I – Les raisons d’être du succès des leggine

La législation en commission constitue un mécanisme typiquement italien, dont les origines sont plutôt anciennes. D’aucuns évoquent le fruit d’un « patrimoine délicat à confesser »15. Avant l’article 72 de la constitution de 1947, l’on en retrouve des précédents sous le fascisme, à telle enseigne qu’Andrea Manzella a pu évoquer « l’héritage le plus brillant du constitutionnalisme fasciste »16. En effet, lorsque la chambre des députés a été supprimée à la fin des années 1930, les commissions législatives (commissioni legislative) de la chambre des faisceaux et des corporations (Camera dei Fasci e delle Corporazioni) ont disposé de telles attributions sur le fondement de l’article 16 de la loi n° 129 du 19 janvier 1939.

Ainsi cette disposition prévoyait-elle expressément un « examen exclusif » (esame esclusivo) de la part des commissions législatives de la chambre des faisceaux et des corporations, ainsi que du Sénat du roi. Le délai d’adoption des textes législatifs par ces organes était d’un mois, prorogeable par le duce, avant son éventuelle soumission au souverain et sa promulgation. Lorsque l’urgence l’exigeait, le duce pouvait décider que les textes constitutionnels, ainsi que les lois de finances et de règlement notamment, soient traités de la sorte (article 17). L’article 18 permettait l’adoption de décrets en lieu et place de lois, si les commissioni legislative n’avaient pas délibéré dans les délais impartis.

Aux termes de l’article 2 de la loi précitée de janvier 1939, les deux assemblées étaient censées « collaborer dans la confection des lois » avec le gouvernement. Dans cette perspective, la législation en commission a été présentée, le 28 mars 1940, comme « la pierre angulaire de la réforme de l’activité législative »17 par Dino Grandi, président de la Camera dei Fasci e delle Corporazioni, dans un rapport officiel transmis à Mussolini. En pratique, le succès de ce mécanisme a été considérable. De 1939 à 1943, 2 395 lois ont été adoptées dans le cadre des commissions législatives, contre 51 en séance plénière18. Sur ces 2 446 textes de loi, seuls 20 % ont fait l’objet d’amendements. À cet égard, l’on rappellera que 31 % des textes de loi ont été approuvés dans les 5 jours suivant leur présentation et 51 % entre 6 et 10 jours19. Ainsi les institutions parlementaires ont-elles été totalement vidées de leur substance par le totalitarisme fasciste, alors que leur vocation est classiquement d’être « un forum pour les discours et contre-discours »20.

D’ailleurs, les « conseillers » siégeant au sein de la Camera dei Fasci e delle Corporazioni étaient l’émanation soit du Parti fasciste soit des corporations. Ils n’étaient pas obligés d’être rattachés à une commission législative, si bien que moins de trois quarts des conseillers ont été commissaires durant les quatre années d’existence de cette assemblée21. L’objectif sous-jacent de ce système consistait à affaiblir la position constitutionnelle des deux chambres vis-à-vis de l’exécutif22. Cette extrême importance prise par la législation en commission résultait également d’un puissant phénomène de spécialisation sectorielle, découlant de la présence de représentants des organisations syndicales du patronat et des travailleurs. La conjonction de ces éléments témoigne du profond degré de dégénérescence antiparlementaire atteint par le système fasciste.

Mais des mécanismes analogues ont été repris après-guerre. En vue d’atteindre des impératifs de rapidité et d’efficacité, l’article 72 de la constitution de 1947 prévoit, en effet, que les commissions permanentes (composées à la représentation proportionnelle) peuvent adopter des leggine. Il s’agit d’une « voie de délestage capable de diminuer la charge de travail incombant aux assemblées plénières »23, l’objectif étant de les « décongestionner »24. Les constituants espéraient que le recours à ce mécanisme soit non pas occasionnel mais fréquent, sans qu’il ne devienne non plus la procédure législative de droit commun. La spécialisation inhérente aux commissions ainsi que leur climat plus feutré que celui de la séance devaient, par ailleurs, concourir à améliorer sensiblement la qualité des textes de loi.

