I – De nettes évolutions du schéma informatique

Vers le Big data 

Si on reprend, en l’adaptant à l’administration fiscale, le schéma de Christophe Brasseur4, on ne s’étonne pas de constater le passage d’une administration d’engrangement des données par la volonté d’introduire toujours plus de reporting et de monitoring, c’est-à-dire la prise en compte des évènements et des bases de taxation, vers une administration orientée « prédiction » gérant les données provenant des sujets connectés que sont les contribuables pour mieux orienter le contrôle fiscal en déterminant des facteurs de risques de fraude.

Il est actuellement difficile pour l’administration fiscale, après n’avoir d’ailleurs pas encore tout à fait résolu le problème du recrutement de data scientists5, de faire comprendre aux personnels qu’il s’agit pour eux à l’avenir d’analyser les informations recueillies dans le Big data fiscal en éliminant au préalable le risque de rupture d’intégrité dans les données fournies par l’entreprise. Cette recherche est effective avec la « vérification du bureau »6. Par ailleurs il faut former les vérificateurs aux techniques de manipulation et d’analyse de données mais aussi aux démarches de prise de décision. Il s’agit moins d’industrialiser les décisions que d’aider à une meilleure prise de décision pour orienter les contrôles fiscaux vers des cibles potentiellement solides en termes de redressements attendus. C’est d’ailleurs en raison de cela qu’un programme de bilan de compétences pour les vérificateurs est à l’étude. Ceux-ci se remettent en effet peu en question dans leurs habitudes après quelques années de contrôle fiscal où ils ont eu de bons résultats. Or, les nouveaux logiciels prédictifs réclament de nouvelles habitudes intellectuelles et de nouvelles compétences (utilisation d’ACL7 et RIALTO28).

Le modèle de « Business Intelligence » de la DGFiP est ainsi en train d’évoluer. Beaucoup d’applicatifs tournent actuellement à partir de quatre grands référentiels et donnent satisfaction (gestion de l’IR avec ILIAD9, gestion des patrimoines avec MOOREA10 et BNDP11, gestion des professionnels avec ADELIE, gestion du recouvrement avec MEDOC12 par exemple). Seul peut-être en matière de recouvrement contentieux de l’impôt, le système RSP13 est toujours à la traîne avec des dysfonctionnements importants.

L’activité intégrative des données s’oriente désormais vers l’externe dans le cadre des liaisons avec la douane (CANOPEE14 par ex.) et pour les nécessités des liaisons avec l’international (par ex., accord FATCA, accords d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers avec les États-Unis). Mais c’est surtout dans le domaine du contrôle fiscal que les évolutions attendues sont maintenant les plus fortes avec des moyens prédictifs pour lutter contre la fraude. Cette évolution est mal vécue de l’intérieur car la baisse des effectifs en personnels15 avait plus ou moins été retardée dans le domaine du contrôle sur place, et la sanctuarisation paraît être finie. Pour emprunter la remarque d’un auteur16, on est passé de la recherche de performance du système informatique à la recherche de performance par le système informatique et la DGFiP espère trouver cette performance dans les activités de data mining.

Vers une organisation plus centralisatrice au niveau régional

Deux caractères forts de l’informatique fiscale sont l’inimitabilité et la non-substitualité car les logiciels employés par l’Administration sont uniques. Pourtant, RIALTO entre de facto en concurrence avec SUPERVIZOR17 par exemple et de plus, selon des rumeurs qui courent, l’Administration serait prête à déléguer le contrôle sur pièces des entreprises aux centres de gestion agréés. C’est vrai qu’il est de la mission de ceux-ci de s’assurer déjà d’un minimum de conformité des déclarations des professionnels.

Toutes ces évolutions numériques permettent d’entrevoir à termes, « une présence territoriale rétrécie avec une inter-régionalisation grandissante illustrée par le changement des périmètres des directions régionales du contrôle fiscal (DIRCOFI), le début du transfert des brigades départementales vers les directions régionales et des brigades de contrôle et recherches rattachées en termes de pilotage aux DIRCOFI » selon les termes des syndicats de la DGFiP.

II – Un contrôle fiscal moins présentiel

Si le contrôle sur place se justifie encore, le développement de l’informatique réclame la mise en œuvre depuis peu du contrôle de la comptabilité depuis le bureau (ECB).

