I – La porosité du système de « commandement » du gouvernement

La rationalisation des pouvoirs du Parlement organisée par la constitution du 4 octobre 1958 a été progressivement atténuée, notamment dans le domaine de la fixation de l’ordre du jour parlementaire. Des critiques se sont en effet faites jour sur la rigidité du système mis en place par l’article 48 de la constitution qui, dans sa version initiale, indiquait que « l’ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui. Une séance par semaine est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du gouvernement ».

En juillet 1961, Jacques Chaban-Delmas affirmait ainsi que « la direction des travaux de l’Assemblée par le gouvernement ne saurait étouffer l’initiative parlementaire, à moins d’un détournement débouchant sur un abus de pouvoir »9. Dans le même esprit, le président Edgar Faure faisait part de son sentiment selon lequel le gouvernement avait tendance à « abuser du droit qui lui est reconnu de modifier l’ordre du jour »10. Enfin, comment ne pas citer le doyen Georges Vedel qui indiquait que le Parlement doit « être réveillé de son sommeil et la diane sonnée des quatre coins (…) en [lui] reconnaissant une plus grande maîtrise de son ordre du jour »11.

Dans ce contexte, si elle a rappelé que le gouvernement disposait d’une priorité pour la fixation de l’ordre du jour du travail parlementaire, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a posé que « le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne peut excéder cent vingt. Les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée. Le Premier ministre, après consultation du président de l’assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance. Les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée ». Elle a également ajouté, à l’article 48 de la constitution, une référence à l’article 28 de la constitution, rappelant ainsi que le calendrier des séances est fixé par chaque assemblée. La loi constitutionnelle du 5 août 1995 a par ailleurs précisé que la séance par semaine réservée aux questions des parlementaires constituait un minimum. Enfin, un nouvel alinéa précise qu’une séance par mois aura un ordre du jour réservé par priorité à chaque assemblée, disposition appelée « fenêtre parlementaire ».

Cette atténuation du système de « commandement » prôné par le pouvoir constituant de 1958 n’a cependant pas été jugée suffisante, comme le relève le professeur Michel Lascombe, « la fenêtre étant trop étroite pour qu’un projet d’envergure y soit discuté. D’abord, le « droit de tirage » instauré par convention pour laisser une place à chaque groupe parlementaire conduisait à ce que l’opposition ne dispose que d’une ou deux séances par an. Ensuite, la notion de séance n’étant pas la même dans les deux assemblées (deux à trois séances à l’Assemblée ; une journée au Sénat), la « fenêtre » était tellement étroite à l’Assemblée nationale qu’aucune proposition d’envergure ne pouvait y être discutée. Enfin, quand bien même une proposition était adoptée par une assemblée dans ce cadre, son inscription à l’ordre du jour de l’autre assemblée dépendait du bon vouloir du gouvernement, l’autre assemblée ne souhaitant encore réduire sa « fenêtre » en y inscrivant ces textes »12.

Dans les années 2000, la revalorisation des pouvoirs du Parlement est apparue comme une impérieuse nécessité, préoccupation qui a d’ailleurs reçu un écho dans différents domaines. Il en va en particulier ainsi en droit public financier13 où l’on a assisté à un net renforcement du droit d’amender les projets de loi de finances initiale14 ou encore dans l’élargissement des possibilités reconnues aux parlementaires de contrôler l’action du gouvernement15. Cette adaptation du cadre constitutionnel a également eu des répercussions sur les règles déterminant l’ordre du jour des assemblées parlementaires ; dispositif considéré comme « l’une des pièces maîtresses de l’entreprise de revalorisation et de modernisation du Parlement »16. Le pouvoir constituant a cherché, à l’occasion de la révision constitutionnelle de 2008, à « tirer les leçons de l’échec de 1995 : étroitesse de la fenêtre ; nécessité de distinguer la fonction législative de la fonction de contrôle ; prise en compte de la place de l’opposition»17.

