Agent contractuel de droit public et fonctionnaire : nouvelles précisions sur la portée du principe de non-discrimination
Le principe de non-discrimination est un principe essentiel du droit de l’Union européenne, inscrit, tant dans les traités que dans de nombreux textes de droit dérivé, et dans la charte des droits fondamentaux. La décision rendue par la Cour de justice de l’Union européenne le 20 juin 2019 s’inscrit au cœur de ce principe en le valorisant encore davantage. Face à une différence de traitement entre un fonctionnaire et un agent contractuel de droit public exerçant des fonctions d’enseignement, la Cour se montre exigeante quant aux justifications possibles d’un écart salarial.
Le statut de la fonction publique ne saurait justifier, en soi, des différences de traitement entre agents contractuels de droit public et fonctionnaires. Ainsi pourrait-on résumer la philosophie de l’arrêt rendu public par la Cour de justice de l’Union européenne du 20 juin 20191. Cette décision est rendue à la faveur d’un renvoi préjudiciel suscité par un contentieux entre un agent contractuel de droit public et l’administration de l’enseignement en Espagne. Cet agent s’était vu refuser un complément de rémunération au seul motif de son absence de statut de fonctionnaire.
Précisément, le requérant à l’origine de l’arrêt rendu le 20 juin 2019 travaille en qualité de professeur pour le Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, c’est-à-dire le ministère de l’Éducation du gouvernement de Navarre, province d’Espagne. Il assurait ses fonctions depuis le mois de septembre 2007 auprès de divers centres d’éducation dans le cadre d’un contrat de droit public. Le 1er juillet 2016, il a demandé au ministère de l’Éducation la reconnaissance et le versement avec effet rétroactif du complément de rémunération correspondant au grade. Par lettre du 18 octobre 2016, il a formé un recours, que l’on qualifierait, en droit français, de recours gracieux et hiérarchique, contre la décision de rejet implicite de sa demande.
Ce recours a été rejeté par le ministre de l’Éducation du gouvernement de Navarre le 23 décembre 2016. Le 28 février 2017 enfin, il a introduit un recours contentieux administratif contre ce rejet auprès de la juridiction de renvoi. Celle-ci adresse la question préjudicielle suivante à la Cour : « La clause 4 de l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, approuvé par la directive n° 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une norme régionale, telle que celle contestée au principal, qui exclut expressément la reconnaissance et le versement d’un complément de rémunération déterminé en faveur du personnel des administrations publiques de Navarre relevant de la catégorie des “agents contractuels de droit public” – dont le contrat est à durée déterminée – au motif que ledit complément constitue une rémunération de l’avancement et de la progression d’un régime d’évolution professionnelle s’appliquant spécifiquement et exclusivement au personnel relevant de la catégorie “fonctionnaire” – dont l’engagement est à durée indéterminée ? ».
La Cour était ainsi amenée à se prononcer sur le point de savoir si le principe de non-discrimination impose qu’un complément de rémunération pour grade, prévu par les dispositions d’une région autonome espagnole au profit des fonctionnaires – employés à durée indéterminée – doive être également accordé aux agents contractuels de droit public.
Ainsi que le précise d’emblée l’avocate générale2, il revenait à la Cour, dans ce cadre, de veiller à concilier l’objectif de protection du principe de non-discrimination des travailleurs à durée déterminée et les caractéristiques intrinsèques du droit de la fonction publique ainsi que de la marge d’appréciation qui doit être reconnue aux États membres aux fins de l’organisation de leurs administrations publiques.
Il existe, dans l’ensemble des États membres de l’Union européenne, mais aussi, au sein même de chaque État, plusieurs catégories d’emplois à durée déterminée. La question se pose de la compatibilité des différences de traitement, notamment en termes de rémunération, entre fonctionnaires, se trouvant dans une situation de contrat à durée indéterminée, liée à leur statut, et des agents contractuels.
Les bases juridiques du principe de non-discrimination et du travail à durée déterminé en droit de l’Union européenne (I) sont interprétées de manière téléologique par la Cour dans le sens d’une conception stricte du statut de la fonction publique (II).
I – Les bases juridiques du principe de non-discrimination et du travail à durée déterminé en droit de l’Union européenne
Il existe de nombreuses bases juridiques au principe de non-discrimination en droit de l’Union européenne (A), que l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée (B) reprend à son compte.
A – Les bases juridiques du principe de non-discrimination en droit de l’Union européenne
Selon l’article 2 du traité sur l’Union européenne, l’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’Homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.
Selon l’article 10 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union cherche à combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle.
La deuxième partie du traité est intitulée « Non-discrimination et citoyenneté de l’Union » et, à ce titre, comporte plusieurs articles qui y sont relatifs. Ainsi notamment de l’article 19 selon lequel, sans préjudice des autres dispositions des traités et dans les limites des compétences que ceux-ci confèrent à l’Union, le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après approbation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle.
L’article 21 de la charte européenne des droits fondamentaux est dédié au principe de non-discrimination. Il précise, en son premier point, qu’est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. Il précise en deuxième lieu que dans le domaine d’application des traités et sans préjudice de leurs dispositions particulières, toute discrimination exercée en raison de la nationalité est interdite. La Cour juge que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre constitue une expression particulière du principe de non-discrimination3.