Les raisons administratives

Il est toujours plus facile de déplacer des dossiers que de déplacer des agents administratifs18 et il faut partir de ce constat pour comprendre la nécessité de développer le contrôle à distance des dossiers fiscaux. Le contrôle sur pièces à distance des dossiers des particuliers a déjà connu une expérimentation en 2011 sur les départements de la Haute-Loire, la Lozère, le Doubs et le Lot. Ces départements ont été les destinataires de dossiers de contribuables parisiens qui n’auraient peut-être pas été contrôlés faute de personnel sur place. La dématérialisation pour les entreprises connaît les mêmes effets. Elle facilite cette possibilité et la sphère du contrôle fiscal sur place qui avait été protégée jusqu’ici de la baisse des effectifs19 dans l’administration de l’impôt paie à son tour le tribut aux politiques de baisse du nombre des fonctionnaires. Cette politique est en partie critiquable car, dans un contexte budgétaire restreint, elle met en réalité sur un même plan le seul ministère chargé des recettes de l’État et l’ensemble des autres ministères qui n’ont comme préoccupation que la dépense publique.

Un contrôle moins présentiel (sur place) ne signifie pas une baisse du nombre des contrôles mais, au contraire, une augmentation de la présence sur le terrain grâce à l’informatisation (avec l’ECB) et à l’externalisation. À ce niveau, le rôle des CGA vient directement en concurrence avec celui des inspections de contrôle et d’expertises, chargées dans les services territoriaux (niveau service des impôts des entreprises) du contrôle sur pièces et de la programmation des contrôles sur place.

Le contrôle depuis le bureau

L’article 14 de la loi n° 2016-191820 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a créé le contrôle à distance des comptabilités informatisées. Il s’agit d’un mode alternatif de contrôle des comptabilités qui concernerait actuellement environ 700 entreprises. Le contrôle sur place dans l’entreprise est remplacé par un contrôle à distance limité à des investigations du FEC (fichier des écritures comptables). L’ordre des experts-comptables est très actif sur la préparation des entreprises au contrôle informatisé et la lecture des guides21 sur le thème permet de bien comprendre de quoi il s’agit.

Étant donné ses caractéristiques, l’examen de contrôle depuis le bureau (ECB) ne doit pas être compris comme un substitut au contrôle sur place vécu comme une relâche administrative dans la lutte contre la fraude mais plutôt comme un moyen de pression sur les entreprises afin de standardiser les comptabilités privées et d’assurer un minimum de cohérence dans les liaisons comptabilité/fiscalité sur toutes les entreprises susceptibles de faire l’objet d’investigations plus fines. Dans un premier temps, le vérificateur analyse en effet la cohérence comptable avec la liasse fiscale. Il met ensuite en œuvre des scripts et fournit des pistes de contrôle. L’analyse des scripts mis en œuvre par l’Administration permet enfin à l’entreprise de discuter des éventuelles incohérences dans la logique sous-jacente à l’écriture du script et ainsi d’éviter des redressements.

L’ECB tient de la vérification ponctuelle et de la vérification limitée par des enjeux en limitant le contrôle ainsi rationalisé et limité à certaines pistes d’audit. D’ailleurs, dès l’engagement du contrôle, si le contribuable ne respecte pas ses obligations, l’Administration peut l’informer que l’examen de comptabilité est annulé22 et engager une vérification de comptabilité sur place. Il appartient à l’entreprise d’être ensuite vigilante sur la précision apportée par l’Administration quant aux traitements informatiques opérés23 et à nourrir le débat oral et contradictoire qui prendra, de fait, souvent la forme d’un échange de mails. La rencontre présentielle est néanmoins privilégiée en cas de demande de l’entreprise même si l’impôt est portable et non quérable car après tout, tant que la créance n’est pas liquidée, il est logique qu’elle naisse au siège de l’entreprise obligée.

Le contrôle sur pièces des dirigeants

Le souci est fort pour la DGFiP de « s’intéresser » plus fortement au contrôle des dirigeants d’entreprises considérés comme des dossiers à fort enjeu. Des brigades patrimoniales, créées à compter du 1er septembre 2017, examineront de près l’impôt sur le revenu et l’ISF des personnes signalées par les DIRCOFI, soit avant contrôle des sociétés, soit à la demande du vérificateur après étude de l’environnement fiscal de la société vérifiée. On sait que théoriquement les agents ont une compétence territoriale définie mais il existe un « droit de suite24 » qui permet le contrôle du dossier du dirigeant d’une société vérifiée, alors même que celui-ci est domicilié en dehors du ressort de la DIRCOFI en charge du contrôle sur place. Selon des sources syndicales, chaque agent aurait la charge d’une quarantaine de dossiers ciblés par an.