Si le texte constitutionnel issu de la révision intervenue le 23 juillet 2008 rappelle que l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée, il encadre cet ordre du jour en posant que deux séances sur quatre sont réservées à l’examen des textes choisis par le gouvernement, celui-ci décidant de l’ordre et des séances au cours desquelles ceux-ci sont étudiés18. Par ailleurs, une semaine de séance sur quatre doit être consacrée au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Sont ainsi discutés notamment les rapports d’évaluation des commissions permanentes. Le programme est déterminé par la Conférence des présidents. La semaine n’est pas obligatoirement entièrement consacrée au contrôle19. Le gouvernement peut faire inscrire à l’ordre du jour de cette semaine l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la constitution. La quatrième semaine du mois n’est pas attribuée, il est admis qu’elle est réservée à l’ordre du jour décidé par les assemblées elles-mêmes. Mais on peut aussi y trouver l’examen des textes inscrits à l’ordre du jour en priorité. Ceux-ci sont prévus à l’article 48, alinéa 3. Les textes inscrits à l’ordre du jour en priorité sont notamment les projets de loi de finances et les textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins. Il en va de même de la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement20 qui peut donc avoir lieu en dehors des semaines réservées au contrôle. Les groupes d’opposition et minoritaires décident de l’ordre du jour d’une séance par mois, droit d’initiative appelé « niche parlementaire ». À l’Assemblée, chacun de ces groupes dispose de trois séances au moins par session ordinaire. Les séances sont réparties, au début de chaque session ordinaire, entre les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, en proportion de leur importance numérique21. Enfin, au moins une séance par semaine est réservée aux questions orales des parlementaires, ceci excluant les questions pouvant être posées par les commissions ou tout autre organe du Parlement22.

En fin de compte, avec les révisions constitutionnelles intervenues en 1995 et en 2008, on a assisté à une « normalisation parlementaire »23 qui s’est traduite par la reconnaissance d’un pouvoir de décision sur l’ordre du jour des assemblées partagé entre le gouvernement et le Parlement. Ce bouleversement du cadre constitutionnel défini en 1958 n’en est pas moins atteint de différentes limites.

II – L’imperméabilité du système de « commandement » du gouvernement

La constitution du 4 octobre 1958 a marqué une rupture institutionnelle en faisant de « la domestication du Parlement (…) un élément essentiel. Pour la première fois, les assemblées perdaient la maîtrise de leur ordre du jour. C’est le gouvernement qui détient alors la faculté de pouvoir déterminer le calendrier parlementaire, l’ordre du jour des assemblées comportant par priorité et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi et des propositions de loi acceptées par lui »24.

La rédaction actuellement en vigueur de l’article 48 de la constitution ne doit toutefois pas induire en erreur. Si depuis 2008, l’article 48 de la constitution affirme que l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée, qu’un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires et qu’une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du gouvernement, il n’a pas remis totalement en question, dans les faits, l’esprit qui prévalait en 1958. Dès 2010, le professeur Julie Benetti notait que « présenté comme l’une des pièces maîtresses de l’entreprise de revalorisation et de modernisation du Parlement, le mécanisme de l’article 48 de la constitution a plus participé du « désordre » du jour de ce début de session qu’il ne l’a enrayé. Sans doute la période budgétaire a toujours été la plus chronophage. Cependant, même conjoncturel, cet échec révèle la difficulté de faire évoluer la culture tant gouvernementale que parlementaire »25. Dans le même esprit, le professeur Paul Cassia souligne que le cadre constitutionnel relatif à l’ordre du jour parlementaire « ne change (…) rien à la logique du parlementarisme rationalisé et à la maîtrise des débats par le gouvernement »26.

Concrètement, il apparaît que les dispositifs pour lesquels les parlementaires disposent de marges de manœuvre pour fixer leur ordre du jour sont, en tout ou partie, placés sous le contrôle étroit du gouvernement. Ainsi, au sein de la Conférence des présidents, qui fixe le calendrier des séances, le gouvernement est représenté et participe donc à l’élaboration de celui-là. Par ailleurs, la Conférence des présidents peut inscrire des projets de loi dans les semaines parlementaires dans la mesure où elle est composée pour plus de la moitié de membres de la majorité. On peut également observer que la « semaine non attribuée », qui peut en toute théorie être l’occasion d’examiner des propositions de loi, poursuit d’autres finalités au motif que les parlementaires sont contraints par l’article 40 de la constitution qui interdit aux propositions de loi de diminuer les ressources publiques ou de créer ou d’aggraver une charge publique. Enfin et surtout, certains textes, considérés comme étant prioritaires, font exception aux semaines dont l’ordre du jour est fixé par les parlementaires. Il en va ainsi des lois de finances initiale et des lois de financement de la sécurité sociale, parce qu’enfermées dans des délais d’examen courts, qui sont examinées pendant les semaines réservées au contrôle et les semaines réservées aux parlementaires. En fin de compte, si sous les IIIe et IVe Républiques, un tiers des lois promulguées étaient des propositions de loi27, sous la Ve République, malgré l’ordre du jour qui est en principe partagé, la plupart des lois ont une origine gouvernementale. Sous la XIVe législature, 409 projets de loi ont ainsi été déposés et 339 adoptés. En revanche, si 1 837 propositions de loi ont été déposées, seules 110 ont été adoptées.

