Les QPC de l’été 2016

Publié le 26/09/2016

Durant l’été, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur plusieurs questions d’ordre fiscal et notamment la problématique relative au verrou de Bercy et l’amende proportionnelle pour défaut de déclaration de compte à l’étranger, mais il a également été saisi de QPC sur l’accès au registre des trusts, l’exonération d’indemnité de fin d’activité des agents d’assurance et la non-imputation des déficits en cas de rehaussement pour manquements graves.

Après avoir validé le cumul des sanctions fiscales et pénales en juin (v. LPA 18 juill. 2016, p. 4), le Conseil constitutionnel a eu une activité chargée en matière fiscale cet été. Retour sur deux décisions à des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) et trois dossiers qui lui ont été transmis.

Le verrou de Bercy est conforme à la Constitution

Répondant à une QPC adressée par la Cour de cassation le 24 mai 20161, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution le « verrou de Bercy »2. Ce mécanisme résulte des articles 1741 du Code général des impôts (CGI) et L. 228 du Livre des procédures fiscales (LPF). Il consiste à subordonner les poursuites pénales, en matière de fraude fiscale, du parquet à la plainte préalable de l’administration fiscale, sur avis conforme de la commission des infractions fiscales. Dans l’affaire qui a donné lieu à la QPC, le requérant estimait que ce mécanisme méconnaissait deux principes : celui de séparation des pouvoirs et celui de l’indépendance de l’autorité judiciaire à laquelle appartiennent les magistrats du parquet. Selon ce dernier principe, le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales. Or la loi limite le libre exercice de l’action publique par le procureur de la République « en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre ».

Le Conseil constitutionnel a écarté ces arguments pour trois motifs. En premier lieu, il a rappelé qu’une fois la plainte déposée par l’Administration, le procureur de la République dispose de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites, conformément à l’article 40-1 du Code de procédure pénale. En deuxième lieu, il a rappelé que les infractions concernées portent atteinte aux intérêts financiers de l’État et causent un préjudice principalement au Trésor public. L’Administration étant à même d’apprécier la gravité de ces atteintes, en cas de défaut de plainte de sa part, l’absence de mise en mouvement de l’action publique qui en résulte ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public. En troisième lieu enfin, les Sages ont précisé que c’est en vertu de la politique pénale déterminée par le Gouvernement conformément à l’article 20 de la Constitution et dans le respect du principe d’égalité, que l’Administration exerce sa compétence pour déposer la plainte préalable. Le dispositif actuel du verrou de Bercy a donc été reconnu conforme à la Constitution.

Censure de l’amende proportionnelle pour comptes à l’étranger

Saisi par le Conseil d’État d’une QPC3, le Conseil constitutionnel a déclaré partiellement inconstitutionnel l’article 1736 IV du CGI prévoyant les amendes pour défaut de déclaration de comptes bancaires ouverts, utilisés ou clos à l’étranger4. Ce texte prévoit que le titulaire de comptes bancaires ouverts, utilisés ou clos à l’étranger doit les déclarer chaque année à l’administration fiscale, dans un document accompagnant la déclaration de revenus (CGI, art. 1649 A). Les contrevenants s’exposent à une amende de 1 500 € par compte non déclaré, amende portée à 10 000 € lorsque l’obligation déclarative concerne un État ou un territoire qui n’a pas conclu avec la France une convention d’assistance administrative. La loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 a renforcé la sanction : si le total de ces comptes est supérieur à 50 000 € au 31 décembre, l’amende est alors proportionnelle au solde du compte non déclaré : à 5 % de son solde créditeur, sans pouvoir être inférieur à 750 €. L’article L. 152-5 du Code monétaire et financier prévoit également une sanction de 750 € par compte non déclaré.