Une place de plus en plus importante réservée au profiling

Un arrêté du 28 août 2017 (JO n° 0265, 14 nov. 2017, texte n° 56) porte création par la DGFiP d’un traitement automatisé de lutte contre la fraude fiscale appelé « ciblage de la fraude et valorisation des requêtes ». Ce traitement qui avait été mis en œuvre en 2014 pour lutter contre la fraude des professionnels est pérennisé et introduit à titre expérimental pour les particuliers pour deux ans. Nul doute qu’il sera également pérennisé comme le premier. On remarque notamment que l’algorithme créé traitera –entre autres données – de celles issues d’autres administrations, nationales et étrangères, et en provenance d’organismes sociaux. Sont également concernées les données provenant de bases privées (états financiers standardisés, information sur les sociétés implantées à l’étranger, indicateurs financiers, données d’identification des personnes en lien avec ces entreprises). Les informations traitées sont issues par ailleurs des applications traditionnelles de consultation, de gestion et de contrôle fiscal de la DGFiP (FICOBA, ADELIE, MEDOC, BNDP, TSE, FICOVIE, etc.). Les informations traitées sont consultables sur un serveur de la direction générale des impôts par les personnels habilités du bureau en charge de la programmation et de l’analyse des données. Ces informations sont ensuite communiquées aux agents territorialement compétents chargés de la gestion, de la programmation et du contrôle des dossiers des entreprises et des particuliers.

À partir de milliards de données, l’algorithme calcule très rapidement la probabilité qu’un dossier comporte un risque de fraude et renvoie à une liste de personnes dont le profil a été scruté. Si la CNIL souhaite que le traitement ne soit qu’un outil d’aide et d’orientation des agents et non pas un outil de profiling destiné à identifier directement des fraudeurs potentiels, cette préoccupation ne vise qu’à installer, mais sans inquiéter, une pratique qui de toute façon deviendra prochainement la règle. L’outil se perfectionne en effet lui-même au fil du temps en mettant en relation les dossiers désignés avec les motifs de rehaussements opérés.

Conclusion

L’évolution du système informatique de la DGFiP traduit une tendance à la diminution des moyens départementaux pour privilégier des axes régionaux de contrôle des entreprises, axes conçus davantage en termes de plans de contrôle programmés. Ceux-ci seront élaborés à l’avenir à partir d’analyses de data matching.

Il restera à l’administration fiscale à œuvrer dans le sens d’un système « Activity Based Costing/ Activity Based Management » qui n’existe pas25 encore malgré les remarques parfois sévères de la Cour des comptes ou des commissions parlementaires sur le coût des programmes informatiques26. En effet, que rapportent en termes budgétaires les processus mis en œuvre et comment créer un lien de causalité entre les postes de dépenses et le service rendu à la collectivité ? Quelle est la part de rendement des contrôles générés par le data mining par rapport au total issu en partie de l’analyse humaine des dossiers ? Quelle est la part du gâchis engendré par l’inconstance politique sur le prélèvement à la source de l’IR qui a orienté des crédits peut être en pure perte ? Les gains de productivité de l’informatique fiscale restent à démontrer avec les difficultés de mesure que cela comporte si l’on veut écarter le paradoxe de SOLOW27.

C’est également la valeur d’usage du système informatique qui manque dans l’approche de la DGFiP. Une sous-application de RIALTO (MEMO) en est actuellement l’exemple puisqu’elle est rejetée par les personnels. La diffusion et l’utilisation d’un logiciel dans un métier de contrôle fiscal spécialisé devraient être mieux pilotées alors que l’Administration centrale est plutôt sensible à la gestion de son patrimoine informatique et à la mise à niveau de son patrimoine applicatif. La valeur métier attachée au contrôle fiscal étant très forte au sein de l’Administration, – beaucoup plus élevée que pour le cadastre, le recouvrement ou l’assiette par exemple –, il est très important que les logiciels liés au contrôle soient fiables et en accord avec une promesse bureautique d’allègement des travaux du vérificateur (gain de temps, accessibilité des dossiers, automatisation des tâches, propositions de redressements, liens avec les arguments juridiques, ciblage des entreprises à contrôler, etc.).

Des ajustements restent enfin à accomplir sur l’ensemble des processus qui paraissent maîtrisés mais qui coûtent aux entreprises comme aux pouvoirs publics. La Cour des comptes28 a eu l’occasion d’évaluer ce coût à 5,2 Md €.

En bref, la DGFiP est actuellement dans une combinaison des modes proposés selon le modèle d’Henderson et Vankatraman29, c’est-à-dire dans un système informatique prestataire de services opérationnels qui se transforme peu à peu en système où le service informatique est tenu de traduire les Big data créées en services nouveaux (analyse prédictive, modèles de contrôles des entreprises, satisfaction des usagers, échange automatique d’informations avec d’autres pays). L’informatique redéfinit ainsi le modèle d’organisation des services fiscaux.