I – La restructuration de l’enseignement supérieur

Il était reproché à l’organisation universitaire du début des années 2000 une mauvaise insertion dans le contexte universitaire international et les médiocres performances des universités françaises dans les classements internationaux. Le remède préconisé fut celui d’une fusion des universités.

Cette restructuration fut placée sous l’égide de la notion d’ « excellence » scientifique sous la présidence de Nicolas Sarkozy. La présidence de François Hollande substitua à l’idée d’ « excellence », trop élitiste, l’impératif prioritaire de « réussite de toutes les étudiantes et de tous les étudiants », proclamé à l’article 6 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. La nouvelle orientation aurait pu changer la philosophie de la réforme, favoriser le projet humain d’un pilotage de proximité. Mais l’opération de fusion fut poursuivie sous de nouvelles dénominations.

On aboutit désormais à de vastes ensembles, regroupant des activités diverses, d’enseignement post-baccalauréat ou de recherche, et des institutions disparates aux missions différentes, universités, écoles d’ingénieurs, écoles de commerce, instituts universitaires technologiques, etc. Ces conglomérats sont désignés par une nomenclature spécifique : les COMUE (Communautés d’universités et établissements) remplacent depuis 2013 les anciens PRES (Pôles de recherche et d’enseignement supérieur). La catégorie de « grand établissement » constitue, quant à elle, une notion attrape-tout, qui englobe des structures de toutes tailles et de natures diverses, du regroupement universitaire, comme l’université de Lorraine, en cause dans l’affaire commentée, à des institutions spécialisées de recherche telles que l’Observatoire de Paris.

À l’origine, les regroupements d’universités visaient un objectif de clarification. Selon l’objectif aujourd’hui encore rappelé, malgré le changement de terminologie, par le ministère : « Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) permettent aux universités, grandes écoles et organismes de recherche, de mettre en cohérence leurs différents dispositifs, de mutualiser leurs activités et leurs moyens (…) [et de] proposer une offre de recherche et de formation plus cohérente, plus lisible et mieux adaptée aux besoins des territoires »1.

S’agissant de l’organisation de ces institutions nouvelles, la législation renvoie principalement à l’autorité du décret. C’est ainsi que l’article L. 718-8 du Code de l’éducation dispose en son alinéa 3 : « La communauté d’universités et établissements est créée par un décret qui en approuve les statuts ». L’université de Lorraine, dont on détaillera l’organisation plus loin, relève du statut spécifique dit de « grand établissement », régi par l’article L. 717-1 du même code. Celui-ci dispose, également en son alinéa 3 : « Des décrets en Conseil d’État fixent les règles particulières d’organisation et de fonctionnement des grands établissements dans le respect des principes d’autonomie et de démocratie définis par le présent titre ». La disposition renvoie implicitement à l’article L. 711-1 du Code de l’éducation qui dispose en ses premiers alinéas que les « établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (…) sont gérés de façon démocratique » et sont « autonomes ».

L’affaire commentée concerne l’application du décret n° 2011-1169 du 22 septembre 2011 portant création de l’université de Lorraine2. Nous allons voir que l’organisation de cet établissement se trouve en rupture avec la structure universitaire traditionnelle. L’université reposait primitivement, en effet, sur une manière de constitution, commune dans le monde et issue de la tradition universitaire. Elle se définissait comme une entité autonome3 regroupant des disciplines diverses. Celles-ci prennent aujourd’hui la forme, en France, des unités de formation et de recherche (UFR), mais on parle couramment, dans la nomenclature internationale, de facultés, susceptibles d’être subdivisées en départements.

II – La structure d’un « grand établissement »

La structuration de l’université en facultés n’était pas le fruit du hasard. Il s’agit en pratique de garantir l’autonomie de chaque discipline, en termes d’enseignement et de recherche. On n’imagine guère, par exemple, que des linguistes se prononcent sur les orientations pédagogiques ou scientifiques des biologistes ou des physiciens. De nos jours, cependant, le principe d’autonomie des disciplines n’est plus aussi certain qu’autrefois.