Le requérant soulignait que le défaut de déclaration d’un compte bancaire ouvert, utilisé ou clos à l’étranger est punissable de plusieurs amendes concurrentes (5 % du solde créditeur et amende forfaitaire à 750 € par compte). Selon lui, il en résultait une différence dans la répression encourue qui méconnaîtrait le principe d’égalité devant la loi pénale.

Or le Conseil constitutionnel a soulevé d’office le grief de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines, à propos de l’amende exprimé en pourcentage du solde créditeur des comptes, qui est encourue même si les sommes figurant sur ces comptes ont bien fait l’objet d’une déclaration par leur titulaire à l’administration fiscale.

Bien que le législateur a, par la sanction ayant le caractère d’une punition entendu faciliter l’accès de l’administration fiscale aux informations bancaires et prévenir la dissimulation de revenus ou de biens à l’étranger et ainsi poursuivi l’objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en sanctionnant d’une telle amende proportionnelle un simple manquement à une obligation déclarative, le législateur a instauré une sanction manifestement disproportionnée à la gravité des faits qu’il a entendu réprimer. Il l’a donc déclarée non conforme à la Constitution sur le fondement du principe de proportionnalité des peines.

Enfin, considérant qu’il n’y avait pas lieu de reporter la date de l’abrogation des dispositions, le Conseil a précisé que sa décision prenait effet à compter de la date de la publication de sa décision. Un droit à réclamation est donc ouvert aux contribuables qui ont acquitté de telles amendes, à condition qu’elles n’aient pas donné lieu à un jugement devenu définitif ou pour lesquelles une réclamation peut encore être formée.

Agent d’assurance : une condition d’exonération de l’indemnité de fin d’activité en question

Le Conseil d’État5 a renvoyé au Conseil constitutionnel une QPC sur l’une des conditions posées à l’exonération d’impôt sur le revenu de l’indemnité de fin d’activité des agents généraux d’assurances. L’exonération, prévue par l’article 151 septies A V c) du CGI vise en effet l’indemnité compensatrice perçue par les agents d’assurances et versée par la compagnie qu’ils représentent à la fin de leur mandat. Comme dans le cadre de l’exonération des plus-values professionnelles réalisées par les petites entreprises dans le cadre d’une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole prévue par l’article 151 septies A du CGI, l’exonération de l’indemnité des agents d’assurances est subordonnée à la condition que l’activité ait été exercée pendant au moins cinq ans. Mais la loi ajoute une condition supplémentaire à l’exonération dont peut bénéficier les agents d’assurance. Leur activité doit être intégralement poursuivie dans les mêmes locaux par un nouvel agent général d’assurances exerçant à titre individuel et ce, dans le délai d’un an.

Devant le Conseil d’État, Monsieur et Madame A soutiennent que ces dispositions entraînent une rupture d’égalité devant la loi et devant les charges publiques en méconnaissance des articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, puisque la condition de poursuite de l’activité pendant un an et dans les mêmes locaux n’est pas imposée par l’article 151 septies A du CGI aux autres professionnels pour l’exonération des plus-values réalisées à l’occasion de leur cessation d’activité. Cette différence de traitement ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l’objet de la loi, et ne repose pas sur un critère objectif et rationnel. Considérant que cette QPC présente un caractère sérieux, le Conseil d’État l’a transmise au Conseil constitutionnel.

Doutes sur la constitutionnalité des conditions d’accès au registre des trusts

Le juge des référés du Conseil d’État6 vient de transmettre une QPC au Conseil constitutionnel, relative au registre public des trusts, institué par l’article 11 de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et à la grande délinquance économique et financière7. Codifié sous l’article 1649 AB deuxième alinéa du CGI, le texte institue un registre public des trusts, dont la mise en ligne a été réalisée le 5 juillet dernier. En cause : les conditions de consultations des données contenues par le registre par le public. En effet, toute personne peut consulter le registre et notamment l’identité de leurs bénéficiaires, à la seule condition de disposer d’un identifiant fiscal. Il suffit de suivre la procédure d’authentification fixée par la procédure pour recourir aux services en ligne de la DGFiP et avoir accès à des données personnelles.