B – Les bases juridiques du travail à durée déterminé en droit de l’Union européenne
Le texte majeur applicable à l’espèce est la directive n° 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée4. Aux termes de son article 1er, cette directive met en œuvre l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée (ci-après l’« accord-cadre »), conclu le 18 mars 1999 entre trois organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) et joint en annexe à la directive.
Cette directive n° 1999/70 vise, aux termes de son article 1er, « à mettre en œuvre l’accord-cadre (…), figurant en annexe, conclu (…) entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale [Confédération européenne des syndicats (CES), Unions des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE), Centre européen des entreprises à participation publique (CEEP)] ».
L’accord-cadre, dans sa clause 3, définit le travailleur à durée déterminée, comme « une personne ayant un contrat ou une relation de travail à durée déterminée conclu directement entre l’employeur et le travailleur où la fin du contrat ou de la relation de travail est déterminée par des conditions objectives telles que l’atteinte d’une date précise, l’achèvement d’une tâche déterminée ou la survenance d’un événement déterminé ». Le texte définit aussi le « travailleur à durée indéterminée comparable », comme étant un travailleur ayant un contrat ou une relation de travail à durée indéterminée dans le même établissement, et ayant un travail/emploi identique ou similaire, en tenant compte des qualifications/compétences.
L’accord-cadre, selon sa clause 1, a pour objet, d’une part, d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en assurant le respect du principe de non-discrimination et, d’autre part, d’établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs. La Cour a donc dû interpréter ces exigences au prisme du droit protecteur de la fonction publique.
La clause 4 de l’accord-cadre est intitulée « Principe de non-discrimination », et prévoit, à son point 1 : « Pour ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent ne soit justifié par des raisons objectives ». C’est justement faute de raisons objectives que la Cour fonde son argumentation conformément à une approche téléologique du principe de non-discrimination et une conception stricte du statut de fonction publique.
II – Une approche téléologique du principe de non-discrimination et une conception stricte du statut de fonction publique
La Cour a déjà été amenée à se prononcer sur la portée de la clause 4 de l’accord-cadre. Elle construit ainsi une jurisprudence écartant toute interprétation contraire au principe de non-discrimination (A), ce qu’elle confirme dans la présente affaire (B).
A – La jurisprudence protectrice de la Cour au regard des travailleurs à durée déterminée
La Cour juge que les motifs avancés par les États membres pour justifier une inégalité de traitement entre les travailleurs engagés à durée déterminée dans le service public ne sauraient être déduits de manière abstraite et générale de la durée limitée dans le temps du rapport d’emploi – et de l’absence d’appartenance en découlant éventuellement à une certaine catégorie5. La Cour a ainsi récemment affirmé qu’une différence de traitement en ce qui concerne les conditions d’emploi entre travailleurs à durée déterminée et travailleurs à durée indéterminée ne saurait être justifiée par un critère qui, de manière générale et abstraite, se réfère à la durée même de l’emploi. Admettre que la seule nature temporaire d’une relation d’emploi suffit pour justifier une telle différence viderait de leur substance les objectifs de la directive n° 1999/70 et de l’accord-cadre. Au lieu d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée et de promouvoir l’égalité de traitement recherchée tant par la directive n° 1999/70 que par l’accord-cadre, le recours à un tel critère reviendrait à pérenniser le maintien d’une situation défavorable aux travailleurs à durée déterminée6.
Elle a aussi précisé que la notion de « raison objective » requiert ainsi que l’inégalité de traitement constatée soit justifiée par l’existence d’éléments précis et concrets, caractérisant la condition d’emploi dont il s’agit, dans le contexte particulier dans lequel elle s’insère et sur le fondement de critères objectifs et transparents, afin de vérifier si cette inégalité répond à un besoin véritable, est apte à atteindre l’objectif poursuivi et est nécessaire à cet effet. Lesdits éléments peuvent résulter, notamment, de la nature particulière des tâches pour l’accomplissement desquelles des contrats à durée déterminée ont été conclus et des caractéristiques inhérentes à celles-ci ou, le cas échéant, de la poursuite d’un objectif légitime de politique sociale d’un État membre7.
La Cour se fonde sur la notion de conditions d’emploi pour apprécier le bien-fondé d’une différence de traitement, le cas échéant. En l’espèce, la question est de savoir si le complément de rémunération pour grade litigieux relève aussi des « conditions d’emploi » au sens de l’accord-cadre déjà cité. Selon la jurisprudence constante de la Cour, le critère décisif est celui de l’emploi c’est-à-dire de la relation de travail établie entre un travailleur et son employeur. Selon la Cour, le 4 de l’accord-cadre vise à éviter qu’une relation de travail à durée déterminée soit utilisée par un employeur afin de priver les travailleurs de droits qui sont reconnus aux employés à durée indéterminée8.