L’organisation de l’université française, par comparaison avec la pratique étrangère, tendait cependant déjà à limiter l’autonomie des facultés et à renforcer le pouvoir de la présidence de l’université. De fait, la dénomination d’UFR, au lieu de celle de facultés, témoignait de l’affaiblissement de ces dernières4. Avec la réforme initiée sous la présidence de Nicolas Sarkozy, l’accent a été davantage encore porté sur la nécessité d’une gouvernance centrale des institutions d’enseignement supérieur.

Cette orientation implique un paradoxe structurel lorsque la sphère d’autorité est élargie à une multitude d’institutions aux statuts et aux missions diverses. C’est ainsi que l’université de Lorraine, d’après ses propres statistiques, en 2013, ne comptait pas moins de 52 000 étudiants pour environ 3 700 enseignants-chercheurs, dans un vaste ensemble géographique incluant non seulement Nancy et Metz, mais encore, Épinal, Longwy, Sarreguemines ou Bar-le-Duc. L’établissement regroupe, par ailleurs, des institutions de diverses natures, dont, outre les quatre universités d’origine, huit instituts universitaires de technologie, onze écoles d’ingénieurs, plusieurs musées. À cela s’ajoute, sous la dénomination commune d’ « unités de recherches », une multitude d’organismes, d’une grande variété, avec un rattachement plus ou moins étroit aux institutions de pédagogie.

Encore ladite université de Lorraine représente-t-elle une structure de taille relativement limitée, comparée aux nouvelles COMUE, qui peuvent atteindre le nombre de 120 000 (Sorbonne-Paris-Cité) voire 160 000 (Université Bretagne-Loire) étudiants5. Rappelons au passage que les universités anglo-saxonnes les plus prestigieuses oscillent plutôt entre 16 000 (Stanford) et 22 000 étudiants (Oxford)6, ce qui correspond à la taille des universités françaises d’avant la fusion. On comprend que l’organisation de la gouvernance des nouveaux regroupements universitaires puisse aboutir à une structuration originale.

L’université de Lorraine s’est vue dotée par son décret fondateur d’une structure d’organisation particulièrement atypique. En effet, le II de l’article 3 dispose : « L’université de Lorraine comprend [outre les organes centraux] : 1° Des collégiums, qui assurent la coordination des activités des instituts, des écoles ou des unités de formation et de recherche qui les composent ; 2° Des pôles scientifiques, qui assurent la coordination des activités des unités de recherche qui les composent et la cohérence scientifique des domaines concernés ».

L’ancienne organisation, où l’enseignement et la recherche se trouvaient coordonnés au sein d’unités de formation et de recherche (ou facultés), se voit substituer une dissociation nette entre « des instituts, des écoles ou des unités de formation et de recherche » et des « unités de recherches ». Une telle dissociation est discutable, dans la mesure où l’on sort d’une conception traditionnelle où la recherche et la pédagogie se nourrissaient réciproquement. Les « enseignants-chercheurs » se trouvent désormais sous une double autorité, ils sont incités à dissocier davantage recherche et pédagogie.

La relation, désormais nécessairement conflictuelle, entre enseignement et recherche, implique des frictions en termes de structures. Alors que l’UFR était un lieu de médiation, la structure nouvelle fait surgir des conflits entre les institutions de recherche et celles chargées des enseignements, dont les impératifs sont souvent opposés. Ce type de conflit transparaît dans le litige commenté.

Par ailleurs, la centralisation du regroupement universitaire, dont on a évoqué la diversité et le ressort géographique, limite les possibilités de pilotage effectif. Le système nerveux central s’éloignant des organes périphériques, le monstre est menacé de paralysie. D’où l’apparition d’organes intermédiaires.

Les UFR demeurent, mais ils sont concurrencés, comme on a vu, par des institutions de recherches autonomisées. Le paradoxe est révélé par le maintien de l’ancienne dénomination d’ « unité de formation et de recherche » qui cohabite désormais avec la catégorie nouvelle d’ « unités de recherche ». De surcroît, les organes chargés de la formation et ceux chargés de la recherche se trouvent assujettis à des organes nouveaux, appelés « collégiums », pour l’enseignement, et « pôles scientifiques », pour la recherche. Ces nouveaux organes sont censés coordonner la politique de plusieurs UFR ou autres composantes chargées de la pédagogie et de plusieurs « unités de recherches », en fonction de regroupements disciplinaires relativement arbitraires.

