L’examen des textes budgétaires et la constitution
L’objectif de rationaliser la procédure d’examen des textes financiers (PLF et PLFSS) est expressément formulé dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle. Il est toutefois loin d’être nouveau ayant été présent dès l’écriture de la constitution de 1958 avec l’encadrement par l’article 47 du temps imparti au Parlement pour l’examen et l’adoption des projets de loi de finances. Mais, en la matière, c’est incontestablement une étape nouvelle que franchit le projet tant par la réduction drastique du calendrier budgétaire qu’il opère que sur le terrain de la méthode en faisant du temps parlementaire rationalisé un levier de changement pour plus d’efficacité.
La liaison temps/efficacité est particulièrement présente dans l’exposé des motifs du projet de loi. Il y est insisté à plusieurs reprises sur la nécessité « de mieux disposer du temps précieux du Parlement » ou d’« utiliser de la manière la plus efficace le temps parlementaire ». Au surplus, cet objectif n’est pas limité à l’examen des textes financiers comme l’indique le lien établi entre le durcissement des règles d’irrecevabilité (art. 3 du projet) et le gain de temps qui en résultera et qui permettra au Parlement « (…) de débattre de manière approfondie sur les amendements qui ont une réelle portée » (exposé des motifs). L’avantage en gain de temps inspire de même les modifications apportées à la procédure accélérée de l’article 45, ou encore la réduction du délai imparti au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur les déclarations d’irrecevabilité (3 jours au lieu de 8 pour les projets de loi).
S’agissant des textes financiers, la rationalisation est essentiellement recherchée au moyen de l’accélération du temps d’examen des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, autrement dit des textes prévisionnels, et en se situant donc sur le terrain du contrôle parlementaire a priori. La perspective est toutefois plus large en même temps que stratégique. Au travers de la réduction du temps consacré au contrôle a priori, l’objectif annoncé, dans la continuité d’une logique déjà amorcée par la LOLF, est de revaloriser la loi de règlement et de renforcer le contrôle a posteriori et l’intérêt du Parlement pour les résultats. Les dispositifs proposés sont-ils de nature à satisfaire cette ambition ?
I – L’accélération de l’examen des textes financiers prévisionnels
La réduction du délai global imparti au Parlement pour l’examen et l’adoption des projets de lois de finances représente certainement la caractéristique la plus spectaculaire du projet. Mais d’autres mesures s’inscrivent dans ce même objectif comme la perspective d’un examen conjoint des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. En revanche, le projet ne modifie pas les modalités d’examen en séance publique.
A – Un calendrier d’examen et d’adoption drastiquement réduit
Le projet de loi procède à une réduction spectaculaire du délai d’ensemble de 70 jours dont dispose le Parlement pour l’examen et l’adoption des projets de loi de finances (constitution, art. 47) et qui a pour conséquence pratique que le vote final doit intervenir entre le 10 et le 15 décembre. Selon l’article 6 du projet de loi constitutionnelle, le Parlement n’aurait plus que 50 jours pour se prononcer, à l’instar du délai qui lui est accordé pour l’adoption des projets de lois de financement de la sécurité sociale, soit une diminution d’environ 30 % du temps qui lui est imparti depuis les débuts de la Ve République dans le domaine.
Il est à souligner que l’impact de la réduction du temps d’examen des projets de loi de finances touche essentiellement l’Assemblée nationale. Celle-ci, qui, aux termes de l’article 47 de la constitution, dispose d’un délai de 40 jours pour examiner et voter le projet en première lecture n’aurait plus que 25 jours selon l’article 6 du projet. Le Sénat continuerait, quant à lui, de disposer d’un délai de 20 jours pour l’examen du texte en première lecture. On rappellera que ce délai était à l’origine initialement de 15 jours, mais que, jugé insuffisant par les sénateurs, il a été porté à 20 jours par la loi organique du 22 juin 1971. En revanche, les deux assemblées sont bien toutes les deux concernées par la réorganisation de la procédure accélérée (constitution, art. 45) et l’institution d’un délai maximum pour se prononcer. L’article 5 du projet limite ainsi à 15 jours le temps imparti au Sénat pour la deuxième lecture et à 8 jours celui imparti à l’Assemblée pour statuer définitivement ce qui permettra de gagner un temps précieux dans la mesure où « il arrive aujourd’hui que cette procédure dure de très nombreuses semaines »1. Toutefois, seul le Sénat pâtirait de la réorganisation de la nouvelle lecture en cas d’échec de la commission mixte paritaire qui le réduirait, selon l’expression de son président, à un « rôle de figurant ». Dans le but d’accélérer la procédure législative, le projet de loi supprime en effet le passage à l’Assemblée nationale en deuxième lecture et donne à cette dernière compétence pour voter le texte en lecture définitive au plus tard dans les 8 jours qui suivent l’examen par le Sénat2.