Ainsi, la Cour a déjà jugé en ce qui concerne les relations d’emploi dans le service public que relèvent de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, du contrat-cadre, les primes d’ancienneté qui sont accordées pour trois ans de service9. La Cour a ainsi jugé qu’une prime d’ancienneté identique à celle en cause au principal, dont le bénéfice était réservé par le droit espagnol au personnel statutaire fixe des services de santé travaillant à durée indéterminée, à l’exclusion du personnel intérimaire, ainsi qu’aux fonctionnaires statutaires d’une communauté autonome, à l’exclusion des fonctionnaires intérimaires, relève de la notion de « conditions d’emploi » visée à la clause 4, point 1, de l’accord-cadre. En relèvent aussi les primes sexennales de formation continue10.
La Cour a ainsi jugé sur ce point à propos de primes sexennales de formation continue dont elle était saisie dans une affaire que, s’il appartient en principe à la juridiction de renvoi d’en déterminer la nature ainsi que les objectifs, il y a lieu de constater qu’il résulte des informations fournies à la Cour par cette juridiction que ces primes doivent être également considérées comme de telles « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre. En effet (…), ces primes constituent un complément de rémunération dont l’octroi dépend de la durée des périodes de service accomplies, à l’instar des primes triennales d’ancienneté visées au point précédent, ainsi que de la réalisation d’un certain nombre d’heures de formation dispensées dans le cadre d’un régime revêtant un caractère obligatoire pour l’ensemble du corps enseignant non universitaire employé par la communauté autonome de Castille-León, afin d’atteindre l’objectif consistant à améliorer la qualité de l’enseignement.
Il en va de même des règles relatives aux périodes de service à accomplir pour un classement dans une catégorie de rémunération supérieure ou relatives au calcul des périodes de service requises pour faire l’objet d’un rapport de notation annuel11, ainsi que les compléments de rémunération liés à la participation à des programmes d’évaluation12. Sur le sujet des rapports de notation, la Cour a jugé que des règles nationales relatives à des périodes de service à accomplir afin de pouvoir être classé dans une catégorie de rémunération supérieure ou au calcul des périodes de service requises pour faire l’objet d’un rapport de notation chaque année et, par voie de conséquence, de pouvoir profiter d’une promotion professionnelle telle que celle en cause dans l’affaire ici commentée correspondent à des conditions de travail13. Sur les compléments liés à la participation à des programmes d’évaluation, la Cour juge qu’une interprétation de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre qui exclurait de la définition de la notion de « conditions d’emploi » le droit de participation au plan d’évaluation et l’incitation financière qui s’ensuit, en cas de notation positive, reviendrait à réduire, au mépris de l’objectif poursuivi à cette disposition, le champ d’application de la protection accordée aux travailleurs à durée déterminée contre les discriminations.
Quelques mois avant l’affaire jugée en juin 2019, une affaire comparable avait conduit la Cour à préciser son contrôle et le droit social du travailleur à durée déterminée en se fondant sur l’accord-cadre14. Il s’agissait cette fois non pas d’une question d’avantage financier mais de conséquences possibles d’un licenciement finalement jugé abusif. Par décision du 26 janvier 2017, parvenue à la Cour le 22 février 2017, le Juzgado de lo Social n° 2 de Terrassa (Espagne) avait ainsi soumis à la Cour, en application de l’article 267 TFUE, les questions préjudicielles suivantes : « 1) Faut-il considérer que les conséquences juridiques d’un licenciement disciplinaire qualifié d’abusif (illégal), prévues par l’ordre juridique et, plus précisément, la conséquence prévue à l’article 96, paragraphe 2, du statut de base de l’agent public espagnol, relèvent de la notion de “conditions d’emploi” figurant à la clause 4, paragraphe 1, de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée annexé à la directive n° 1999/70/CE ; 2) En vertu de la clause 4, paragraphe 1, de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, faut-il considérer comme discriminatoire une situation comme celle qui est prévue à l’article 96, paragraphe 2, du statut de base de l’agent public espagnol, dans laquelle, lorsque le licenciement disciplinaire d’un travailleur permanent au service des administrations publiques est déclaré abusif (illégal), il a toujours pour conséquence la réintégration du travailleur, alors que si le travailleur est un travailleur temporaire ou temporaire à durée indéterminée et effectue les mêmes tâches qu’un travailleur permanent, il est possible de lui octroyer une indemnité au lieu de le réintégrer ? 3) Si l’on interprète la même situation, non à la lumière de la directive, mais à la lumière de l’article 20 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, un traitement inégal dans ces circonstances est-il justifié ? »
L’avocate générale avait alors précisé que le principe de non-discrimination des travailleurs à durée déterminée, consacré par la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, est en principe directement opposable également au « Consorci », une personne morale de droit public. Au préalable, il fallait savoir si un droit à une réintégration du travailleur après un licenciement illégal, tel que l’article 96, paragraphe 2, du statut de base de l’agent public l’accorde en Espagne aux agents publics travailleurs permanents, peut également faire partie desdites conditions de travail. Pour en juger il fallait rappeler que la cohérence du droit du travail de l’Union requiert de ne pas interpréter la notion de « conditions de travail ou d’emploi » isolément de sa signification dans des dispositions connexes du droit de l’Union. C’est ainsi que la Cour avait déjà pu se prononcer15.
