Campagnes électorales : de la prohibition d’afficher à la liberté garantie dans les espaces prévus à cet effet

La lutte contre l’affichage sauvage en période électorale est toujours plus affirmée.

L’avis général, désabusé, est que cette technique de propagande, dépassée, où chacun recouvre, surtout la nuit, les affiches de ses adversaires est à peu près inutile. Elle ne ferait pas changer un électeur d’avis. Au moins permet-elle d’identifier les candidats, leurs programmes, leurs soutiens ou leurs investitures, et, pour ceux dont la notoriété est moins forte que celle d’un maire sortant, de se faire connaître. Applicable aux élections municipales, l’article L. 165 du Code électoral dispose que « l’impression et l’utilisation, sous quelque forme que ce soit, de tout autre circulaire, affiche ou bulletin [que ceux qui sont validés par les commissions de propagande et donc “officiels”] sont interdites ». Dans sa version codifiée en 1964, l’article L. 51 du même code dispose que « tout affichage relatif à l’élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l’emplacement réservé aux autres candidats », et cette interdiction a toujours été maintenue, en dehors des possibilités légales d’affichages, qui, symétriquement, sont garanties aux candidats. L’interdiction est « drastique »1. Le respect de la garantie l’est tout autant.

Même s’il n’a pas totalement disparu, l’affichage sauvage est plutôt à ranger au rayon des méthodes dépassées par la communication électronique, moins efficace que le porte à porte, et illégal… Jusqu’ici on notera la « position souple », pour ne pas dire la grande tolérance, du juge de l’élection2, qui ne tient généralement pas compte de ces abus de propagande, parfois jugés « regrettables », mais souvent appréciés à l’aune de l’écart des voix. De même, on ne compte pas, dans le même registre de folklore électoral, les affiches lacérées, commentées, caricaturées, souillées… Les écoliers s’en donnent souvent à cœur joie. Parfois, avec des intentions moins innocentes, les adversaires.

Le juge électoral ne tient généralement pas compte de tels incidents, mineurs et très fréquents. Au moins la prohibition a-t-elle mis fin à des incidents violents, voire des drames, qui émaillaient parfois les campagnes3. Ce n’est pas le motif principal qui serait désormais avancé : la prohibition permet à la fois le respect de l’égalité à travers l’affichage officiel et la neutralité de l’espace public, et évite une pollution visuelle et matérielle4. Au demeurant, aucun lien n’est solidement établi entre une campagne d’affichage sauvage et de bons résultats électoraux. Le juge électoral, s’intéressant avant tout au déséquilibre et à l’abus des moyens de propagande, ne sanctionne donc pas le manquement en lui-même, mais en apprécie les incidences, ce qui justifie une telle souplesse. L’affichage en dehors des emplacements légaux autorisés est ainsi toléré devant la permanence du candidat5, ou lorsqu’il est équilibré par des abus analogues de la liste adverse6. Typique de cette jurisprudence souple est le cas où l’affichage n’apporte pas d’élément nouveau à la polémique électorale7.

Pour autant, il faut fortement dissuader les candidats d’afficher, en dehors des panneaux réservés à cet effet. Ceci pour au moins trois raisons.

La première est que la prohibition générale est toujours mieux affirmée, et même renforcée par la loi, et que ceux qui, délibérément, ne la respectent pas se mettent hors du cadre légal du déroulement d’une campagne électorale, et donc dans l’illégalité. La volonté du législateur est claire : alors qu’avant la loi du 14 avril 2011, l’interdiction portait également sur la distribution de tracts, celle-ci a disparu, mais celle qui concerne les affiches a été maintenue. Cette affirmation sera plus nette encore après la présente campagne des élections municipales, puisque la loi du 2 décembre 2019, applicable au 30 juin 2020, a prévu de modifier l’article L. 51 du Code électoral dans un sens plus sévère s’agissant de l’affichage illégal : « En cas d’affichage électoral apposé en dehors des emplacements prévus au présent article, le maire ou, à défaut, le préfet peut, après une mise en demeure du ou des candidats en cause, procéder à la dépose d’office des affiches ». Cette prohibition se combine avec celle du Code de l’environnement, même si celui-ci vise, maladroitement, la publicité de caractère électoral, activité prohibée par le Code électoral8. Ces dispositions sont, naturellement, inapplicables s’agissant des emplacements où l’affichage est prévu par la loi.

