Condé-sur-Sarthe : La décision du Conseil d’État illustre la position institutionnelle centrale du CGLPL

Le 3 septembre dernier, le Conseil d’État, s’appuyant notamment sur un rapport du Contôleur général des lieux de privation de liberté pour examiner le recours, a rejeté l’appel du ministère de la justice qui contestait l’obligation mise à sa charge par le TA de Caen de faire cesser des dérives au sein des personnels de Condé-sur-Sarthe (n° 518418). Pour la magistrate Valérie-Odile Dervieux, ce dossier illustre l’importance du rôle du CGLPL. 

Le mandat de Madame Dominique Simonnot, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, s’achève[i] le 16 octobre prochain dans un contexte marqué par le renforcement de la lutte contre des criminalités qui mettent en danger l’État de droit [ii], des promesses politiques de sévérité qui s’accroissent à mesure que se rapproche l’échéance présidentielle et une surpopulation pénale record.

En rejetant, le 3 septembre dernier[iii], le recours du garde des Sceaux dirigé contre l’ordonnance du tribunal administratif de Caen du 18 juillet 2026 qui lui enjoignait de faire cesser les comportements allégués comme contraires à la déontologie d’agents au quartier de lutte contre la criminalité organisée (QLCO) du centre pénitentiaire d’Alençon Condé-sur-Sarthe, tels que relevés dans un rapport publié au Journal officiel du 9 juillet 2026 par le CGLPL, le Conseil d’État nous permet de revenir sur l’un des aspects opérationnels de sa mission : la mission probatoire.

Sans prendre position sur le fond, nous en proposons ici un décryptage.

Sur le plan administratif

1. En droit : la question de la valeur des constats du CGLPL n’a pas été tranchée

Le premier moyen du ministre visait la force probante des travaux du CGLPL : l’urgence, soutenait-il, ne pouvait être caractérisée au regard des seules « recommandations en urgence » publiées au Journal officiel du 9 juillet 2026, sans mise en perspective des éléments produits en défense ni de la mission confiée le 25 juin 2026 à l’inspection générale de l’administration pénitentiaire.

Lors de l’audience[iv], ses représentants ajoutaient que, sans remettre en cause les constatations opérées par le CGLPL, leur fragilité probatoire de principe tenait à ce qu’elles n’étaient qu’indirectes comme rapportant des témoignages sujets à caution.

Cette position fait étrangement écho au dernier rapport thématique du CGLPL, publié le 9 avril 2026, « La parole des personnes privées de liberté ».

Ce moyen n’a pas été examiné.

En rejetant l’appel au motif, apparemment tautologique, que l’injonction du premier juge se borne à rappeler une obligation préexistante – faire respecter la déontologie des agents au sein du QLCO du centre pénitentiaire –, le juge des référés a rendu inutile tout débat sur l’urgence et sur les fondements de fait de l’ordonnance attaquée.

Si l’ordonnance ne consacre donc aucune force probante particulière aux constats du CGLPL, elle ne les fragilise pas non plus : ils sont hors du champ de la motivation.

La question de savoir si un rapport du CGLPL suffit, à lui seul, à établir une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale reste entière.

2. En fait : la place procédurale du CGLPL se consolide

Trois éléments, tirés de l’ordonnance elle-même, marquent la position institutionnelle centrale du CGLPL dans le contentieux administratif.

• Le CGLPL a présenté des observations, enregistrées le 17 août 2026, et son représentant a été entendu à l’audience publique du 21 août 2026, participant ainsi, au-delà de son rapport versé au dossier, au débat contradictoire, dans une position proche de celle d’un amicus curiae. On notera que, lors de l’audience, le représentant du CGLPL a soutenu que la difficulté n’était pas inhérente au modèle du QLCO, dont le bilan de la première année vient d’être publié, mais propre à l’établissement d’Alençon Condé-sur-Sarthe, un autre quartier comparable ayant été visité sans que des difficultés analogues soient relevées.

• L’article 3 du dispositif de la décision prévoit qu’une copie de l’ordonnance lui est adressée, comme au directeur du centre pénitentiaire : la juridiction considère donc l’autorité de contrôle comme un destinataire institutionnel de sa décision, et non comme un tiers au litige.
• Le juge n’a écarté aucune de ses constatations et n’a pas repris à son compte la contestation ministérielle sur leur méthode.

La place du CGLPL, si elle n’est pas inédite, mérite d’être soulignée.

En effet, si les constats du CGLPL sont depuis longtemps mobilisés par le juge administratif dans le contentieux des conditions de détention (CE, ord. réf., 22 déc. 2012, n° 364584), l’audition de ses représentants paraît être, selon nos recherches, une pratique récente (CE, ord. réf., 22 nov. 2021, n° 456924).