Du reste, des conditions doivent être réunies et, notamment, des garanties tenant au fond. Certaines matières ne sauraient faire l’objet d’une telle « petite loi » (article 72, alinéa 3), parce qu’elles sont réservées à chaque assemblée dans son ensemble (riserva di legge d’assemblea). D’une part, il n’est pas possible aux commissions d’intervenir par le biais de leggine dans le domaine constitutionnel. Sur ce point, la question du critère (formel ou matériel) de la matière constitutionnelle a suscité des controverses, mais la Cour constitutionnelle a estimé que seule la dimension formelle prévaut25. Les champs des lois de finances, de la ratification des traités internationaux (y compris les lois s’y rapportant26), du droit électoral, ainsi que des délégations législatives leur sont d’autre part interdits.

D’un point de vue procédural, le gouvernement, un dixième des membres de l’assemblée, ou encore un cinquième des commissaires concernés peuvent s’y opposer, en exigeant que ledit texte soit renvoyé en séance plénière (rimessione al plenum). À ce moment, le président de la commission concernée suspend la séance délibérante pour qu’elle officie en tant que simple rapporteur du texte. Il est également possible de solliciter un changement de séance (cambiamento di sede) et, dans une telle hypothèse, la séance devient redigente : ainsi le texte retenu doit-il finalement être adopté en séance plénière.

Ce droit de veto au déclenchement de la procédure décentralisée est ouvert jusqu’à l’adoption du texte concerné. Toutefois, les avantages retirés par les groupes sont tels que les oppositions sont, somme toute, plutôt rares. Elles émanent généralement de l’exécutif et l’objectif consiste alors à extirper un texte de l’ensablement auquel la commission semble le destiner27. En pratique, le président de la chambre soumet les textes urgents ainsi que ceux qui font l’objet d’un certain consensus à un examen in sede deliberante. Les projets de loi en bénéficient le plus souvent, sans que les propositions de la majorité et, même, de l’opposition ne soient tendanciellement négligées28.

Les règlements intérieurs des chambres ont progressivement ajouté d’autres réserves procédurales s’agissant notamment des lois de conversion des décrets-lois, ainsi que de la délibération supplémentaire sollicitée par le président de la République en vertu de l’article 74 de la constitution. Toutefois, les règlements intérieurs des assemblées n’ayant pas valeur constitutionnelle, la Cour constitutionnelle ne s’enquiert pas de la régularité de la procédure législative suivie au regard de leurs dispositions. Cette situation ouvre donc des marges de manœuvre étendues aux présidents des deux assemblées concernant le recours à la législation en commission.

Malgré ces restrictions de nature tant substantielle que procédurale, les leggine ont connu un très grand succès jusqu’aux années 1970, puisqu’environ 70 % des lois adoptées relevaient alors de cette procédure29. D’aucuns ont évoqué à ce propos une « hyperproduction » (iper-produzione), dont les raisons d’être relèvent des spécificités du système partisan italien.

Par-delà les Alpes, les partis politiques ont bénéficié d’une reconnaissance constitutionnelle très précoce30, l’article 49 prévoyant qu’il leur incombe de « contribuer démocratiquement à déterminer la politique nationale ». Or l’Italie ne connaît pas un gouvernement de partis parfaitement analogue au système britannique, mais la « partitocratie » (partitocrazia)31, c’est-à-dire des coalitions ministérielles et, plus largement, un système impliquant les formations politiques à tous les stades de gouvernance et où l’ensemble de l’ordonnancement institutionnel leur profite. Les partis participent non seulement au système de gouvernement esquissé par le cadre constitutionnel à partir de 1947, mais encore à cette « réalité mystérieuse »32 et déterminante qu’est le sottogoverno.

Ce phénomène est défini par Norberto Bobbio comme « l’espace politique qu’occupent les organismes publics ou d’intérêts publics par lesquels se réalise une grande partie de la politique économique du pays. (…) Cela veut dire que les actions qui s’y déroulent sont strictement liées à celles du gouvernement proprement dit. Le lien est double, car il passe tant par le personnel dirigeant de ces organismes, désigné ou directement nommé par les partis, surtout par les partis gouvernementaux, que par la fonction latente qui est confiée à ce personnel : pourvoir au financement occulte des partis »33. Une telle situation résulte du « complexe du tyran »34 : elle représente une réaction antiautoritaire au fascisme et c’est, d’ailleurs, dans cet esprit que tant de garanties en faveur du parlement et contre l’exécutif ont été prévues au sein du texte constitutionnel lui-même. En refusant le pouvoir au gouvernement, le constituant de 1947 aurait indirectement suscité le sottogoverno et son inévitable part « d’insaisissable et d’incontrôlé »35.