La seconde est que les manquements à cette prohibition, si elle trouve rarement une sanction du côté du juge électoral, car les dispositions en cause ne sont pas d’ordre public, peuvent donner lieu à des sanctions. Une peine d’amende de 9 000 € est prévue par l’article L. 90 du Code électoral à l’encontre de « − tout candidat qui utilisera ou permettra d’utiliser son panneau d’affichage dans un but autre que la présentation et la défense de sa candidature et de son programme, pour son remerciement ou son désistement ;

− tout candidat qui cédera à un tiers son emplacement d’affichage.

Il sera en outre redevable des pénalités afférentes à l’affichage sans timbre.

L’amende prévue à l’alinéa 1er du présent article sera également applicable à toute personne qui aura contrevenu aux dispositions du dernier alinéa de l’article L. 51 ».

La troisième, enfin, est que le déséquilibre des moyens, notamment par le caractère systématique, le contenu des affiches, ou des mentions qui s’y… collent, peuvent donner lieu à une appréciation beaucoup plus sévère de la part du juge électoral. Ainsi, une campagne d’affichage militant, massif, pendant toute la période antérieure au premier tour, et, selon le requérant, exclusivement dans la localité dont le candidat est le maire, est retenue pour annuler l’élection d’un député9. On soulignera également l’apposition, sur les panneaux électoraux et en dehors de ceux-ci, pendant la nuit du vendredi au samedi précédant le second tour, d’affiches faisant ressortir, de manière inédite et très explicite, le fait que le candidat avait fait l’objet d’une mise en examen10. On peut citer aussi une annulation pour des injures et des croix gammées apposées sur des affiches à proximité des bureaux de vote11, ou pour une accusation infondée d’altération des affiches par les mêmes signes12.

Ces exemples, non exhaustifs, amènent à constater que si l’affichage prohibé doit être évité, au contraire l’affichage sur les panneaux et emplacements prévus à cet effet, garanti par loi, doit être protégé.

L’affichage pendant les périodes électorales est réglementé, principalement, par les dispositions de l’article L. 51 du Code électoral, lequel distingue prohibition et garantie13. La prohibition d’affichage illégal spécifiquement prévue pour les élections municipales prévues par l’article L. 165 du même code ne remet pas en question la possibilité d’afficher sur les panneaux réservés à cet effet ou les panneaux d’expression libre. La référence légale aux panneaux d’expression libre a été ajoutée à l’article L. 51 du Code électoral par la loi du 14 avril 2011, précisément dans l’objectif de lutter contre l’affichage sauvage14.

Quant à l’affichage officiel, c’est-à-dire validé par les commissions de propagande, cette liberté d’expression ne saurait être entravée par un contrôle des commissions de propagande, qui se contentent de vérifier la régularité formelle du contenu des documents qui leur sont présentés : « il entre exclusivement dans les pouvoirs de la commission de propagande de refuser les circulaires et bulletins qui ne respecteraient pas les prescriptions du Code électoral et de la loi du 29 juillet 1881 relatives à la présentation matérielle des documents électoraux ; il n’appartient qu’au juge compétent de connaître des violations de la loi précitée par le contenu même des documents électoraux »15. Au titre de la régularité formelle, on citera outre les questions de format, surtout l’article R. 27 du Code électoral qui prohibe l’utilisation des trois couleurs bleu, blanc, rouge dans le but de ne pas conférer à la candidature une valeur officielle16, prescription que certains candidats négligent par mégarde, alors que l’objet de cette prohibition est général17. Mais la régularité des affiches n’est en rien vérifiable sur le fond, sous réserve de diffamation, dont l’appréciation, en toute hypothèse, relève de la seule compétence du juge judiciaire et non d’autorités administratives. Le maire ne peut donc effectuer le contrôle des panneaux prévus pour l’affichage.