3. Sans le CGLPL, pas de contentieux ?

Si le CGLPL n’est pas la seule autorité à pouvoir visiter les prisons[v], lui seul est une autorité administrative indépendante. Lui seul peut décider de publier au Journal officiel des recommandations spécifiques à un ou plusieurs établissements, notamment lorsqu’il constate une violation grave des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, comme il estime que c’est le cas en l’espèce.

L’élément le plus significatif ne figure pas dans l’ordonnance du Conseil d’Etat, mais dans l’histoire du dossier.

Lors de l’audience du 21 août 2026, les conseils des personnes détenues au QLCO d’Alençon Condé-sur-Sarthe ont indiqué que leurs clients avaient saisi le juge administratif quelques mois plus tôt pour dénoncer des mauvais traitements, mais que le tribunal leur avait opposé un manque de preuve (lire notre article ici).

Si cet élément, également évoqué dans la presse, n’a pas été identifié par l’auteure, la chronologie, elle, n’est pas discutée : c’est la visite inopinée de la Contrôleure générale, du 4 au 7 mai 2026, et la publication de ses « recommandations en urgence  » au Journal officiel du 9 juillet qui ont fondé la saisine du 17 juillet par l’OIP et de personnes détenues, l’ordonnance du 18 juillet, puis sa confirmation.

La mission du CGLPL apparaît ainsi dans sa réalité opératoire : il ne juge pas, n’enjoint pas et ne sanctionne pas, mais il rend contentieusement exploitables, devant les juridictions administratives, ses constats qui rejoignant parfois les plaintes issues de la détention.

Cette fonction de constatation extérieure peut conditionner l’accès au juge administratif et ainsi améliorer très concrètement l’exigence d’effectivité du recours posée par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Quid sur le plan judiciaire ?

1. Aucune incidence directe sur le recours en dignité

L’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 3 septembre 2026 n’a, en droit, aucun effet sur le contentieux de l’article 803-8 du code de procédure pénale, issu de la loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention, qui relève des juridictions de l’ordre judiciaire, et ce pour trois raisons :

Même si des liens de coordination procédurale existent[vi], les ordres de juridiction sont distincts et le législateur a organisé leur coexistence sans hiérarchie, le I de l’article 803-8 CPP précisant expressément que le recours s’exerce sans préjudice de la saisine du juge administratif.

Les objets diffèrent :

• Les recours devant le juge administratif tendent à l’obtention de mesures correctrices au sein de l’établissement pénitentiaire, à travers l’exercice du pouvoir d’injonction du juge, et à la réparation du préjudice résultant de conditions de détention indignes ;
• Le recours de l’article 803-8 CPP porte, quant à lui, sur les conditions de détention d’un requérant déterminé.

Les remèdes diffèrent enfin : injonction d’organisation du service d’un côté, mesures individuelles de l’autre.

Mais les dispositifs ne sont pas étanches et les procédures – administratives et judiciaires – sont quasi systématiquement invoquées par les parties en soutien de leurs demandes devant les juridictions des deux ordres.

2. Une incidence indirecte, mais réelle, au stade de la recevabilité

L’incidence se loge précisément au point faible du recours en dignité devant les juridictions de l’ordre judiciaire : sa phase de recevabilité, qui exige du requérant des allégations circonstanciées, personnelles et actuelles constituant un commencement de preuve.

La chambre criminelle de la Cour de cassation veille à la rigueur de ce séquençage comme le montre sa jurisprudence.

• Par arrêt du 31 mars 2022, n° 22-81.770, elle a jugé que le juge ne peut, au stade de la recevabilité, se fonder sur les observations de l’administration pénitentiaire répondant aux allégations du requérant : cette phase doit rester un examen autonome du commencement de preuve apporté par la personne détenue.
• Par une décision du 21 janvier 2026, elle a rappelé, au visa des articles 803-8 et R. 249-23 du code de procédure pénale, que le requérant dont la requête a été déclarée recevable doit recevoir copie des observations écrites du chef d’établissement et être invité à produire les siennes.
• Par arrêt du 3 février 2026, elle a censuré des juges du fond qui avaient examiné le bien-fondé de la requête au lieu de se borner à en apprécier la recevabilité — dans une affaire où étaient précisément invoqués un menottage systématique dans le dos, des fouilles à nu et des réveils nocturnes répétés.

Dans ce cadre, un rapport du CGLPL publié au Journal officiel, doublé de décisions de la juridiction administrative confirmant la pertinence et la légalité d’une injonction fondée sur ledit rapport, peut permettre de franchir le seuil de recevabilité.

L’effet n’est pas juridique, il est probatoire — mais c’est là que se joue, en pratique, le sort de la plupart de ces requêtes, le CGLPL relevant lui-même l’hétérogénéité de l’appréciation des critères de recevabilité selon les juridictions.