Il résulte donc du regroupement universitaire non une simplification organisationnelle, mais une multiplication de conseils aux attributions concurrentes. Au sommet se trouvent les conseils centraux, à la base les conseils d’UFR et ceux des « unités de recherche ». Au niveau intermédiaire apparaissent des conseils de « collégiums » ou de « pôles scientifiques ». Notons au passage que ces conseils se prononcent souvent sur les mêmes questions, comme pour le profilage de postes, que les mêmes personnes siègent couramment dans trois ou quatre de ces conseils, et que les conseils intermédiaires, se déplaçant d’un site à l’autre, sont itinérants, ce qui suppose une logistique coûteuse.

III – L’annulation d’une décision du conseil d’administration de l’établissement

Le litige commenté est le produit de la complexité de la nouvelle structure. Une délibération du conseil d’administration de l’établissement avait octroyé aux « pôles scientifiques », évoqués plus haut, la compétence de répartition des emplois et des crédits entre les « unités de recherche ». Cela signifiait concrètement que les « pôles scientifiques » avaient désormais autorité sur les « unités de recherche », avec possibilité de redistribuer des crédits. Toutefois, la décision d’accroître la compétence des « pôles scientifiques » avait été assortie d’une consultation desdits pôles, qui pouvaient refuser leurs nouvelles attributions.

L’arrêté contesté était en effet libellé de la façon suivante : « Les membres du conseil d’administration approuvent l’octroi aux pôles scientifiques de la compétence de la répartition des emplois et des crédits entre les structures internes du pôle – sous réserve, pour chaque pôle, que cette compétence soit acceptée par son conseil de pôle ».

Le recours émanait du directeur d’un des « collégiums », organe intermédiaire chargé, comme il a été dit, de l’enseignement. La requête avait été rejetée par le tribunal administratif saisi en première instance. La cour administrative d’appel de Nancy infirme par l’arrêt commenté le jugement du tribunal administratif pour un motif d’apparence paradoxale. Elle ne conteste pas les nouvelles compétences dévolues aux « pôles scientifiques », mais le fait que la décision ait été subordonnée à leur consultation.

S’agissant de la compétence du conseil d’administration, la cour se fonde sur le décret instituant l’établissement. Selon l’article 8 du décret : « Le conseil d’administration détermine la politique de l’établissement. À ce titre : (…) Il répartit, sur proposition du président, les emplois et les crédits par collégium et par unité de recherche ou, le cas échéant, par pôle scientifique (…) ». La répartition des crédits relève donc de la compétence du conseil d’administration. Mais le conseil de l’organe intermédiaire, en matière d’enseignement ou de recherche, peut également, aux termes de l’article 14 du décret, répartir « les emplois et les crédits dans les structures internes qu’il regroupe ».

En conséquence, selon la cour, « il résulte des dispositions (…) de l’article 8 du décret du 22 septembre 2011 que le conseil d’administration de l’université (…) peut décider de donner pouvoir aux pôles scientifiques de répartir entre les laboratoires et unités de recherche qui les composent les emplois et les crédits qui leur ont été alloués ». Cette délégation de compétence attisait la rivalité entre unités recherche dans la mesure où, partant de prévisions budgétaires émanant de la présidence, le pôle scientifique pouvait revoir les dotations de chaque unité de recherche et opérer des reversements entre unités plus ou moins bien dotées.

Le problème résultait donc de la latitude laissée à l’établissement quant au choix d’une répartition des crédits par le conseil d’administration ou les « pôles scientifiques ». L’arrêté du conseil d’administration, en ce sens, correspondait à une des applications possibles du décret, et n’est ainsi pas contesté par la cour. L’illégalité trouve cependant son origine dans un aspect secondaire de l’arrêté.