Les emplacements d’affichage prévus par l’article L. 51 du Code électoral sont donc une garantie de cette liberté d’expression, qui à son tour garantit la sincérité de la compétition électorale. Longtemps, l’ordre d’attribution des panneaux a lui aussi fait partie du folklore électoral : étaient censés influencer davantage les panneaux situés les plus près des portes d’entrée des bureaux, et, dans la mesure où l’ordre d’attribution était déterminé par celui des demandes, l’opération donnait lieu à une file d’attente… Comme pour une réservation à un spectacle couru, les premiers étaient les mieux servis. Le présupposé est largement contestable, la file d’attente largement illusoire. Le décret du 26 novembre 2007 a donc modifié l’article R. 28 du Code électoral, pour prévoir un tirage au sort.

Le dispositif de garantie d’espace d’affichage dans l’espace public oblige à un affichage à l’entrée des bureaux de vote, et, en fonction de la taille de la commune, permet des emplacements supplémentaires. Quant aux panneaux d’expression libre, ils peuvent naturellement accueillir l’expression des candidats. Ce dispositif s’applique quelle que soit l’action de propagande d’autres candidats, ou du maire lui-même. Les candidats sont donc libres d’apposer, sur les panneaux réservés à cet effet et les panneaux d’expression libre quelle que soit la période, les affiches qu’ils souhaitent, validées s’agissant des emplacements officiels, libres sur les panneaux du même nom. Le maire ne peut exercer aucune censure ou enlèvement sur ces panneaux, pas plus qu’il ne peut exercer de pouvoir sur le contenu des affiches.

Il ne lui appartient pas, en faisant un usage illégal de son pouvoir de police générale, d’interdire l’apposition, sur les emplacements prévus à cet effet, des affiches d’une candidate, même si elle est jugée par celui-ci comme attentatoire à la dignité de la personne humaine18. Toute intervention de la puissance publique, maire ou préfet, est au surplus susceptible d’entrer en contradiction avec la liberté d’action des partis politiques, si l’affiche qui émane de ceux-ci fait mention d’une investiture, d’un soutien, etc.

Si de surcroît, un tel retrait était effectué par un maire par ailleurs candidat, cinq sanctions cumulables lui seraient applicables. En premier lieu, un risque d’annulation de l’élection, puisqu’il aura fait obstacle à la liberté d’expression de ses adversaires et au pluralisme des courants d’expression, qui est garanti par la constitution, dont l’article L. 51 du Code électoral est une mise en œuvre. À cette sanction s’ajoutent les possibles conséquences de droit commun, de non-remboursement des dépenses exposées pour avoir fait retirer les affiches et d’une inéligibilité dans le cadre des règles de financement des campagnes électorales. En outre, si les enlèvements sont le fait des agents municipaux, serait alors en cause l’aide apportée par des agents publics à une campagne électorale en méconnaissance de l’article L. 58-2 du Code électoral, qui prohibe toute participation d’une personne morale à une campagne électorale, donc des agents payés sur fonds publics, lesquels ne peuvent exécuter aucun ordre hiérarchique d’un candidat. Enfin, la méconnaissance du dernier alinéa de l’article L. 51 du Code électoral pourrait donner lieu, en application de l’article L. 90 du même code, cité supra, à une peine d’amende.

Cela fait beaucoup, mais il faut bien considérer que ce type d’action priverait de garanties légales l’exigence constitutionnelle de liberté d’expression et de pluralisme des courants d’opinion dans les campagnes électorales19. Une campagne électorale, surtout municipale, n’est ni une compétition aseptisée, ni un affrontement sans règles. Les abus d’autorités municipales par ailleurs candidates sont d’autant plus condamnables qu’en matière d’affichage existe une interdiction large, dont la liberté d’affichage sur les emplacements légaux est la contrepartie.

Ainsi est assurée la conciliation entre une prohibition générale, et, sur les emplacements prévus, une liberté garantie.