Deux avantages immédiats du nouveau calendrier ont été mis en avant dans l’exposé des motifs ; en premier lieu celui de faciliter un dépôt plus tardif du PLF à l’automne, en second lieu celui de permettre au Parlement de dégager 3 semaines de séances à l’automne pour examiner des textes non budgétaires. Le Conseil d’État s’est rangé à cette argumentation en estimant que les modifications envisagées par le gouvernement « ne visent pas tant à lui permettre de recourir plus rapidement aux prérogatives que lui confèrent les 2e et 3e alinéas des articles 47 et 47-1 qu’à faciliter l’examen à l’automne des textes autres que les seules lois financières ». Il est cependant à noter que l’obligation de communiquer le projet de loi de finances de l’année à la Commission européenne, au plus tard le 15 octobre, vient restreindre la souplesse de temps attendue à la fois en ce qui concerne la date de dépôt du projet et celle du calendrier parlementaire. Par ailleurs, s’agissant de l’objectif de libérer plus de temps au Parlement à l’automne pour l’examen des textes non budgétaires, il est à remarquer que le projet de loi ne reprend pas la suggestion de fusionner l’examen du PLF et du projet de loi de finances rectificative de fin d’année qui a été faite par le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale.
Quoi qu’il en soit, la réduction drastique du calendrier budgétaire, si elle est adoptée, aura pour effet de mettre le Parlement aux prises directes avec la logique de performance qu’il a initiée dans la sphère publique avec la loi organique du 1er août 2001. Elle devrait le conduire à une évolution de ses structures de travail et de ses méthodes3.
B – La perspective d’un examen conjoint des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale (PLFSS)
La fusion en tout ou partie du projet de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, outre l’avantage de donner au Parlement une vision consolidée des finances publiques et d’en permettre un pilotage global4, aurait pu être recherchée comme un moyen supplémentaire de rationaliser le temps d’examen des textes financiers. Le projet constitutionnel reste toutefois très en deçà de cette perspective même si on peut considérer qu’il s’y inscrit, mais de manière très mesurée. L’harmonisation des délais d’examen du PLF et du PLFSS qu’il réalise (25 jours pour chacun en première lecture), peut en effet être considérée comme un premier pas en ce sens. Il est par ailleurs renforcé par la disposition de l’article 7 qui autorise expressément la loi organique à fixer les conditions dans lesquelles les projets de lois de financement de la sécurité sociale et de lois de finances peuvent être, en tout ou partie, examinés conjointement.
Il est à relever que l’utilité de cette habilitation constitutionnelle a été mise en doute par le Conseil d’État. Ce dernier observe dans son avis du 3 mai 2018 que les premiers alinéas des articles 47 et 47-1 de la constitution prévoient déjà que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles ces textes sont votés. Selon la haute assemblée les habilitations existantes telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel5 seraient donc suffisantes pour permettre l’adoption de dispositions organiques tendant à l’examen conjoint des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Elles le seraient d’autant plus que cet examen conjoint renforce incontestablement l’intelligibilité du débat parlementaire sur les lois financières, et par suite, concourt au respect des exigences du consentement de l’impôt garanti par l’article 14 de la Déclaration de 1789.
La disposition a toutefois été maintenue à l’article 7 du projet de loi, peut-être dans la perspective qu’une habilitation constitutionnelle permettra de mieux surmonter les réticences à une discussion commune des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, lesquelles sont avérées et connues. Ainsi, alors que le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée s’y est montré très favorable, celui de la commission des affaires sociales s’y est déclaré opposé.
Le projet ne modifie pas en revanche les modalités d’examen en séance publique des textes financiers pour lesquels le 2e alinéa de l’article 42 prévoit que leur discussion en séance publique porte sur le texte présenté par le gouvernement non celui adopté en commission.
