Le bilan de la réforme du verrou de Bercy

Publié le 23/04/2021 - mis à jour le 26/04/2021 à 9H13
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Les méthodes de sélection des dossiers devant faire l’objet de poursuites pénales pour fraude fiscale ont fait l’objet d’une réforme très commentée. Retour d’expérience.

L’article 36 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a profondément réformé les modalités de poursuites de la fraude fiscale. Il existe désormais deux voies par lesquelles le parquet peut être saisi d’un dossier. Le premier consiste en un mécanisme de dénonciation obligatoire pour les dossiers qui présentent une certaine gravité à l’issue d’un contrôle fiscal. Le deuxième consiste en un système de dépôt d’une plainte préalable pour les autres dossiers, avec avis conforme de la Commission des infractions fiscales (CIF), ou sans avis de celle-ci lorsqu’il existe des présomptions caractérisées avec un risque de dépérissement des preuves.

La suppression du verrou de Bercy

Cette réforme a supprimé le mécanisme du verrou de Bercy qui a longtemps constitué une exception au libre exercice de l’action publique par le parquet. L’origine de cette exception remonte à la création du délit général de fraude fiscale en 1920. Ce mécanisme consistait à subordonner le déclenchement d’éventuelles poursuites pénales pour fraude fiscale par le procureur de la République au dépôt d’une plainte de l’administration fiscale et à un avis conforme de la Commission des infractions fiscales (CIF). À l’origine, cette disposition avait été conçue comme une garantie en faveur des contribuables. Il s’agissait de les protéger contre ce qui était perçu comme des potentiels abus de l’administration fiscale. L’affaire Cahuzac qui a éclaté en 2013, a mis en lumière ce dispositif et ses paradoxes. Depuis lors, le verrou de Bercy n’a cessé de faire l’objet de critiques de tout bord. « Le verrou de Bercy est régulièrement présenté comme inefficace, comme un obstacle à la justice, comme une atteinte à l’égalité entre les citoyens et les justiciables, à la séparation des pouvoirs et à la liberté de poursuite des magistrats. Voilà les principales critiques formulées à l’encontre de ce monopole exceptionnel du droit commun », a résumé la mission d’information lancée au printemps 2018 afin d’étudier ce dispositif et de déterminer s’il était nécessaire de le maintenir en l’état, de le réformer, ou encore de le supprimer. Dans le cadre de ses travaux, la mission a constaté que seuls les dossiers les plus simples étaient orientés au pénal. Les dossiers les plus complexes étaient prioritairement réglés par voie administrative, par crainte d’un échec de la procédure pénale. « Paradoxalement, les délinquants les plus astucieux, les fraudes les plus sophistiquées échappaient le plus souvent à la voie pénale », analysent les députés Émilie Cariou et Éric Diard, à l’origine d’un rapport parlementaire récent qui fait le point sur les avancées de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude (AN, rapport n° 3341 d’information du 16 septembre 2020 sur la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude).

La réforme initiée par le Parlement a contribué à transformer profondément les méthodes de sélection des dossiers devant faire l’objet de poursuites pénales pour fraude fiscale. En 2019, d’après les chiffres du rapport d’activité de la DGFiP, sur un total de 1 825 dossiers transmis par l’administration fiscale à l’autorité judiciaire, 965 ont fait l’objet d’une transmission obligatoire au parquet : 672 d’entre eux concernaient des plaintes pour fraude fiscale, 41 d’entre eux concernaient des dossiers transmis à la police fiscale, 127 d’entre eux correspondaient à des plaintes pour escroquerie et 21 d’entre eux des procédures d’opposition à fonction.