3. La limite : des remèdes mal calibrés

Les constats du CGLPL relatifs à des agents peuvent être portés devant le juge du judiciaire du « recours en dignité », comme l’illustre la procédure ayant donné lieu à l’arrêt du 3 février 2026.

Mais les « remèdes » de l’article 803-8 CPP sont mal ajustés à ce type de grief : le transfèrement[vii] soustrait le requérant au risque sans traiter la cause du dysfonctionnement, et la mise en liberté ou l’aménagement de peine sont peu accessibles ou inadaptés à des personnes affectées en QLCO en raison même de leur profil.

On peut donc en déduire que, pour les manquements de nature collective ou systémique — ceux que ses visites sont précisément conçues pour détecter —, la voie administrative reste la mieux à même d’atteindre l’organisation du service.

Le constat du Contrôleur général trouve donc[viii] son débouché naturel devant le juge administratif, et « seulement » un débouché probatoire devant le juge judiciaire.

Conclusion

S’agissant des constatations du CGLPL, quatre fragilités demeurent :

• L’absence de sanction du suivi.

L’article 9 de la loi du 30 octobre 2007 permet au CGLPL de constater, à l’expiration du délai imparti, s’il a été mis fin à la violation signalée, et de rendre publics ses observations et les réponses reçues. Aucun mécanisme ne transforme ce constat en obligation. Lors de l’audience du 21 août 2026, le secrétaire général du CGLPL a indiqué avoir reçu une dizaine de signalements portant sur les mêmes faits, dans le même établissement, entre juillet et août 2026 — soit après les recommandations.

• La faiblesse structurelle du suivi administratif.

Le rapport sénatorial de juillet 2026 sur le CGLPL[ix] indique que, sur 674 recommandations particulières du CGLPL de 2020, la direction de l’administration pénitentiaire estime le taux de mise en œuvre à 60 %, le CGLPL à 40 %. Le rapporteur relève plus de 2 000 recommandations par an et une absence de vision agrégée qui en complique le suivi.

• Une contestation de méthode laissée sans arbitrage.

Les organisations professionnelles pénitentiaires ont, en l’espèce, mis en cause la manière dont le rapport a été établi — désignation collective d’équipes sans identification ni audition individuelle des agents, absence d’indication du nombre et de la qualité des témoins. Faute d’examen du moyen ministériel, ces critiques restent entières et pourront être reprises dans le prochain dossier.

• Une dépendance à la ressource.

L’accès effectif au juge suppose ici un constat préalable du Contrôleur général, dont les moyens sont contraints et qui ne peut visiter qu’un nombre limité d’établissements chaque année.

Dans l’attente des suites de la décision du Conseil d’État, nous nous permettons de rendre hommage, par ce court article, au travail accompli par Mme Dominique Simonnot et son équipe, durant ces six dernières années, au service de l’intérêt général.

On peut saluer de belles avancées, une extension de son domaine d’action[x], des propositions qui irriguent la réflexion des décideurs, des professionnels et des élus et devront trouver leur chemin[xi], et aussi (surtout ?) un ton « rafraîchissant » pétri d’humanité.

[i] ’En liberté’ : Une immersion dans le monde carcéral – RTBF Actus ; En liberté

[ii] Lutte contre le narcotrafic ; délinquance sexuelle contre les mineurs

[iii] Actu-juridique.fr — annonce de la décision ; actu-juridique.fr — compte rendu d’audience

[iv] L’auteure a assisté à l’audience

^[v]  Article 719 du code de procédure pénale ; article L. 132-1 du code pénitentiaire.

[vi] Articles R559-1 et R559-2 du code de justice administrative.

[vii] Article D215-1 du code pénitentiaire : Le transfèrement consiste dans la conduite d’une personne détenue sous surveillance d’un établissement pénitentiaire à un autre.

[viii] Sauf infractions pénales

[ix] Rapport d’information n° 831 (2025-2026) de M. Christopher Szczurek, fait au nom de la commission des finances, Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 1er juillet 2026.

[x] Les textes :

Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 (version consolidée au 22 janvier 2017) instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Décret n°2008-246 du 12 mars 2008 relatif au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Arrêté interministériel du 13 novembre 2008 fixant les modalités d’attribution et le montant des indemnités pouvant être allouées aux collaborateurs extérieurs du Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Décret du 14 octobre 2020 portant nomination de la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté – Dominique SIMONNOT

Règlement intérieur du Contrôleur général des lieux de privation de liberté publié au Journal officiel du 23 décembre 2018

[xi] Avis du 6 octobre 2025 relatif aux enfants privés de liberté dans les établissements de santé mentale

Rapport thématique publié par le CGLPL le 14 novembre 2024, « L’effectivité des voies de recours contre les conditions indignes de détention »

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