II – La promotion du contrôle a posteriori et de l’évaluation
« Cette réduction des délais d’examen des textes financiers n’a de sens que si parallèlement le contrôle de l’exécution des budgets et plus généralement des résultats de l’action gouvernementale monte en puissance et qu’intervienne un véritable « printemps de l’évaluation » dont la conclusion sera l’examen du projet de loi de règlement » (exposé des motifs).
L’accélération de l’examen des textes financiers prévisionnels (lois de finances et de financement de la sécurité sociale), s’inscrit dans l’objectif de revaloriser la loi de règlement et le contrôle a posteriori en matière financière et de mettre fin à un déséquilibre patent dans lequel le contrôle des budgets prévisionnels a continué à l’emporter très largement sur le contrôle de l’exécution et des résultats6. En la matière, le projet de révision constitutionnelle s’inscrit donc en droite ligne de la voie déjà tracée par la loi organique du 1er août 2001. Va-t-il toutefois réellement au-delà ?
A – Renforcer le temps du contrôle a posteriori et de l’évaluation : une ambition portée par la LOLF
La loi organique du 1er août 2001 a voulu créer les conditions d’une revalorisation importante de la loi de règlement. Elle l’a fait en se plaçant sur deux terrains : en premier lieu, du point de vue du contenu du texte et de l’enrichissement des informations apportées aux parlementaires et, en second lieu, du point de vue de sa place dans l’ensemble du processus de décision budgétaire. Le contenu de la loi de règlement a ainsi été sensiblement élargi puisqu’au-delà de sa fonction traditionnelle qui est d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année ainsi que le résultat budgétaire, l’article 37 de la LOLF a prévu qu’elle fixe le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier, présenté dans un tableau de financement. La LOLF lui a donné en outre une portée comptable nouvelle en permettant aux parlementaires d’approuver le compte de résultat de l’exercice, d’affecter le résultat au bilan et d’approuver ce dernier, en étant sur tous ces points très proches d’une véritable logique d’entreprise7. Le texte s’accompagne par ailleurs d’un ensemble d’informations d’ampleur qui doivent obligatoirement lui être annexées (art. 54) ; on notera entre autres les rapports annuels de performances qui ont pour finalité d’informer le Parlement sur les résultats, en termes de performance, de la gestion du budget de l’État, et par conséquent de l’efficacité des crédits qui ont été octroyés. Au total, les parlementaires disposent chaque année d’une information approfondie sur l’exécution du budget. Au surplus, depuis la loi organique du 17 décembre 2012, la loi de règlement contient également une information d’ensemble sur les finances publiques dans la mesure où un article liminaire présente en effet, sous forme d’un tableau de synthèse, le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques à l’issue de l’exécution.
Compte tenu de l’ensemble des informations qu’elle contient, la loi de règlement constitue donc un instrument précieux d’aide à la décision pour le budget suivant. Pour cette raison, elle a assurément vocation à occuper une place centrale dans ce processus. C’est bien à ce titre que la loi organique de 2001 a souhaité renforcer de manière significative sa place dans le processus de décision budgétaire. Deux dispositifs ont été institués à cet effet : d’une part, un calendrier plus contraint du dépôt du projet, d’autre part, « un chaînage vertueux » entre loi de règlement et loi de finances initiale (article 41 de la loi organique). Dans la mesure où le projet de loi de règlement du budget de l’année doit être déposé chaque année avant le 1er juin (art. 46), la reddition des comptes devant le Parlement est donc assurée plus tôt et surtout plus régulièrement qu’autrefois8. Quant au « chaînage vertueux » entre loi de règlement et loi de finances initiale, il a pour objet de garantir une certaine cohérence dans l’examen des textes financiers dans la mesure où le projet de loi de finances initiale de l’année n + 1 ne peut être discuté par chaque assemblée avant que chacune ne se soit prononcée en première lecture sur le projet de loi de règlement de l’année. En ce sens ont été instituées les conditions pour une rationalisation du processus de décision budgétaire qui était souhaitée depuis longtemps du point de vue de l’efficacité du contrôle parlementaire mais qui, dans la pratique, était toujours restée à l’état de vœu pieux9.
