La démission d’office du mandat parlementaire pour motif fiscal et l’inéligibilité

Publié le 23/11/2018

Pour la première fois depuis l’entrée en vigueur du mécanisme créé par la loi organique du 15 septembre 2017, le Conseil constitutionnel prononce une inéligibilité parlementaire pour motif fiscal. En dépit du caractère précis de la loi organique, et de la définition des sanctions que cette loi prévoit, la décision suscite une réflexion sur l’autorité de la chose jugée.

Cons. const., 6 juill. 2018, no 2018-1 OF

L’article L. O. 136-4 a été introduit dans le Code électoral par la loi du 15 septembre 2017 dont l’objectif est de moraliser la vie politique. Le dispositif prévoit une peine d’inéligibilité « à toutes les élections » et la démission d’office du mandat de parlementaire en cas de non-conformité de la situation fiscale d’un député. Rendu applicable aux sénateurs par l’article L. O. 296 du même code, ce dispositif, qui prévoit une procédure contradictoire assez longue et faisant intervenir plusieurs institutions, n’a pas été jugé comme posant une sanction manifestement disproportionnée ou contraire à l’individualisation de la peine1. L’article 19 de la loi le rend applicable à tout parlementaire dès 2017.

Le dispositif organise une procédure en quatre phases : attestation délivrée par l’administration fiscale indiquant que l’élu, « lors de son entrée en fonction », ce qui couvre naturellement les cas dans lesquels le remplaçant vient à occuper le siège, est en situation régulière à cette date, ce qui n’exclut nullement un contrôle de l’Administration.

Si l’attestation fait état d’une non-conformité, ce qui a ici été le cas, le parlementaire est en situation de contester cette appréciation s’il choisit de ne pas régulariser sa situation. À défaut, après un délai d’un mois, le dossier est transmis au bureau de l’assemblée concernée, lequel sursoit en cas de contestation juridictionnelle et alors jusqu’à l’issue de celle-ci.

Comme pour les cas d’incompatibilités, il incombe au bureau de l’assemblée concernée d’instruire le dossier. Les travaux préparatoires de la loi laissent apparaître que le pouvoir d’appréciation du bureau est réduit à la seule matérialité des manquements2.

La quatrième phase, dont la présente décision représente la première application, est la saisine du Conseil constitutionnel, auquel est reconnu par le législateur organique une marge d’appréciation, comme le souligne la décision, précitée, du 8 septembre 2017.

En l’espèce le respect du contradictoire ne souffre pas de débat : l’Administration a notifié l’irrégularité de la situation à l’intéressé à deux reprises. Ce dernier n’a pas contesté ces deux notifications. En outre, le Conseil constitutionnel constate qu’il a seulement partiellement régularisé sa situation. Au terme du processus, il est donc logique que, les faits étant constitués, l’application de l’article L. O. 136-4 du Code électoral conduise au prononcé d’une inéligibilité.

Il convient d’ajouter que l’intéressé avait été mis en cause par ailleurs pour avoir publié sur son compte Facebook une publicité pour une de ses sociétés commerciales le 8 novembre 2017, pour laquelle une sanction a été prise par le bureau de l’Assemblée. En revanche, la participation de M. Robert à diverses sociétés commerciales exerçant dans le secteur immobilier ou de services n’a pas été jugée constitutive d’une situation d’incompatibilité par la décision n° 2015-32, I, du Conseil constitutionnel du 17 décembre 2015, dans la mesure où cette participation, lorsqu’elle concerne la promotion ou la construction immobilières, ne se traduisait pas par l’exercice de fonctions de direction au sens de l’article L. O. 146 du Code électoral.

C’est donc la troisième mise en cause statutaire de l’intéressé qui intervient, et elle se traduit par une sanction d’inéligibilité, conformément à la loi organique du 15 septembre 2017.

Si cette loi a été jugée conforme à la constitution, c’est en considération de l’objectif de moralisation de la vie publique, que la loi poursuit par ailleurs par de multiples moyens.

Mais si cette première décision d’inéligibilité fiscale mérite qu’on s’y arrête ce n’est ni pour les faits, ni pour la sanction prononcée. En revanche, il faut se pencher sur le fait que le Conseil considère l’intéressé inéligible « à tout mandat ».

L’article L. O. 136-1 du Code électoral précise que l’inéligibilité de portée générale prononcée pour un motif financier n’a pas d’effet sur les mandats acquis antérieurement. L’article L. O. 136-4 ne comporte pas cette même précision mais il ne vise que l’inéligibilité « à toutes les élections », ce qui résulte de l’adoption d’un amendement à l’Assemblée nationale. La décision du Conseil constitutionnel, elle, prévoit pourtant l’inéligibilité « à tout mandat », mais le dispositif ne reprend pas cette mention3 et fait débuter l’inéligibilité à la date de la décision. Que se passe-t-il pour les mandats que l’intéressé a antérieurement acquis, en dehors de celui de député dont il est déclaré démissionnaire ?

Le Conseil a-t-il commis un abus de plume, puisque l’inéligibilité résultant de loi ne peut avoir d’incidence que sur le mandat en cours de député, dont l’intéressé est spécifiquement déclaré démissionnaire, et sur « toutes les élections », entendues comme les élections à venir, pour la durée décidée par le Conseil, en l’espèce trois ans, qui courent à compter du prononcé de la sanction ? Ou bien le Conseil a-t-il délibérément interprété la loi en assimilant mandat détenu et élection à venir ?

Cette seconde hypothèse est peu probable : les incompatibilités sont d’interprétation stricte, et ce principe est d’application constante. Mais il n’existe plus de possibilité organisée de rectification : la décision ne peut plus être corrigée à la demande, le délai de rectification est expiré4 et à notre connaissance la rectification d’office n’est pas ici possible5. L’article 62 de la constitution imposerait-il alors au juge du fond, mécaniquement, le respect d’une décision dont le prononcé de la sanction excède le fondement légal ?

