1 – Droit social

2 – Droit de la responsabilité

3 – Procédure pénale

1 – Droit administratif

Dérogations temporaires au repos dominical des salariés des commerces de détail à Paris

Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-457 QPC, Ville de Paris. L’article L. 3132-3 du Code du travail dispose que « dans l’intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ». Pourtant, chacun sait que de multiples dérogations se sont accumulées au fil du temps (v. C. trav., art. L. 3132-12 à L. 3132-27-1) et que les contentieux ne manquent pas10.

Dans le cas présent, la loi du 6 août 2015 (dite loi Macron) a entendu développer le recours au travail dominical. C’est ainsi qu’aux côtés de la création des zones touristiques internationales (C. trav., art. L. 3132-24) et de la création-refonte des zones touristiques (C. trav., art. L. 3132-25) et commerciales (C. trav., art. L. 3132-25-1), l’article L. 3132-26 prévoit désormais que pour les établissements de commerce de détail (qui ne bénéficient pas d’un régime dérogatoire existant comme, par exemple, pour l’ameublement et le bricolage) où le repos hebdomadaire a lieu normalement le dimanche, une autorisation peut être donnée par le maire non plus cinq fois par année civile mais douze. La décision de fixation de ces « dimanches du maire » avait été originellement attribuée au maire sauf à Paris où la compétence était exercée par le préfet de Paris. Le maintien de cette différenciation est-il conforme à la Constitution ?

On pouvait, dès le départ, en douter. Saisi en 2009, le Conseil constitutionnel avait eu l’occasion de statuer sur la procédure de classement d’une commune dans la catégorie des communes d’intérêt touristique ou thermale et de délimitation du périmètre des zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente (transformées, par la loi dite Macron, en zones touristiques, v. supra). Ces mesures étaient décidées par le préfet sur proposition du conseil municipal sauf à Paris où les décisions du préfet de Paris étaient rendues sur proposition du… préfet de Paris. Le Conseil jugea qu’« aucune différence de situation ne justifie que le pouvoir de proposition (…) ne soit pas confié au maire de Paris comme dans l’ensemble des autres communes, y compris Lyon et Marseille » et invalida le mécanisme11. Le Conseil n’avait pas été sensible au principal argument du Gouvernement, à savoir que « la situation particulière dans laquelle se trouve Paris par rapport à l’ensemble des autres communes de France, même les plus importantes, au regard de l’afflux touristique dont est l’objet la capitale »12.

Dans ces conditions, la délivrance des « dimanches du maire » à Paris par le préfet s’avérait des plus fragiles sur le plan juridique. Pourtant, le statu quo a été préservé lors de la discussion législative. Peut-être, faut-il y voir un effet du bras de fer, par médias et frondeurs du parti socialiste interposés, opposant vivement le ministre de l’Économie à la maire de Paris13 parallèlement réticente à l’égard des zones touristiques internationales (v. supra) dont la délimitation lui échappe totalement puisqu’elle échoit aux ministres chargés du Travail, du Tourisme et du Commerce. Incidemment, on notera que, saisi de la loi dite Macron dans le cadre du contrôle a priori14, le Conseil n’a pas cru bon de soulever d’office ce moyen. Il est vrai que cette technique procédurale n’a plus vocation à se développer lorsque la contestation porte sur une question de fond en raison de l’existence de la QPC.

Comme il fallait s’y attendre, la Ville de Paris a donc pleinement récupéré l’attribution de fixation de ses « dimanches du maire ».

Que la capitale soit placée dans une situation différente par rapport aux autres communes ne fait pas de doute. Constituant à elle seule une catégorie de collectivités territoriales, ayant la qualité de siège des pouvoirs publics, des régimes particuliers sont pleinement justifiés. On pensera principalement à l’existence d’un Conseil de Paris et d’un préfet de Paris aux compétences étendues. Encore faut-il, et on retrouve ici une approche classique du juge à l’égard de la mise en application du principe d’égalité, justifier de la présence d’une raison d’intérêt général en rapport direct avec l’objet de la loi de nature à justifier la différence de traitement. Tel n’était pas le cas dans la présente espèce.