Elle avait précisé que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre étant applicable aux pensions qui dépendent d’une relation d’emploi entre travailleur et employeur, à l’exclusion des pensions légales de sécurité sociale, il convient encore de déterminer si le régime de pension en cause dans les affaires au principal relève de l’une ou de l’autre catégorie. Pour ce faire, il y a lieu d’appliquer, par analogie, les critères dégagés par la jurisprudence aux fins d’apprécier si une pension de retraite entre dans le champ d’application de l’article 141 CE. Elle avait aussi souligné que seul le critère tiré de la constatation que la pension est versée au travailleur en raison de la relation de travail qui l’unit à son ancien employeur, c’est-à-dire le critère de l’emploi, tiré des termes mêmes de l’article 141 CE, peut revêtir un caractère déterminant. Cependant, ce critère ne saurait avoir un caractère exclusif puisque les pensions versées par des régimes légaux de sécurité sociale peuvent, en tout ou en partie, tenir compte de la rémunération d’activité. Or de telles pensions ne constituent pas des rémunérations au sens de l’article 141 CE16.
La Cour avait eu une approche acceptant la possibilité de différence de traitement en matière de conséquences d’un licenciement abusif. La différence inhérente aux modalités de recrutement a pour effet, selon les explications du gouvernement espagnol que l’agent contractuel permanent, qui n’est pas fonctionnaire, mais qui a quand même réussi une procédure de sélection conforme aux principes d’égalité et de reconnaissance des mérites et de la capacité, peut bénéficier de cette garantie de permanence qui constitue une exception au régime ordinaire du droit du travail.
La Cour avait alors considéré que, si la différence de traitement en cause ne peut être justifiée par l’intérêt public qui s’attache, en soi, aux modalités de recrutement des travailleurs permanents, il n’en demeure pas moins que des considérations découlant des caractéristiques du droit de la fonction publique nationale17, peuvent justifier une telle différence de traitement. À cet égard, les considérations d’impartialité, d’efficacité et d’indépendance de l’Administration impliquent une certaine permanence et stabilité d’emploi. Ces considérations, qui n’ont pas d’équivalent dans le droit commun du travail, expliquent et justifient les limites au pouvoir de résiliation unilatéral des employeurs publics et, par voie de conséquence, le choix du législateur national de ne pas accorder à ces derniers la faculté de choisir entre réintégration et indemnisation du préjudice subi du fait d’un licenciement abusif.
Dans ces conditions, la Cour estime que la réintégration automatique des travailleurs permanents s’insère dans un contexte sensiblement différent, d’un point de vue factuel et juridique, de celui dans lequel se trouvent les travailleurs non permanents18. La Cour estime que l’inégalité de traitement constatée est justifiée par l’existence d’éléments précis et concrets, caractérisant la condition d’emploi dont il s’agit, dans le contexte particulier dans lequel elle s’insère et sur le fondement de critères objectifs et transparents, au sens de la jurisprudence classique de la Cour19. La Cour décide, eu égard à ces éléments, de répondre aux questions en ce sens que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre doit être interprétée en tant qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, selon laquelle, lorsque le licenciement disciplinaire d’un travailleur permanent au service d’une administration publique est déclaré abusif, le travailleur concerné est obligatoirement réintégré, alors que, dans la même hypothèse, un travailleur temporaire ou un travailleur temporaire à durée indéterminée effectuant les mêmes tâches que ce travailleur permanent peut ne pas être réintégré et recevoir en contrepartie une indemnité20.
L’avocate générale n’avait alors pas été suivie puisqu’elle préconisait que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre figurant en annexe de la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, doit être interprétée en ce sens qu’il y a une discrimination des travailleurs à durée déterminée du secteur public interdite par le droit de l’Union lorsque, en cas de licenciement illégal, ceux-ci n’ont, de manière générale, aucun droit légal à une réintégration dans leurs fonctions, alors que, en revanche, les agents publics travailleurs permanents disposent d’un tel droit. La jurisprudence européenne marque donc une exigence de conciliation entre principe de non-discrimination et fonction publique.
B – La nécessaire conciliation confirmée entre principe de non-discrimination et fonction publique
La Cour part du raisonnement de la juridiction nationale pour estimer que le seul statut de la fonction publique ne peut pas justifier une différence de traitement telle que celle en cause. La juridiction de renvoi relève que le régime juridique actuellement en vigueur en Navarre fixe, comme seule condition objective au versement du complément de rémunération pour grade, une ancienneté de six ans et sept mois dans le grade immédiatement inférieur, l’avancement de grade intervenant ainsi automatiquement au fur et à mesure de l’écoulement du temps. Elle précise également que la réglementation nationale, du fait qu’elle conçoit le grade comme un mécanisme d’évolution professionnelle propre aux fonctionnaires, considère que le complément de rémunération pour grade est une rémunération personnelle, inhérente au statut de fonctionnaire, ce qui constituerait ainsi une condition subjective en vue de son octroi. En l’occurrence, selon la juridiction nationale, le requérant remplirait la condition objective de six ans et sept mois d’ancienneté dans l’exercice de ses fonctions, mais ne remplirait pas la condition subjective relative au statut de fonctionnaire.