La question renvoie donc à l’autorité de chose jugée. Or elle présente un enjeu concret : M. Robert est resté conseiller municipal de Saint Leu (Réunion), et a fait état de sa volonté de redevenir maire.

Dans son manuel fondateur sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel 6, le président Genevois rappelle que la rectification d’erreur matérielle est l’expression de la chose jugée et qu’elle fut admise, même sans texte, par le juge administratif7 et « qu’étrangères à l’appréciation même du juge », ces erreurs sont « susceptibles d’être redressées sans atteinte à l’autorité de la chose jugée »8. Comme l’affirme justement Marc Guillaume9, il n’incombe pas aux juges d’évaluer les décisions du Conseil constitutionnel, et si un juge était, au plan local, confronté à une demande de déchéance du mandat local de M. Robert, ou à une décision mettant en cause une délibération du conseil municipal auquel il aurait participé, il serait soit conduit à appliquer le considérant de la décision du Conseil constitutionnel, soit à l’écarter.

Il vaudrait sans doute mieux que, même sans texte, comme il l’a fait pour les QPC en matière électorale10, le Conseil puisse être saisi aux fins d’interprétation, ce qui lui permettrait en l’espèce de préciser si M. Robert est ou non déchu de ses autres mandats, plutôt que d’attendre qu’une juridiction soit saisie de cette question. Mais le Conseil rejette, au nom de la compétence d’attribution, les saisines ne s’appuyant pas sur une procédure précise, et à supposer même qu’il puisse y déroger, se poserait cependant la question de l’auteur de la demande et de l’intérêt à agir. En outre, une QPC ne paraît pas possible, puisque le dispositif a été explicitement jugé conforme à la constitution.

La parole est donc au juge de droit commun.

La décision Breisacher11, portant il est vrai sur une question beaucoup plus médiatisée, avait en son temps suscité de profonds débats quant à la réception des décisions du Conseil constitutionnel par les ordres de juridiction et quant à l’autorité de chose jugée, qui s’attache aux motifs qui sont le soutien nécessaire de la décision, et on peut considérer que tel n’est pas le cas d’une extension aux mandats de la portée d’une sanction légale portant sur les élections.

Avec la présente affaire, cette question risque cependant d’être à nouveau posée, soit du fait de la détention du mandat actuel, par exemple en cas de refus du préfet de prononcer une déchéance, soit dans le cadre d’une future élection comme maire où l’applicabilité de l’article L. O. 136-4 du Code électoral ne paraît pas souffrir de doute.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cons. const., 8 sept. 2017, n° 2017-753 DC.
  • 2.
    « Vérification de la réalité du manquement du parlementaire à des obligations de déclaration et de paiement de l’impôt », écrit le rapporteur et président de la commission des lois du Sénat, M. Philippe Bas (doc. n° 607, 4 juill. 2017) ; « constatation », analyse Mme Braun Pivet, présidente et rapporteure de celle de l’Assemblée nationale (doc. AN n° 124, 2 août 2017).
  • 3.
    Ce qui est fréquemment le cas lorsque le dispositif se contente de faire une application de la loi. V. Cons. const., 6 juill. 2018, n° 2018-5618 AN, qui se contente de décider  : « est inéligible en application de l’article L. O. 136-1 pour une durée de trois ans ».
  • 4.
    Vingt jours pour les QPC (art. 13 du règlement de procédure applicable) ou pour les contentieux électoraux (art. 22 du règlement de procédure applicable).
  • 5.
    Cette procédure existe en matière électorale : art. 21 du règlement de procédure.
  • 6.
    Genevois B., La jurisprudence du Conseil constitutionnel : principes directeurs, 1988, STH, n° 114.
  • 7.
    CE, 23 déc. 1815, ville de Rouen.
  • 8.
    Note P. L. sous CE, 7 avr. 1933, n° S.1934 3.114.
  • 9.
    Mathieu B. et Verpeaux M. (dir.), L’autorité des décisions du Conseil constitutionnel, 2010, Dalloz, p. 125 : l’auteur souligne « l’incongruité d’une telle démarche évaluative ».
  • 10.
    Les dispositions de la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la constitution n’ouvrent la possibilité de poser des QPC que « devant les juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation » (Ord. n° 58-1067, 7 nov. 1958, art. 23-1). Cependant, le Conseil constitutionnel (Cons. const., 12 janv. 2012, n° 2011-4538, Sénat, Loiret : D. 2012, p. 327, Cah. du Conseil constitutionnel n° 5, note Cassia P. ; LPA 15 févr. 2012, p. 11, note Camby J.-P. ; Constitutions 2012, chron., 343, note Ghévontian R.) admet qu’une QPC lui soit directement adressée en sa qualité de juge électoral.
  • 11.
    Cass. ass. plén., 10 oct. 2001, n° 01-84922 : « attendu que, si l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel s’attache non seulement au dispositif, mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, ces décisions ne s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives et juridictionnelles qu’en ce qui concerne le texte soumis à l’examen du Conseil ; qu’en l’espèce, la décision du 22 janvier 1999 n’a statué que sur la possibilité de déférer le président de la République à la Cour pénale internationale pour y répondre des crimes de la compétence de cette cour ; qu’il appartient, dès lors, aux juridictions de l’ordre judiciaire de déterminer si le président de la République peut être entendu en qualité de témoin ou être poursuivi devant elles pour y répondre de toute autre infraction commise en dehors de l’exercice de ses fonctions ; » (concl. De Gouttes R., RFDC 2002/1, n° 49, p. 264.
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