La cour tire logiquement la conclusion de sa lecture du décret qu’il appartenait au conseil d’administration de décider de l’organe compétent pour la répartition des financements. La cour ajoute néanmoins que le conseil en question devait exercer pleinement cette dernière compétence et ne pouvait la déléguer. En effet, la cour relève que, s’agissant du pouvoir de répartir les crédits, « ni [les dispositions de l’article 8] ni celles de l’article 14 du même décret ne prévoient la possibilité pour les conseils de pôles scientifiques de refuser d’exercer cette prérogative ».

Par conséquent, « il ressort des termes mêmes de la délibération contestée que le conseil d’administration de l’université de Lorraine [ayant] subordonné l’octroi aux pôles scientifiques de leur nouvelle compétence à un accord préalable des conseils de pôles (…) a ainsi ajouté une condition, non prévue par le décret, et méconnu l’étendu [sic] de sa propre compétence ». L’illégalité consiste donc dans le fait, pour l’organe en cause, de n’avoir pas exercé pleinement la compétence prévue par les textes.

Conclusion. Le vice d’incompétence peut surprendre à première vue. Il pourrait sembler que l’autorité, étant compétente pour exercer ses attributions, peut en disposer à sa guise. Mais la jurisprudence administrative adopte une interprétation stricte de la compétence des autorités administratives. Un effet paradoxal de cette interprétation consiste dans l’illégalité qu’on désigne par la notion d’incompétence négative, à savoir le cas où une autorité reste en-deçà de sa compétence, où elle se refuse à exercer sa compétence, parfois du fait d’une mauvaise interprétation des textes la régissant.

Un cas analogue consiste dans la situation où une autorité méconnaît le caractère exclusif de sa compétence, s’estime à tort liée par l’avis d’un organisme consultatif, ou subordonne sa décision à l’intervention d’autres organismes. Cette jurisprudence est ancienne7. Ce type d’incompétence a été, par exemple, relevé dans une situation où le garde des Sceaux, saisissant le Conseil supérieur de la magistrature, avait fait savoir publiquement qu’il se conformerait à l’avis de celui-ci, quel qu’il fût. En l’espèce, « le garde des Sceaux [devait] être regardé comme ayant renoncé à exercer le pouvoir d’appréciation qu’en application de la Constitution et de l’ordonnance portant loi organique du 22 décembre 1958 il lui appart[enait] de mettre en œuvre ». Le garde des Sceaux « [avait] ainsi méconnu l’étendue de sa compétence et entaché sa décision d’une erreur de droit »8.

L’illégalité commise par le conseil d’administration de l’établissement en cause est analogue. L’autorité compétente avait voulu donner le dernier mot à un organe subordonné. Si la solution jurisprudentielle est juridiquement incontestable, elle apparaît rigoureuse d’un point de vue plus politique. En effet, l’idée de consulter des organes, surtout lorsqu’ils revêtent une dimension de représentativité, peut sembler relever d’un légitime effort de décentralisation, voire de démocratisation. L’incompétence négative ou les formes analogues d’incompétence peuvent aboutir, de la sorte, à consacrer la concentration du pouvoir.

Ce qui est sanctionné est donc non l’abus de pouvoir, mais le refus d’exercer le pouvoir. Toutefois, le contentieux en cause s’explique aussi, comme il a été dit, par la complexité croissante des structures administratives et par l’opacité de leurs relations. La fusion des universités, loin de clarifier le fonctionnement universitaire, a multiplié les échelons et les organes. La simplification traditionnelle, pratiquée dans les institutions académiques, consiste plutôt dans la décentralisation, dans la gestion des questions pédagogiques et scientifiques à l’échelon des facultés.

Sans aller jusqu’au système anglo-saxon, où les départements peuvent se prononcer, par exemple, sur le nombre des étudiants susceptibles d’être acceptés, une telle décentralisation est la garantie d’une véritable liberté de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ce n’est pas le lieu de développer ce point, mais il convient de souligner que la liberté de l’enseignement supérieur, proclamée non sans emphase par les textes, ne peut exister en pratique sans des institutions adaptées à un tel objectif. De ce point de vue, c’est à contre-sens que s’est effectuée la politique universitaire de la dernière décennie.