Pour toutes ces raisons, on pouvait espérer que l’examen de la loi de règlement rencontrerait davantage d’intérêt que par le passé au sein des assemblées. Ce qui aurait signifié un retour aux sources, avec un Parlement politiquement attentif à la gestion financière publique dans tous ses aspects. Pourtant, 10 ans après la mise en œuvre de la loi organique, le bilan en la matière s’est avéré décevant10. Cette absence d’intérêt des parlementaires (hormis les membres des commissions des finances) pour la loi de règlement dont témoigne la durée extrêmement courte d’examen en séance publique en comparaison de celle du PLF, ne s’explique pas seulement par un calendrier chargé 11. Il faut y ajouter le poids des habitudes et une tradition qui a continué de privilégier la prévision (le PLF) sur l’exécution (le PLR) en dépit des efforts d’information déployés sur ce dernier terrain.
B – L’apport incertain du projet de révision constitutionnelle
Bien avant le lancement du projet de révision constitutionnelle, la commission des finances de l’Assemblée nationale s’est prononcée en faveur d’une profonde rénovation des modalités d’examen des textes budgétaires et d’un approfondissement du contrôle de l’exécution12. Cette orientation a été confirmée avec l’annonce de la création au printemps 2018 d’un « semestre budgétaire » dédié à l’évaluation des politiques publiques et à l’orientation des finances publiques, dans lequel il est attendu que l’examen du projet de loi de règlement rencontre plus d’intérêt chez les parlementaires. D’autant que la commission a annoncé qu’il avait été décidé de valoriser la discussion en séance publique de la loi de règlement par une intervention du Premier président de la Cour des comptes et un débat sur cette intervention ainsi que par l’organisation de débats thématiques « qui pourraient déboucher sur le vote de résolutions »13.
Bien qu’il ne réponde pas à toutes les attentes exprimées par le Parlement en vue de revaloriser le rôle de la loi de règlement, le projet de loi apporte deux appuis à cette ambition. D’une part et pour la première fois, cette dernière est mentionnée dans un texte constitutionnel. D’autre part, le projet prévoit que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles les membres du gouvernement pourront désormais être entendus par les commissions permanentes de chaque assemblée sur l’exécution de la loi de finances. On peut considérer que la disposition est susceptible de renforcer le contrôle a posteriori en matière financière dès lors qu’elle élargit son périmètre d’examen et de suivi au sein des assemblées et qu’elle consacre le rôle de commissions parlementaires, autres que celles chargées des finances, devant lesquelles les membres du gouvernement seront tenus de présenter l’exécution du budget dont ils ont la charge. D’un autre côté, il est vrai qu’en la matière seule la pratique permettra de dire si la mesure aura pu contribuer à une évolution effective des approches qui dépend davantage de la volonté que du droit. Ainsi que le relève le Conseil d’État, il est en effet d’usage que les membres du gouvernement répondent favorablement aux demandes d’audition qui leur sont adressées par les commissions parlementaires.
Toutefois d’autres dispositions du projet viennent contrevenir fortement à sa cohérence du point de vue de l’objectif annoncé de revaloriser la loi de règlement et de renforcer le contrôle a posteriori. Il en est notamment ainsi de celles qui aboutissent à renforcer les prérogatives gouvernementales en matière de fixation d’ordre du jour qui ont pour conséquence d’altérer sensiblement la finalité de la semaine prioritairement dédiée au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques.
On rappellera qu’en l’état actuel, l’article 48 prévoit que deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité à l’examen des textes dont l’inscription à l’ordre du jour est demandée par le gouvernement. Les deux autres semaines sont réservées par priorité aux assemblées dont l’une est consacrée au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. En dehors des semaines qui lui sont prioritairement réservées, le gouvernement peut toutefois (art. 48, al. 3) demander l’inscription à l’ordre du jour de certains textes, y compris pendant la semaine réservée au contrôle de l’action et à l’évaluation des politiques publiques mais seulement pour les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Or le projet élargit considérablement cette faculté en y ajoutant les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale déclarés prioritaires par le gouvernement. La disposition mentionne certes sous la réserve que la conférence des présidents n’y soit pas conjointement opposée ; mais on sait que cette dernière limite n’en est réellement pas une dans la pratique en raison du fait majoritaire14.
En conclusion, le projet réduit sensiblement la spécialisation de la semaine prioritairement dédiée au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques qui pourra être plus largement consacrée à l’examen des textes législatifs « qu’il s’agisse des textes prioritaires visés au 3e alinéa ou de ceux résultant des travaux d’évaluation et de contrôle conduits par les assemblées »15. Certes, l’existence de cette semaine ne suffit pas à garantir une revalorisation effective de la fonction parlementaire de contrôle16. Toutefois la transformer en fourre-tout législatif n’est certainement pas de bon augure pour le devenir de la fonction de contrôle.