Dans ce cadre, le clivage majorité-opposition a régulièrement pu être dépassé, à telle enseigne que des alliances a priori « contre-nature » se sont nouées entre des partis « réciproquement intimidés à l’idée de subir des abus et des prévarications »36. La politique pouvant se comprendre comme « l’art du possible »37, certaines formations politiques ont trouvé en commission des moyens de composer entre elles malgré de puissantes divergences idéologiques. Bien des « petites lois » apparaissent comme le fruit de ces négociations discrètes, voire secrètes38.

Tout en étant systématiquement écarté du camp gouvernemental du fait d’une conventio ad excludendum39 ayant entravé l’émergence d’une bipolarisation et, par suite, les alternances au profit de récurrents jeux d’alliance entre les partis centristes, le Parti communiste a été associé à l’élaboration des politiques publiques grâce à la législation en commission. Ainsi a-t-il délibérément opté pour une politique de petits pas, en négociant certaines réformes matérialisant les aspirations de ses électeurs, plutôt que pour l’attente d’une hypothétique arrivée au pouvoir. Son poids électoral le prédestinait plus qu’aucune autre formation politique à jouer ce rôle. Ce faisant, le Parti communiste a permis l’intégration de ses électeurs à l’ordre constitutionnel italien40.

Un tel mécanisme était évidemment moins transparent que la procédure législative ordinaire, axée sur la dualité du travail législatif en commission, puis en séance plénière. Très originale au regard des standards du régime parlementaire pratiqué dans la plupart des pays d’Europe, cette formule permettait à la majorité gouvernementale de sceller à la dérobée de nombreux compromis avec l’opposition communiste. Par le truchement de ce « droit de cogestion »41, les communistes ont pallié l’absence d’alternance nette. Ce système s’est formalisé en marge du « droit de la constitution »42, puisqu’une forme de « contractualisation »43 en est née : des accords formellement proches de contrats de droit privé ont ainsi été établis entre des courants politiques antagonistes et même avec le gouvernement en vue de permettre l’adoption de certaines leggine.

En outre, cette dynamique de la négociation permettait aux assemblées de conserver de l’autonomie vis-à-vis de l’exécutif, en orientant la production des textes de loi. Le gouvernement faisait alors office de « médiateur »44 entre les diverses sensibilités de la représentation parlementaire. Une telle position d’arbitre engagé était avantageuse pour les cabinets peu sûrs de leur majorité. Il importe également d’observer qu’en raison de la discrétion entourant la procédure législative décentralisée, un désaveu politique de l’exécutif au stade de la commission n’emportait pas nécessairement des conséquences dommageables dans l’espace public.

Le succès de cette procédure législative si spécifique a longtemps représenté l’une des conséquences de la logique consensuelle dérivant certes du « co-associativisme partitocratique », mais disparaissant en séance plénière, « lieu de la théâtralité »45 moins propice aux accords politiques (officiels ou pas). Avec les leggine, les commissions permanentes des assemblées italiennes ont joué le rôle de « chambre de compensation »46 du système de gouvernement jusqu’à ce que cette formule se dérègle.

II – Le déclin des leggine

Malgré ses aspects positifs, la législation en commission a reflué sous l’effet conjugué de la nouvelle centralité du gouvernement, résultant de l’évanouissement du « consociativisme » et aussi, de la nécessité de contrôler le budget. Ainsi, dès la fin des années 1970, le système des leggine a d’abord connu une désaffection, puis un déclin certain. Si la législation décentralisée a prévalu jusqu’à la XIIe législature (1994-1996), un tournant décisif s’est dessiné avec les évolutions politico-institutionnelles entreprises à partir de 1993 qui visaient à susciter de nouveaux équilibres. À ce moment, la « Seconde République » italienne a pris ses distances vis-à-vis des leggine. La XVIIe législature (2013-2018) confirme cette trajectoire sans l’ombre d’un doute, puisque 342 des 379 lois promulguées ont été approuvées en sede referente (soit 90,2 % d’entre elles), alors que seuls 37 textes ont été adoptés avec la participation des commissions au titre de la procédure décentralisée en une lecture au moins (c’est-à-dire une proportion de 7,5 %)47. Par surcroît, le recours à la législation en commission s’est sensiblement raréfié, dans la mesure où cela n’a concerné que 17,39 % des textes de loi.