Cela dit, cette même juridiction souligne qu’il n’existe aucune différence entre les fonctions, les services et les obligations professionnelles assumés par un professeur fonctionnaire et ceux assumés par un professeur agent contractuel de droit public, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la nature et la finalité du complément de rémunération pour grade peuvent constituer une raison objective justifiant le traitement moins favorable réservé aux agents contractuels de droit public.
En premier lieu, la Cour souligne que, dans la mesure où l’intéressé a été employé par le ministère en qualité de professeur dans le cadre d’un contrat de droit public à durée déterminée, il est constant qu’il relève de la notion de « travailleur à durée déterminée », au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, lu en combinaison avec la clause 3, point 1, de celui-ci, et, partant, du champ d’application de ces dispositions21.
Une fois l’applicabilité admise, la Cour passe la question au crible des critères d’appréciation de la comparabilité des situations au regard du principe de non-discrimination concernant les conditions d’emploi, les différences de traitement ne pouvant, selon la jurisprudence de la Cour, être justifiées que par des raisons objectives (1). Ainsi, la Cour, tout en renvoyant à la juridiction nationale le soin d’apprécier la situation in concreto, donne à cette dernière une sérieuse indication dans le sens de la non-conformité de la réglementation espagnole en cause dans cette affaire (2).
1 – Raisons objectives pouvant justifier des différences de traitement
Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion de « raisons objectives » requiert que l’inégalité de traitement constatée soit justifiée par l’existence d’éléments précis et concrets, caractérisant la condition d’emploi dont il s’agit, dans le contexte particulier dans lequel elle s’insère et sur le fondement de critères objectifs et transparents, afin de vérifier si cette inégalité répond à un besoin véritable, est apte à atteindre l’objectif poursuivi et est nécessaire à cet effet. Lesdits éléments peuvent résulter, notamment, de la nature particulière des tâches pour l’accomplissement desquelles des contrats à durée déterminée ont été conclus et des caractéristiques inhérentes à celles-ci ou, le cas échéant, de la poursuite d’un objectif légitime de politique sociale d’un État membre22.
Le recours à la seule nature temporaire du travail des agents contractuels de droit public, tels que l’intéressé, n’est pas conforme à ces exigences et n’est donc pas susceptible de constituer, à elle seule, une raison objective, au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre. En effet, admettre que la seule nature temporaire d’une relation d’emploi suffit pour justifier une différence de traitement entre travailleurs à durée déterminée et travailleurs à durée indéterminée viderait de leur substance les objectifs de la directive n° 1999/70 ainsi que de l’accord-cadre et reviendrait à pérenniser le maintien d’une situation défavorable aux travailleurs à durée déterminée23.
La Cour rejette l’argumentation du gouvernement selon laquelle le complément de rémunération en cause au principal constitue une rémunération personnelle de base inhérente au statut de fonctionnaire. Selon le gouvernement espagnol, ce complément viserait à récompenser la progression du fonctionnaire dans le régime d’évolution professionnelle, ce qui justifierait l’exclusion, notamment, des agents contractuels de droit public de ce bénéfice, dès lors que ceux-ci ne seraient pas susceptibles d’avancer en grade.
La Cour juge ainsi que la différence de traitement ne pourrait être pertinente que si le complément de rémunération avait pour objet de récompenser l’accomplissement de tâches qui ne pourraient être exercées que par les seuls fonctionnaires, à l’exclusion des agents contractuels à durée déterminée. Or la circonstance, confirmée par le ministère lors de l’audience devant la Cour, que les périodes travaillées en vertu de contrats à durée déterminée de droit public sont entièrement prises en compte lors de la titularisation d’un agent contractuel tend à contredire la thèse selon laquelle l’accomplissement de telles tâches serait l’élément décisif aux fins de l’octroi du complément de rémunération étant donné qu’un agent contractuel n’aurait pas pu exercer ce type de tâches avant sa titularisation24.
Les raisons objectives sont mentionnées à l’article 52 du statut des travailleurs : constituent des « raisons objectives » susceptibles de fonder la résiliation du contrat de travail l’inaptitude du travailleur, connue ou survenue après son entrée effective dans l’entreprise ; le manque d’adaptation du travailleur aux modifications techniques raisonnables effectuées sur son poste ; des motifs économiques, techniques ou relatifs à l’organisation ou à la production, lorsque le nombre de postes de travail supprimés est inférieur à celui requis pour qualifier la résiliation de contrats de travail de « licenciement collectif », ainsi que, sous certaines conditions, des absences répétées au travail, fussent-elles justifiées. Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion de « raisons objectives », au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, doit être comprise comme ne permettant pas de justifier une différence de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée par le fait que cette différence est prévue par une norme générale ou abstraite, telle une loi ou une convention collective. La Cour a considéré que ladite notion de « raisons objectives » doit être entendue comme visant des circonstances précises et concrètes caractérisant une activité déterminée et, partant, de nature à justifier dans ce contexte particulier l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Ces circonstances peuvent résulter notamment de la nature particulière des tâches pour l’accomplissement desquelles de tels contrats ont été conclus et des caractéristiques inhérentes à celles-ci ou, le cas échéant, de la poursuite d’un objectif légitime de politique sociale d’un État membre25.