Un mécanisme de transmission obligatoire

Le mécanisme de dénonciation obligatoire au parquet opère pour les affaires dont les droits éludés dépassent un seuil fixé à 100 000 €. Pour les contribuables soumis à des obligations déclaratives auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie politique (HATVP) ce seuil a été fixé à 50 000 €. En outre, pour être éligible au mécanisme de transmission automatique, le dossier doit présenter l’application de pénalités administratives révélant un caractère intentionnel dans le manquement du contribuable. Il s’agit des pénalités de 100 %, 80 % ou 40 % qui couvrent en pratique les situations suivantes : l’opposition à contrôle fiscal, la découverte d’une activité occulte faisant suite à une omission déclarative, l’abus de droit ou les manœuvres frauduleuses, le défaut de déclaration d’avoirs financiers détenus à l’étranger, la taxation forfaitaire à partir des éléments du train de vie en lien avec des trafics illicites ou le défaut de déclaration dans les 30 jours suivant la réception d’une mise en demeure et le manquement délibéré. Il est à noter que pour les pénalités de 40 % – pour manquement délibéré et défaut de déclaration dans les 30 jours suivant la réception d’une mise en demeure – la transmission automatique n’intervient que si ces manquements ont déjà été sanctionnés au cours des six années civiles précédentes. Le mécanisme de transmission automatique ne s’applique pas non plus aux contribuables qui déposent spontanément une déclaration rectificative, ce qui les incite fortement à régulariser leur situation en cas de manquements passés. Précisons que dans les autres situations, l’administration reste juge de l’opportunité de déposer une plainte pour fraude fiscale (LPF, art. L. 228, II). Une fois saisi du dossier, le procureur est libre de poursuivre ou non. Pour apprécier les suites à donner à une dénonciation, il peut solliciter de l’administration une actualisation de la situation fiscale du contribuable ou des pièces complémentaires. Il peut engager une enquête préliminaire avec l’assistance des officiers de police et utiliser tous les moyens de recherche de preuves prévues par la procédure pénale.

Des évolutions marquantes

La suppression du verrou de Bercy a transformé le rôle du parquet, souligne la mission parlementaire. « Auparavant, le parquet était passif. Il se bornait à saisir un tribunal correctionnel pour tous les dossiers qui lui étaient transmis, sans réaliser de véritables actes d’enquête complémentaire. La plus-value des procureurs était très faible voire inexistante en matière de répression de la fraude fiscale. De passif, le parquet est devenu un véritable acteur qui joue un rôle dans la sélection des dossiers mais aussi dans leur orientation puisqu’il dispose désormais de la possibilité de réaliser des comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) et des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) », résument les rapporteurs. Le nombre de dossiers transmis au parquet a augmenté. D’un peu moins d’un millier, il a doublé pour passer à près de 2 000 en 2019. « La réforme a modifié le rapport de force dans les discussions entre les vérificateurs et les grandes entreprises contrôlées », analysent les rapporteurs. Auparavant, les dossiers des grandes entreprises aboutissaient à des redressements complexes avec très souvent des chefs de redressements internationaux qui n’allaient jamais au pénal. Aujourd’hui, avec la transmission automatique, et dans le doute de la décision qui sera prise par le parquet, les conseils des entreprises font tout pour se mettre en conformité avec l’administration et aboutir à un règlement du dossier. De plus, les entreprises cherchent à éviter la réitération de manquements délibérés qui aboutiraient à la transmission automatique au parquet du dossier. « La loi atteint ainsi son objectif de renforcer le caractère dissuasif de la répression de la fraude fiscale », souligne le rapport. En outre, la réforme a incité l’administration fiscale et les procureurs à davantage dialoguer, à échanger plus d’informations. « Nous sommes passés d’un fonctionnement en silos à une véritable collaboration entre les deux institutions, comme cela se passe en Allemagne », précisent à cet égard les rapporteurs. La mission d’information sur le verrou de Bercy avait d’ailleurs étudié le système allemand dans le cadre de ses travaux d’investigation. Seul bémol pour les rapporteurs, « un équilibre doit encore être trouvé pour que ces échanges soient pertinents : une modification du format et du contenu des notes accompagnant les transmissions, réalisée de façon concertée entre l’administration fiscale et le ministère de la Justice, pourrait utilement éviter des demandes de compléments ou d’analyses trop nombreuses et chronophages ».

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