Les causes de la disgrâce affectant la formule des « commissions légiférantes » sont d’ordres divers. Ce système de parlamento in commissione a fait naître des critiques récurrentes quant à l’insuffisante qualité rédactionnelle des leggine et à leur coût exagérément élevé pour les finances publiques. En outre, la portée concrète de ces « petites lois » a le plus souvent été restreinte, quoiqu’elles aient concouru à l’augmentation exponentielle du nombre de lois : l’on dénombre 16 261 lois adoptées entre le 8 mai 1948 et le 30 avril 2017, soit en moyenne 235 lois par an et pratiquement une par jour travaillé48. En effet, le parlamento italiano est capable de générer au minimum 30 lois par mois, lorsque les commissions in sede deliberente travaillent à plein régime.

Une autre critique tient au défaut de contrôle et, ce faisant, de cohérence générale des textes ainsi adoptés. Cela résulte pour partie de la lacunaire publicité des travaux accomplis en commission au regard de ceux de la séance plénière. Par surcroît, cette procédure a régulièrement été le prétexte à l’intervention des groupes de pression. Leur tâche est alors d’autant plus aisée que le nombre de commissaires à « sensibiliser » est forcément plus limité que celui de l’assemblée concernée et, plus largement, du Parlement. Le climat feutré des débats se déroulant au sein des commissions leur est favorable. Aussi, l’excessive perméabilité aux intérêts sectoriels (voire le clientélisme) a fréquemment été dénoncée49 et, d’ailleurs, les leggine ne concernent souvent que des intérêts micro-sectoriels.

L’un des reproches majeurs adressés à ce système de législation en commission a été d’empêcher le gouvernement d’imprimer une démarche unitaire sur la législation et, plus généralement, sur la politique nationale. Plus fondamentalement, la partitocrazia a conduit à ce que le Parlement se montre envahissant à l’excès, en entravant la prise de décision et, donc, l’adoption de textes de loi pourtant essentiels. À l’inverse, des leggine d’une portée plus secondaire ont pu occuper les assemblées à l’excès. Ainsi, avant la transition initiée au cours des années 1990, le gouvernement n’était à l’origine que de 65 % des lois adoptées50, soit l’un des ratios les plus bas parmi les démocraties parlementaires comparables, où l’exécutif s’avère « l’âme de la législation »51. Mais, sous la XIIe législature, la proportion est passée à 90 %.

Cela s’explique par l’habitude qui a progressivement été contractée d’utiliser d’autres moyens en vue de légiférer. Il s’est agi de rationaliser tant qualitativement que quantitativement la fonction législative. Ainsi le Parlement a-t-il de plus en plus souvent délégué au gouvernement son pouvoir législatif par le biais des « décrets législatifs » (decreti legislativi), prévus à l’article 76 de la constitution, dans des domaines et pour une période circonscrits. Il s’agit là de la procédure de droit commun, mais leur emploi a été faible jusqu’en 1969. Après avoir repris quelque vigueur durant les années 1970, les decreti legislativi sont devenus une source normative de premier plan avec la crise économique des années 1980. Cette évolution concrétise un « transfert »52 du pouvoir normatif du Parlement vers l’exécutif.

Les garanties parlementaires sont nombreuses, les commissions disposant d’un « droit de suite »53 dans le cadre de l’élaboration de ces décrets. Bien souvent, le dispositif juridique qui se cristallise finalement par le biais de ces décrets découle pour une large part des observations des commissions concernées. En ce sens, le contrôle opéré par la Cour constitutionnelle est très étroit, la notion de limites structurelles aux délégations législatives (deleghe legislative) de ce type ayant été introduite dans le cadre de la sentence n° 174 de 1981.

Durant la dernière décennie du XXe siècle, les gouvernements italiens ont inauguré un nouveau modèle de délégation législative ouvrant des espaces de manœuvre plus amples avec les « décrets correctifs » (decreti correttivi)54. De la sorte, la délégation législative est devenue un instrument manié de plus en plus intensément et dans des matières de plus en plus nombreuses. À cet égard, la transposition des directives européennes en droit interne a été décisive à partir de la Xe législature. Ainsi l’exécutif s’est-il forgé une importante capacité d’action. Durant la XIIIe législature, les décrets législatifs ont été les outils les plus récurrents du processus décisionnel. Les lois d’initiative parlementaire ont reflué en conséquence.