À ces éléments factuels, qui montrent que le gouvernement constitue toujours le rouage principal de la fixation de l’ordre du jour parlementaire, vient s’ajouter la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le juge veille en effet à ce que le processus de rééquilibrage des pouvoirs constitutionnels opéré depuis plusieurs années ne conduise pas le gouvernement à être privé de toutes marges de manœuvre dans la fixation de l’ordre du jour parlementaire. C’est notamment ce qui ressort de la décision rendue le 17 décembre 1992 dans laquelle le Conseil constitutionnel a admis que l’examen des résolutions communautaires doit être inscrit dans l’ordre du jour prioritaire placé entre les mains du gouvernement. Plus précisément, il a considéré « qu’en vertu de l’article 20 de la constitution, le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ; que selon le premier alinéa de l’article 31, « les membres du gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent » ; qu’il suit de là, qu’indépendamment de la priorité donnée à l’examen de certains projets ou propositions de loi en application de l’article 48 de la constitution, le gouvernement a le droit de demander qu’une assemblée se prononce sur une proposition de résolution concernant une proposition d’acte communautaire »28. Tel a également été le cas de la décision rendue le 11 décembre 2014 dans laquelle le juge a affirmé, en procédant à une lecture combinée des articles 28 et 48 de la constitution et en s’appuyant sur les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que « le constituant a entendu permettre au gouvernement de faire inscrire de droit des textes et des débats à l’ordre du jour de deux semaines de séance sur quatre et assurer ainsi au gouvernement qu’il dispose effectivement de la moitié de l’ordre du jour de la session ordinaire ; que, s’il ressort du dernier alinéa de l’article 28 de la constitution que les jours et horaires de séance sont déterminés par le règlement de chaque assemblée, le règlement d’une assemblée ne saurait faire obstacle au pouvoir que le gouvernement tient du deuxième alinéa de l’article 48 de la constitution de disposer de l’ordre du jour de la moitié des semaines de séance fixées par chaque assemblée en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 28 de la constitution »29. Partant, des « dispositions ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui résultent du deuxième alinéa de l’article 48 de la constitution, avoir pour objet ou pour effet de priver le gouvernement d’obtenir de droit que se tiennent des jours de séance autres que ceux prévus par le premier alinéa de l’article 50 du règlement pour l’examen des textes et des débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour des deux semaines de séance sur quatre qui lui sont réservées par priorité »30. Dans le même sens, il a été jugé que des dispositions du règlement du Sénat « ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui résultent du deuxième alinéa de l’article 48 de la constitution, avoir pour objet ou pour effet de priver le gouvernement d’obtenir de droit que se tiennent des jours de séance autres que ceux prévus par le deuxième alinéa de l’article 32 du règlement pour l’examen des textes et des débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour des deux semaines de séance sur quatre qui lui sont réservées par priorité»31.

Au final, et ces différentes décisions du Conseil constitutionnel ne font que confirmer cette impression, « l’article 48 nouveau n’a ainsi entamé ni la prééminence du gouvernement dans l’établissement de l’ordre du jour, ni d’ailleurs celle de la fonction de législation dans la charge de travail des assemblées »32. Ainsi que le craignait le professeur Olivier Dord en 2009, « le rééquilibrage souhaité par le constituant [est resté] lettre morte »33. Le cadre constitutionnel de l’ordre du jour parlementaire est donc affecté d’une profonde contradiction qui doit pouvoir trouver une issue dans les travaux de révision actuellement engagés. La tâche sera sans conteste rude : faut-il revenir à la conception du constituant de 1958 ? Faut-il poursuivre avec plus de netteté l’élargissement des prérogatives du Parlement ? Une troisième voie est-elle envisageable ? Si oui, laquelle ? En tout état de cause, s’il souhaite réellement purger les contradictions affectant la question de l’ordre du jour parlementaire, le pouvoir constituant serait bien inspiré de garder en mémoire cette pensée d’Eugène Pierre : « le jour où l’on aura créé des hommes dont le cœur et le cerveau seront bâtis autrement que ceux qui ont été disséqués jusqu’à présent, on aura inventé un parlementarisme parfait, exempt de crises et dépouillé de passions. En attendant, il faut tâcher de diminuer les causes de crises et de passions qui n’ont encore manqué à aucun gouvernement »34.