interventions du Conseil constitutionnel. En effet, l’auteur d’un amendement introduit au mépris des limites imposées par la Constitution peut espérer que la loi ne soit pas déférée au juge constitutionnel, le seul en capacité de sanctionner l’irrégularité15. Ce constat met en avant la relation parfois ambiguë entre les acteurs du jeu politique et le juge.

En revanche, une posture s’affirme dans le cadre des saisines du Conseil constitutionnel16. Elle consiste à dénoncer avec force les atteintes à la procédure parlementaire comme en témoigne l’une des deux saisines signées par les députés à propos de la loi relative au travail : « la procédure parlementaire protège l’expression démocratique (…). La négliger, c’est mépriser les citoyens dont elle est l’émanation ». Cette attitude est importante puisqu’elle montre l’attachement au respect de la procédure. Si cette position est décisive, elle doit néanmoins être relativisée puisqu’elle vise davantage à s’opposer à la loi dans son intégralité qu’à dénoncer les irrégularités qui affectent certaines des dispositions contenues dans les textes législatifs.

A – La recevabilité des amendements en lecture définitive

Après l’échec d’une commission mixte paritaire, l’article 45 de la Constitution permet au Gouvernement de demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur un texte législatif. Cette même disposition précise que « l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ». Or cette disposition a suscité plusieurs interrogations en raison de la nouvelle formulation, issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, en vertu de laquelle « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission (…) ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie ». L’une d’elle a rejailli à la suite de l’adoption de la loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, à savoir, est-ce qu’au cours de cette étape ultime de la procédure législative les amendements adoptés par les sénateurs en nouvelle lecture peuvent être déclarés irrecevables en lecture définitive. Cette question avait déjà suscité des précisions du Conseil qui avait adopté une portée extensive à l’article 45 de la Constitution17. Il avait ainsi admis que les modifications adoptées par le Sénat pouvaient résulter des travaux des commissions ou de la séance publique. Dans la décision n° 2016-737 DC, le Conseil constitutionnel précise sa position en définissant les trois types d’amendements qui peuvent être repris. Il s’agit en premier lieu des « amendements adoptés par la commission qui n’ont pas été supprimés en séance publique », en second lieu des « modifications apportées par le Sénat en nouvelle lecture proviennent d’amendements adoptés en séance publique », et en dernier lieu des « modifications [qui] résultent de la combinaison d’amendements adoptés par la commission puis modifiés par des amendements adoptés en séance publique »18. Somme toute logique, l’ouverture dont a fait preuve le juge ne devait pas conduire à faire primer les travaux d’une commission parlementaire sur ceux de la séance publique.

Par cette interprétation, le Conseil constitutionnel a validé la procédure au cours duquel l’Assemblée nationale a déclaré irrecevable des amendements qui avaient été adoptés en commission mais rejeté en séance au cours de la discussion dans le Palais du Luxembourg. Le Conseil a donc rejeté du champ de l’article 45 de la Constitution les amendements qui n’ont pas été adoptés par le Sénat en séance publique. En ce sens, la décision n° 2016-737 DC apporte une clarification importante sur la recevabilité des amendements lors de la lecture définitive.

B – Une conjugaison du droit d’amendement avec la clarté et la sincérité des débats parlementaires

Apparues avec la décision n° 532 DC19, les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires ont trouvé une application décisive en matière d’amendement puisqu’elles sont apparues à son issu. Si le Conseil constitutionnel les avait initialement retenues pour sanctionner les cavaliers législatifs, le Conseil a recentré sa jurisprudence en réservant l’application de ces exigences aux conditions d’exercice du droit d’amendement avant de l’étendre à d’autres solutions20. Ainsi, le juge avait accepté que des limites soient fixées au droit d’amendement admettant, par exemple, que des délais soient déterminés s’agissant du dépôt des amendements afin d’endiguer la pratique des amendements tardifs qui altère la cohérence des débats21. À l’occasion d’une modification du règlement de l’Assemblée nationale, le juge a ajouté qu’un tel encadrement tend à renforcer les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires en considérant que la faculté laissée à la conférence des présidents d’étendre ou de réduire ces délais « peut permettre d’assurer la clarté et la sincérité du débat parlementaire »22. Dans cette même décision, le Conseil constitutionnel prenait soin d’ajouter une réserve d’interprétation pour indiquer que la modulation de ces délais devait s’effectuer au prix d’une conciliation prenant en compte les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. L’instauration des délais ne doit pas être regardée uniquement comme une limitation opérée à l’exercice du droit d’amendement mais comme permettant de garantir l’effectivité de ce droit en empêchant son détournement23.

Depuis lors, le juge est régulièrement sollicité pour contrôler les procédures à l’aune de ces exigences constitutionnelles. La loi relative au travail n’y a pas échappé, puisqu’il était reproché la brièveté des délais lors de la nouvelle lecture du texte après l’échec de la commission mixte paritaire. En l’espèce, les députés n’avaient bénéficié que de six heures pour déposer des amendements en commission et seulement vingt heures en séance publique. Pourtant, le juge retient que ces délais « n’ont pas fait obstacle à l’exercice effectif par les députés de leur droit d’amendement » ne concluant pas à l’atteinte à la clarté et la sincérité des débats parlementaires24. Or une telle position confirme que la simple possibilité pour les parlementaires d’exercer leur droit de déposer des amendements permet au juge de conclure à la validité de la procédure. Dès lors seul un abus pourrait permettre de conclure à une telle atteinte.

En consacrant les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires, le Conseil constitutionnel a cherché à garantir l’effectivité de la délibération. Comme leur appellation l’indique, elles impliquent que « les débats parlementaires soient exempts d’ambiguïté dans leur expression (aspect clarté) et soustraits aux manœuvres déloyales lors de leur déroulement (aspect sincérité) »25. L’effectivité est constatée par le juge qui s’est focalisé sur « l’état d’avancement des travaux législatifs » tout en vérifiant à quel stade de la procédure ces délais avaient été retenus26. Le commentaire officiel insistait sur la réalisation d’un premier débat au cours de la première lecture ainsi que sur la date à laquelle le Sénat avait achevé l’examen des articles27. Or, il peut paraître étonnant de rechercher la date d’achèvement de l’examen des articles sans même se référer au vote solennel qui a eu lieu quatre jours plus tard, mais surtout de ne pas faire mention de l’absence d’accord de la commission mixte paritaire qui pouvait également constituer un critère d’évaluation du temps dans lequel les amendements pouvaient être déposés. Dès lors, il est une nouvelle fois mis en évidence que les exigences de clarté et de sincérité parlementaires donnent l’occasion au juge de procéder à une évaluation globale de la procédure en s’assurant que la mise en œuvre des procédures n’autorise pas ses acteurs à les détourner ou annihiler les fondements de la délibération. Cette position empreinte de conciliation se justifie car la loi n’est autre que l’expression de la volonté générale, c’est-à-dire le produit d’un processus spécifique mis en œuvre par les représentants de la nation, qui ont approuvé l’irrégularité en adoptant la loi.

Le Conseil constitutionnel a toujours considéré que « le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d’amendement »28. Les décisions rendues au cours de l’été, marquées par la multiplication des sanctions infligées aux cavaliers législatifs, ne font que le confirmer. En bref, la chasse est définitivement ouverte !