Le gouvernement joue également un rôle majeur dans la production normative par le biais des « décrets-lois » (decreti legge) de l’article 77 de la constitution. Leur augmentation a été exponentielle dès les années 1980, puis durant une partie de la décennie suivante. Cette procédure diffère de la précédente, dans le sens où la délégation de la part des assemblées n’est pas immédiatement nécessaire.

En effet, « lorsque dans les cas extraordinaires de nécessité et d’urgence, le gouvernement prend, sous sa responsabilité, des mesures provisoires ayant force de loi, il doit, le jour même, les présenter pour leur conversion en lois aux chambres qui, même si elles sont dissoutes, sont convoquées à cette fin et se réunissent dans un délai de 5 jours. Les décrets sont abrogés ab initio s’ils ne sont pas convertis en loi dans les 60 jours qui suivent leur publication. Les chambres peuvent toutefois régler par une loi les rapports juridiques créés par des décrets non convertis ».

Intervenue en 1981-1982, une réforme des règlements intérieurs des assemblées a contribué à ralentir le processus. Cette riposte défensive du Parlement s’est traduite par un déficit de conversion législative des décrets-lois et, finalement, la Cour constitutionnelle a décidé qu’elle renforcerait son contrôle sur l’existence de ces cas extraordinaires de nécessité et d’urgence, et qu’elle veillerait à ce que le contenu des decreti legge soit matériellement homogène55. Dans le cadre de la sentence n° 22 de 2012, les juges se sont également reconnu le droit d’annuler des décrets-lois ayant déjà fait l’objet d’une conversation législative. À cet égard, l’on observera que les accords en catimini entre le gouvernement, sa majorité et les autres groupes persistent, mais revêtent d’autres formes. Tel est par exemple le cas des « maxi-amendements » (maxi-emendamenti), par le biais desquels le gouvernement parvient parfois à remplacer entièrement le texte initial de decreti legge56.

Le recours à d’autres procédures législatives que la législation en commission représente une réaction à une forme de « dégénérescence »57 du parlementarisme italien, ainsi qu’aux profondes mutations du système de partis politiques. En effet, le « bipartisme imparfait »58 et le « multipartisme polarisé »59 qui s’amalgamaient en Italie depuis 1947 ont été mis à mal par l’érosion du Parti communiste, résultant pour partie de la fin de la guerre froide et de la montée en puissance du Parti socialiste60.

Du reste, un système partisan à maints égards analogue a finalement ressurgi au terme de deux décennies de transition (1994-2015)61, marquées par une « recomposition permanente »62, le Parti démocrate et les droites constituant désormais les deux pôles majeurs du paysage partisan, autour desquels gravitent des formations plus faibles et bien souvent éphémères. À cet égard, l’apparition du mouvement 5 étoiles impliquera peut-être des transformations ultérieures du pôle de droite, découlant de la tendance au déclin de la « famille » bourgeoise, libérale et démocrate-chrétienne, ainsi que de la montée en puissance des forces « souverainistes ». Le maintien du penchant consensuel s’opérant autrefois « en coulisses » n’a pas survécu à cette reconfiguration politique63. Ainsi, cet affaiblissement des leggine résulte également d’un certain regain de conflictualité du système politique italien, qui a pris forme à partir du tournant de 1994.

Voilà pourquoi la « chambre de compensation » née de la procédure législative décentralisée a perdu beaucoup de son attrait. En vue d’y remédier, le Senato a tenté de revigorer le travail législatif des commissions permanentes à la fin de la XVIIe législature (2013-2018). Il s’agit de faire de la sede deliberante et de la sede redigente les formes ordinaires (di regola) de production législative selon la formule retenue à l’article 34 du règlement, mais il n’est pas sûr que cette réforme soit en pratique pleinement couronnée de succès64.

Conclusion

Si l’on songe à l’expérience italienne des dernières décennies, il est à tout le moins curieux, voire incongru, que le Parlement français se lance à son tour dans la législation en commission. De fait, la procedura legislativa decentrata s’inscrit dans un contexte culturel, historique et politique extrêmement particulier, marqué par la partitocrazia ainsi que le sottogoverno qui n’ont nulle existence en France. Et l’on sait, grâce à Montesquieu notamment, que le succès d’une greffe juridique est nécessairement « un très grand hasard »65. Les arguments tirés de l’amélioration de la qualité de la loi et de la rationalisation de la procédure législative ne sont pas extrêmement convaincants au vu des résultats obtenus par-delà les Alpes, où la fin du « consociativisme », la nouvelle centralité de l’exécutif en matière législative, l’excessive prolifération des textes à vocation normative, la médiocre qualité rédactionnelle des leggine et leur coût exorbitant pour les finances publiques ont conduit à faire sombrer le mécanisme de la législation en commission dans une évidente disgrâce.