Notes de bas de pages
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1.
Projet de loi constitutionnelle n° 911 du 9 mai 2018, exposé des motifs.
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2.
Dans son avis n° 394658 du 3 mai 2018, le Conseil d’État estime néanmoins que la disposition « permettra de simplifier et d’accélérer la procédure législative tout en préservant la possibilité pour chacune des deux assemblées de se prononcer à nouveau après l’échec de la procédure de conciliation ».
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3.
Le Conseil d’État relève que le respect des nouveaux délais pourrait notamment être facilité par « l’accélération des débats sur la deuxième partie du projet à la faveur d’un travail encore renforcé, en amont, en commissions élargies » (avis cit.).
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4.
V. Ferras B., « Quelle rénovation du pilotage des finances publiques ? » chronique de finances sociales, RFFP, n° 142-2018.
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5.
Le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF a interprété le 1er alinéa de l’article 47 comme autorisant la loi organique « à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative ».
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6.
« Il est clair que nous ne faisons pas le meilleur usage du temps en consacrant 70 jours – et nuits – d’affilée à travailler sur le budget, et en ne réservant qu’un après-midi au printemps pour en contrôler le résultat. » (Woerth E., président de la commission des finances de l’Assemblée nationale).
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7.
V. sur cet aspect, Bouvier M., « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », AJDA 2001, p. 876.
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8.
L’amélioration des délais avait été en effet constante depuis 1992 et une avancée considérable avait été réalisée avec le rapport relatif à l’année 1999, déposé au mois de juin mais les textes ne garantissaient pas cette date.
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9.
Sur tous ces éléments nous nous permettons de renvoyer à Bouvier M., Esclassan M.-C. et Lassale J.-P., Manuel de finances publiques, 16e éd., 2017, LGDJ-Lextenso.
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10.
La Cour des comptes a conclu pour sa part à un « échec prévisible » (Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances : bilan et perspectives, Rapp. nov. 2011, p. 145).
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11.
On rappellera que le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1er juin et qu’il doit être discuté au moins en première lecture avant l'examen à l’automne du projet de loi de finances. Or il s’inscrit dans un calendrier chargé qui comporte plusieurs moments importants : programme de stabilité devant être remis au plus tard début mai, débat d’orientation sur les finances publiques en juin/juillet, projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques en général à l’automne.
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12.
V. la lettre du président et du rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale au Premier ministre du 21 mars 2018, dans laquelle sont énoncés les moyens nouveaux souhaités dans cette perspective, notamment :
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13.
- un renforcement des moyens d’expertise (institution d’une mission d’assistance du Parlement à l’Insee et à France Stratégie ;
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14.
- de nouveaux outils d’expression et de contrôle, par exemple permettre aux rapporteurs spéciaux des commissions des finances d’une procédure inspirée de celle des référés de la Cour des comptes en vue de leur permettre d’obtenir dans des délais rapides des réponses à leurs questions aux ministres ;
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15.
- une capacité renforcée du Parlement au moment de l’examen du projet de loi de règlement (en lui permettant d’adopter des résolutions sur l’exécution de certaines missions du budget de l’État).
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16.
Communiqué de presse du 17 avril 2018 émanant du président et du rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du groupe de travail chargé de proposer des améliorations au calendrier et aux modalités d’examen des textes budgétaires.
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17.
Ainsi que le relève le Conseil d’État, la disposition identique de l’article 45 de la constitution, issue de la révision constitutionnelle de 2008 qui permet aux conférences des présidents de faire obstacle à la mise en œuvre de la procédure accélérée, n’a jamais été utilisée.
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18.
Le projet de loi élargit également le champ de l’ordre du jour prioritaire de la semaine de contrôle et d’évaluation pour y inclure « l’examen des projets et propositions de lois en résultant ».
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19.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État observe qu’elle « n’a pas conduit depuis 2008 à une revalorisation effective de la fonction parlementaire de contrôle » et s’interroge « sur l’opportunité de maintenir la distinction entre la semaine d’initiative parlementaire et la semaine d’évaluation et de contrôle qui peut nuire à la fluidité et à la qualité du débat parlementaire en obligeant parfois les assemblées à interrompre l’examen d’un texte pour le reprendre ultérieurement ».