Une ressortissante américaine, ayant sa résidence fiscale en France et ayant à ce titre déclaré à l’administration française les trusts qu’elle a constitués dans son pays d’origine en vue de sa succession à venir, estime que cette consultation sans restriction ni encadrement est de nature à porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. La demande de la requérante était double : la suspension provisoire de l’exécution du décret du 10 mai 20168, donc de l’accès au registre, et une QPC sur ses conditions d’accès.

Le Conseil d’État lui a donné raison sur les deux points. Il a tout d’abord estimé que la nature des informations personnelles accessibles via ce registre et le caractère public de celui-ci pouvaient conduire à la divulgation des intentions testamentaires de l’intéressée, en exposant celle-ci à diverses pressions. Dès lors, l’atteinte portée à sa situation personnelle était suffisante pour caractériser une situation d’urgence. D’autre part, il a estimé que la critique soulevée vis-à-vis du respect de la vie privée faisait naître un doute sérieux sur la légalité du décret. Dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel, le juge des référés a suspendu l’accès au registre des trusts.

QPC sur la non-imputation des déficits en cas de manquements graves

Le Conseil d’État a transmis une QPC9 relative à l’article 1731 bis du CGI, qui vise à priver les contribuables de la faculté d’imputer certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu et à l’impôt de solidarité sur la fortune sur les suppléments de droits donnant lieu à l’application de l’une des majorations prévues aux articles 1728 1 b et c et 5, 1729, 1732 a et aux premier et dernier alinéas de l’article 1758 du CGI. Ceci, afin de renforcer l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale en présence d’infractions constitutives de manquements graves, c’est-à-dire défaut de production dans les délais prescrits, insuffisances, omissions ou inexactitudes et opposition à contrôle fiscal.

Le requérant Monsieur B a fait l’objet de rehaussements d’impôt sur le revenu. Des pénalités lui ont été appliquées sur le fondement du b du 1 de l’article 1728 du CGI (majoration de 40 % lorsque la déclaration ou l’acte n’a pas été déposé dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure). L’Administration lui a fait application du 1 de l’article 1731 bis du CGI dans sa rédaction issue de la loi du 14 mars 2012, ce qui conduit ne pas imputer sur les rehaussements et droits les déficits mentionnés aux I et I bis de l’article 156 du CGI – au titre des déficits constatés au titre de l’année d’imposition dans une catégorie de revenus et imputables sur le revenu global ni les réductions d’impôt sur le revenu. Pour le requérant, cette sanction supplémentaire prévue par l’article 1731 bis du CGI méconnaît le principe de l’égalité devant la loi, garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, et les principes de nécessité, de proportionnalité et d’individualisation des peines, garantis par l’article 8 de cette même Déclaration. Le Conseil d’État, jugeant le doute sérieux, a transmis une QPC au Conseil constitutionnel.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cass. crim., 19 mai 2016, n° 16-81857, arrêt n° 3066.
  • 2.
    Cons. const., 22 juill. 2016, n° 2016-555.
  • 3.
    CE, 18 mai 2016, n° 397826.
  • 4.
    Cons. const., 22 juill. 2016, n° 2016-554 QPC.
  • 5.
    CE, 20 juill. 2016, n° 399513.
  • 6.
    CE, 20 juill. 2016, n° 400913.
  • 7.
    L. n° 2013-1117, 6 déc. 2013, relative à la lutte contre la fraude fiscale et à la grande délinquance économique et financière : JO n° 0284, 7 déc. 2013.
  • 8.
    D. n° 2016-567, 10 mai 2016, relatif au registre public des trusts : JO n° 0109, 11 mai 2016.
  • 9.
    CE, 16 juin 2016, n° 397983.

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Référence : LPA 26 Sep. 2016, n° 120j9, p.4

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