Plus spécifiquement, concernant le système établi au sein des assemblées françaises, les imperfections sont flagrantes. Ainsi tous les parlementaires ne pourront-ils pas prendre part aux votations organisées au stade des commissions, puisque seuls les membres d’une commission sont habilités à voter dans ce cadre. Il est, en effet, impossible à un parlementaire d’être membre de plusieurs commissions permanentes simultanément. Par voie de conséquence, des situations à la limite de l’invraisemblable pourront avoir lieu, puisqu’un député ayant déposé et défendu ses amendements sera privé du droit d’exprimer son suffrage sur ses propres propositions… À cet égard, encore faut-il que des réunions de sa commission d’origine ne se tiennent pas en même temps, ni que des textes sur lesquels il s’est investi soient parallèlement traités en séance plénière. En effet, cela requiert indéniablement une certaine agilité que de défendre un amendement dans une commission à laquelle on n’est pas rattaché sans pouvoir participer au vote, surtout s’il faut être présent ailleurs (à savoir dans une autre commission et/ou en séance).

Le système des « commissions légiférantes » retire également aux parlementaires la faculté traditionnelle d’améliorer la rédaction des amendements entre l’examen en commission et dans l’hémicycle, voire d’en proposer de nouveaux en fonction des débats et des formulations retenues après les travaux des commissaires. Tel est spécialement le cas s’agissant du rapporteur, « véritable pivot de la procédure législative »66, dont le « droit de remords » s’évanouit de facto avec la législation en commission, puisque l’examen en séance ne permet plus de s’ajuster comme auparavant dans le cadre de la procédure traditionnelle. Ainsi n’est-il pas parfaitement sûr que « la volonté générale [demeure] un acte pur de l’entendement qui raisonne dans le silence des passions »67, si tant est d’ailleurs qu’elle le soit constamment.

La législation en commission implique certes le parlementarisme de groupes, tel qu’il est classiquement pratiqué en Allemagne, où il n’existe pas véritablement de système analogue de législation par les commissions, mais les logiques fondamentalement individualistes des origines du parlementarisme français demeurent. La reconnaissance officielle des groupes à partir du 1er juillet 1910 à la chambre des députés, puis du 18 janvier 1921 au Sénat, ainsi que les possibilités de différenciation de leurs droits instaurées depuis la révision constitutionnelle de 2008 n’ont pas permis de dénouer les « contradictions » découlant de la conjugaison des approches égalitaristes et collectives s’étant successivement sédimentées en droit parlementaire français. Celles-ci continuent, en effet, de se superposer avec plus ou moins de bonheur.

Voilà pourquoi le système de législation en commission n’est peut-être pas l’« avancée importante »68 parfois décrite au cours des débats… Du reste, l’effectivité du dispositif paraît particulièrement sujette à caution, étant donné que chaque groupe dispose d’un droit de veto et que les mœurs politiques françaises confinent bien souvent à la conflictualité. Or les mutations du système partisan italien et la fin du consensualisme parlementaire opérant en coulisses ont précisément neutralisé le recours à la législation décentralisée. L’on observera, à cet égard, qu’au Palais du Luxembourg la législation en commission ne concerne guère que des textes ou dispositions ne soulevant pas de difficulté politique et n’étant pas matière à amendements, à telle enseigne que le gain de temps en séance s’avère concrètement limité. Au Sénat, ce mécanisme demeure l’exception, et non pas la règle, puisqu’il n’est utilisé qu’environ une fois par mois en moyenne69. Il y a fort à parier que la tendance sera comparable à l’Assemblée nationale. Voilà pourquoi cette récente réforme s’apparente quelque peu à une « danse immobile »70. Tel est d’autant plus le cas que la législation n’est certainement pas la fonction la plus essentielle des assemblées71, mais l’« idéalisme législatif »72 continue de susciter des espoirs qui seront probablement déçus par la réalité parlementaire.