Rappelant cet ensemble de précédents, la Cour parvient à une conciliation de l’existence d’un statut de fonction publique et du principe de non-discrimination dans le sens d’une protection de ce dernier qu’elle cherche optimale, limitant d’autant la marge d’appréciation de la juridiction de renvoi.
2 – Une sérieuse indication de la non-conformité de la réglementation mise en cause
La Cour estime que sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer à cet égard, il n’existe, en l’occurrence, aucune « raison objective », au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, susceptible de justifier l’exclusion des agents contractuels de droit public ayant accompli la période de service requise du bénéfice du complément de rémunération concerné par l’affaire examinée par la Cour.
Le juge européen, par sa réponse, lie largement les mains du juge national. Il peut être relevé un certain paradoxe à affirmer en même temps qu’ « il appartient à la juridiction de renvoi, qui est seule compétente pour apprécier les faits, de déterminer si les fonctionnaires statutaires et les agents contractuels de droit public se trouvent dans une situation comparable »26, que « l’inégalité de traitement en ce qui concerne le complément de rémunération pour grade qui doit être admise sous réserve d’un examen définitif à effectuer par la juridiction de renvoi n’est, partant, pas liée à la durée déterminée ou indéterminée de la relation de travail, mais à l’appartenance des travailleurs à comparer au personnel statutaire ou contractuel »27, « il ne saurait sérieusement y avoir de doute quant à la comparabilité des situations du point de vue de l’objet concret du litige »28, pour finalement affirmer qu’ « il ressort du dossier soumis à la Cour que l’octroi dudit complément est lié non pas à l’avancement en grade du fonctionnaire concerné, mais à l’ancienneté. À cet égard, le fait que le complément en cause au principal visait à l’origine à reconnaître le mérite des fonctionnaires dans le cadre du régime d’évolution professionnelle et se distinguait alors d’une mesure visant uniquement à récompenser l’ancienneté ne saurait amener à considérer que ce complément est inhérent au statut des fonctionnaires, dès lors que, en vertu des dispositions transitoires applicables à l’époque des faits afférents à l’affaire au principal, le système de promotion dans les grades supérieurs a été suspendu et remplacé par une réglementation qui se borne à accorder le droit audit complément à l’issue d’une période de service déterminée, anéantissant ainsi toute différence par rapport à une simple prime d’ancienneté »29. Il n’y a ainsi que peu de doutes que le juge national ayant effectué le renvoi préjudiciel juge la législation en cause contraire au droit de l’Union européenne.
Le juge français a déjà eu à se prononcer sur la conformité des textes nationaux à ces exigences européennes. Ainsi, le juge administratif était sollicité à propos d’une personne ayant été recrutée par la ville de Marseille à compter du 13 juin 1991 en qualité d’attachée territoriale de 2e classe non titulaire, par un contrat du 20 juin 1991, qui a fait l’objet de renouvellements successifs. Le dernier contrat, en date du 31 décembre 2003, conclu sur le fondement du troisième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, prévoit l’engagement de l’intéressée pour une durée d’un an du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2004 inclus ; que le 14 septembre 2004, le maire a informé l’intéressée de sa décision de ne pas renouveler son contrat à son échéance et a rejeté, le 18 août 2006, le dernier recours gracieux qu’elle a formé le 1er août 2006 contre cette décision. La ville de Marseille s’était pourvue en cassation contre l’arrêt du 30 novembre 2010 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille avait rejeté l’appel qu’elle avait interjeté du jugement du 6 mars 2008 par lequel le tribunal administratif de Marseille avait annulé la décision du 18 août 2006 en tant qu’elle avait confirmé le non-renouvellement du contrat de l’intéressée. Le Conseil d’État a jugé que les deux premiers alinéas de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, qui décrivent avec précision les conditions dans lesquelles il peut être recouru, pour des besoins ponctuels ou saisonniers, à des agents non titulaires recrutés par contrats à durée déterminée ainsi que la durée et les conditions limitées de renouvellement de ces contrats, permettent de prévenir, conformément aux objectifs fixés par la directive n° 1999/70/CE du Conseil de l’Union Européenne du 28 juin 1999, l’utilisation abusive des contrats à durée déterminée dans la fonction publique territoriale ; qu’en revanche, les dispositions du troisième alinéa de cet article, combinées avec celles de l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984, dans leur rédaction antérieure à la loi du 26 juillet 2005, permettaient le recrutement d’agents non titulaires par contrats à durée déterminée « en l’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » ou, pour les emplois de catégorie A, « lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient » et ne limitaient ni la durée maximale totale des contrats de travail successifs, ni le nombre de leurs renouvellements ; que ces modalités de recrutement, qui excluaient la conclusion de contrats à durée indéterminée, n’étaient pas justifiées par des éléments suffisamment concrets et objectifs tenant à la nature des activités exercées et aux conditions de leur exercice et n’étaient donc pas compatibles avec les objectifs de la directive n° 1999/70/CE du Conseil de l’Union Européenne du 28 juin 199930.
Dans une autre espèce, le Conseil d’État avait jugé que le recrutement par les universités d’agents non titulaires pour exercer des fonctions d’enseignement est régi par les dispositions particulières de l’article L. 952-1 du Code de l’éducation et par le décret pris pour son application ; qu’il résulte de ces dispositions, qui n’ont pas été abrogées par la loi du 26 juillet 2005 et qui ne sont pas incompatibles avec les objectifs de la directive du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, que les contrats passés par les universités en vue de recruter des agents chargés d’enseignement ne peuvent être conclus que pour une durée déterminée. Le juge en avait déduit que, par suite, les contrats successifs par lesquels Mme A. a été engagée, comme le soutient l’université de la Méditerranée Aix-Marseille II, en qualité de chargée d’enseignement, au sens de l’article L. 952-1 du Code de l’éducation, ne peuvent être regardés que comme des contrats à durée déterminée et que, dès lors, la décision par laquelle le président de cette université a mis fin à ses fonctions d’enseignement ne constitue pas une mesure de licenciement d’un agent bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée31. La Cour pourrait être amenée, à l’occasion d’une espèce, à se prononcer sur le système de la fonction publique française, qui a connu des évolutions récentes avec la loi de transformation de la fonction publique32.
Plusieurs textes français ont transposé la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée33. Plus récemment, un décret du 24 août 2016 dispose qu’aucune mesure discriminatoire, directe ou indirecte, concernant le recrutement, l’affectation, la détermination ou la réévaluation de la rémunération, la promotion, la formation, l’évaluation, la discipline, la mobilité, la portabilité du contrat, le reclassement, le licenciement et le non-renouvellement du contrat ne peut être prise à l’égard d’un agent contractuel de droit public, qui bénéficie des garanties mentionnées aux articles 6 à 6 ter et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 198334. Les modalités d’application de la nouvelle loi relative à la fonction publique devront ainsi largement tenir compte des exigences européennes et nationales en termes de non-discrimination, comme le rappelle avec force l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 20 juin 201935.
En somme cet arrêt vient, comme l’appelait de ses vœux l’avocate générale dans l’affaire jugée quelques mois plus tôt36, ajouter une pierre à l’édifice de la jurisprudence relative à la protection des travailleurs à durée déterminée contre les abus et les discriminations, en tant qu’elle est une préoccupation sociale de l’Union européenne.
Notes de bas de pages
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1.
CJUE, 20 juin 2019, n° C-72/18, Daniel Ustariz Aróstegui c/ Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.
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2.
Conclusions de l’avocate générale, Mme Juliane Kokott présentées le 12 mars 2019, dans l’affaire n° C-72/18, Daniel Ustariz Aróstegui c/ Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, demande de décision préjudicielle formée par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Pamplona (tribunal administratif provincial de Pampelune, Espagne).
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3.
Affaire ici commentée, point 28 : « il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de non-discrimination, dont la clause 4, point 1, de l’accord-cadre constitue une expression particulière, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt du 5 juin 2018, n° C-574/16, Grupo Norte Facility, point 46 et jurisprudence citée) ».
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4.
JO 1999, L 175, p. 43.
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5.
Voir en ce sens, arrêts CJUE, 22 déc. 2010, nos C-444/09 et C-456/09, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (pt 57), ainsi que les ordonnances du 21 septembre 2016, n° C-631/15, Álvarez Santirso (pt 50) et du 22 mars 2018, n° C-315/17, Centeno Meléndez (non publiée, pt 64).
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6.
Ordonnance du 21 septembre 2016, Álvarez Santirso, pt 50.
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7.
CJUE, 22 mars 2018, C-315/17, non publiée, pts 64 et 65 ; v. aussi ordonnance du 21 septembre 2016, n° C-631/15, Álvarez Santirso, pt 51.
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8.
Arrêts CJUE, 13 sept. 2007, n° C-307/05, Del Cerro Alonso, pt 37 et CJUE, 22 déc. 2010, nos C-444/09 et C-456/09, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres, pt 48, ainsi que les ordonnances du 18 mars 2011, n° C-273/10, Montoya Medina (non publiée, pt 30), du 9 février 2012, n° C-556/11, Lorenzo Martínez (non publiée, pt 35) et du 21 septembre 2016, n° C-631/15, Álvarez Santirso (pt 32). Cités par Kokott J., avocate générale dans ses conclusions sur l’affaire ici étudiée.
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9.
V. arrêts CJUE, 13 sept. 2007, n° C-307/05, Del Cerro Alonso, pt 47, et CJUE, 22 déc. 2010, nos C-444/09 et C-456/09, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres, pts 50 à 58), ainsi que l’ordonnance du 18 mars 2011, n° C-273/10, Montoya Medina (non publiée, pts 32 à 34).
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10.
V. ordonnance du 9 février 2012, n° C-556/11, Lorenzo Martínez (non publiée, pt 38).
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11.
V. arrêt du 8 septembre 2011, n° C-177/10, Rosado Santana (pt 46.)
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12.
V. ordonnance du 21 septembre 2016, n° C-631/15, Álvarez Santirso (pt 39).
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13.
V. aussi dans le domaine de l’égalité de traitement entre travailleurs masculins et travailleurs féminins, arrêts CJUE, 30 avr. 1998, n° C-136/95, Thibault : Rec. p. I-2011, pt 27, et CJUE, 18 nov. 2004, n° C-284/02, Sass : Rec. p. I-11143, pts 31 et 34.
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14.
CJUE, 25 juill. 2018, n° C-96/17, Gardenia Vernaza Ayovi c/ Consorci Sanitari de Terrassa.
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15.
V. notamment arrêt CJUE, 10 juin 2010, nos C-395/08 et C-396/08, Bruno e.a.
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16.
Arrêt cité note précédente, points 45 et 46.
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17.
Points 42 à 44 de l’arrêt précité du 10 juin 2010 : il doit être considéré que relèvent de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre les pensions qui sont fonction d’une relation d’emploi entre travailleur et employeur, à l’exclusion des pensions légales de sécurité sociale, qui sont moins fonction d’une telle relation que de considérations d’ordre social. Cette interprétation se trouve corroborée par l’indication, figurant au troisième alinéa du préambule de l’accord-cadre, selon laquelle les parties à ce dernier « reconnaiss[e]nt que les questions concernant les régimes légaux de sécurité sociale relèvent de la décision des États membres » et considèrent qu’il devrait être donné effet à la déclaration sur l’emploi adoptée lors du Conseil européen qui s’est tenu à Dublin en décembre 1996, laquelle soulignait, notamment, la nécessité d’adapter les systèmes de sécurité sociale aux nouveaux modèles de travail afin d’offrir une protection sociale appropriée aux personnes engagées dans le cadre de tels modèles. Cette interprétation se trouve également confortée par le fait que l’accord-cadre, ayant été conclu par les partenaires sociaux représentés par des organisations interprofessionnelles, ne vise pas à régir les questions ayant trait à la sécurité sociale ni à imposer des obligations aux organismes nationaux de sécurité sociale, ceux-ci n’étant pas parties à cet accord (voir, par analogie, arrêt CJUE, 16 juill. 2009, n° C-537/07, Gómez-Limón Sánchez-Camacho, non encore publié au Recueil, pts 48 à 50).
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18.
Voir, par analogie, arrêt du 5 juin 2018, n° C-574/16, Grupo Norte Facility, pt 56.
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19.
Point 39 de l’arrêt cité note précédente. « Il importe de rappeler que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre énonce une interdiction de traiter, en ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent ne soit justifié par des raisons objectives ».
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20.
Affaire n° C-96/17 précitée.
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21.
Point 24 de l’arrêt ici commenté.
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22.
V. arrêts du 13 septembre 2007, n° C-307/05, Del Cerro Alonso, pt 53, du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres, nos C-444/09 et C-456/09, pt 55, ainsi que du 5 juin 2018, n° C-574/16, Grupo Norte Facility, pt 54, cités point 40 de l’arrêt ici commenté.
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23.
V. arrêt du 8 septembre 2011, n° C-177/10, Rosado Santana, pt 74.
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24.
V. par analogie, ordonnance du 22 mars 2018, Centeno Meléndez, n° C-315/17, non publiée, pt 75 ; v. aussi arrêts du 22 décembre 2010, nos C-444/09 et C-456/09, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres, pt 55, du 8 septembre 2011, n° C-177/10, Rosado Santana, pt 73, ainsi que du 18 octobre 2012, nos C-302/11 à C-305/11, Valenza e.a., pt 51.
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25.
Arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, pt 57, et du 22 décembre 2010, nos C-444/09 et C-456/09, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres.
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26.
Décision ici commentée point 35.
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27.
Décision ici commentée point 40.
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28.
Idem, point 42.
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29.
Idem point 47.
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30.
CE, 13 juin 2013, n° 347406.
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31.
CE, 15 déc. 2010, n° 328372.
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32.
La loi de transformation de la fonction publique a été publiée au Journal officiel du 7 août 2019.
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33.
Journal officiel n° L 175 du 10 juillet 1999, p. 43-48 ; v. Ordonnance n° 82-130 du 5 février 1982 modifiant les dispositions du Code du travail relatives au contrat de travail à durée déterminée ainsi qu’à certaines dispositions du Code civil ; Loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d’ordre social ; Ordonnance n° 86-948 du 11 août 1986 modifiant les dispositions du Code du travail relatives au contrat à durée déterminée, au travail temporaire et au travail à temps partiel ; Loi n° 90-613 du 12 juillet 1990, favorisant la stabilité de l’emploi par l’adaptation du régime des contrats précaires (1) ; Loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991, relative à la formation professionnelle et à l’emploi (1) ; Loi n° 92-1446 du 31 décembre 1992 relative à l’emploi, au développement du travail à temps partiel et à l’assurance chômage (1).
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34.
Décret n° 2016-1156 du 24 août 2016 portant application de l’article 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
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35.
CJUE, 20 juin 2019, n° C-72/18, Daniel Ustariz Aróstegui c/ Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.
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36.
CJUE, 25 juill. 2018, n° C-96/17, Gardenia Vernaza Ayovi c/ Consorci Sanitari de Terrassa.