Jean-Éric Gicquel

Incompatibilité de l’exercice de l’activité de conducteur de taxi avec celle de conducteur de VTC

Cons. const., 15 janv. 2016, n° 2016-516 QPC, M. Robert M. et a. L’irruption récente des nouveaux moyens de transport particulier de personnes encouragée par la révolution numérique suscite une intervention régulière du Conseil constitutionnel15. Ici, il s’agissait, pour celui-ci, de se pencher sur la constitutionnalité de l’article L. 3121-10 du Code des transports (issu de la loi du 1er octobre 2014 – loi dite Thévenoud), rendant incompatible l’exercice de l’activité de conducteur de taxi avec celui de l’activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur (VTC). Cette situation pour le moins atypique (on imagine la situation de tels « cumulards » devant choisir leur camp dans une de ces régulières échauffourées opposant chauffeurs de taxis et « VTCistes »…) concernerait cependant, selon le Gouvernement, au minimum 1 500 cas situés surtout en province16.

L’objectif de cette incompatibilité était double : astreindre les chauffeurs de taxis à utiliser pleinement leur autorisation de stationnement (communément appelée « licence de taxi » ou « plaque ») et surtout lutter contre la fraude dans le marché lucratif du transport de malades assis représentant la part majoritaire de l’activité des taxis en province17. La côte était toutefois mal taillée. D’abord, parce que le titulaire d’une autorisation de stationnement (ADS ci-après), comme le relève à bon droit le Conseil, n’exerce pas nécessairement par lui-même l’activité de conducteur de taxi (cons. 7). En effet, il est loisible, pour le titulaire d’une ADS délivrée avant la promulgation de la loi du 1er octobre 2014 de faire exploiter le taxi par un salarié ou par un locataire-gérant18. En conséquence, rien ne lui interdisait, contrairement aux autres chauffeurs de taxis, d’exercer parallèlement l’activité de conducteur de VTC.

Ensuite, si la fraude à l’assurance-maladie occasionnée par le transport des malades il y a, et personne ne le conteste19, celle-ci n’est guère occasionnée par l’activité clandestine des VTC mais surtout par des abus en tout genre (surfacturations, facturations sur des kilométrages ne correspondant pas à la réalité) et d’erreurs commises par les médecins dans la détermination du mode de transport en adéquation avec l’état du patient. Par ailleurs, le Conseil rappelle que « seuls les véhicules sanitaires légers et les taxis peuvent être conventionnés avec les régimes obligatoires d’assurance maladie pour assurer le transport des malades » (cons. 7). Bref, si l’on peut accuser, à tort ou à raison c’est un autre débat, les VTC de tous les maux, les rendre responsables de la fraude à l’assurance maladie paraissait franchement dénué de pertinence.

Dans ces conditions, le juge constitutionnel en a conclu à l’inconstitutionnalité de l’article L. 3120-10 au motif que « le législateur a porté à la liberté d’entreprendre une atteinte qui n’est justifié ni par les objectifs qu’il s’est assigné ni par aucun motif d’intérêt général » (cons. 7).

Que l’irrespect de la liberté d’entreprendre20 entraîne l’invalidation est à souligner. En effet, il ne fait pas de doute que le Conseil s’est progressivement montré plus vigilant à l’égard du degré de protection à lui apporter. Initialement, il sanctionnait seulement les restrictions arbitraires ou abusives au motif pris qu’elle « n’est ni générale ni absolue »21. Depuis 2001, il considère, dans une logique de resserrement de son contrôle désormais dédoublé22, « qu’il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi »23. Reste que ce progrès était tempéré par le constat selon lequel les rares annulations prononcées étaient généralement couplées avec la méconnaissance d’un autre droit et liberté (tel le droit de propriété ou la liberté de communication24). De là à penser que la liberté d’entreprendre puisse être qualifiée de liberté-croupion, il y avait un pas qu’il était assez facile de franchir. Il en va autrement ici puisque sa méconnaissance est sanctionnée « sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief » (relatif à la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi). C’est peut-être le premier signe d’une évolution durable.

Jean-Éric Gicquel

Permis de visite et autorisation de téléphoner durant la détention provisoire

Cons. const., 24 mai 2016, n° 2016-543 QPC, Section française de l’Observatoire international des prisons.

Deux aspects pourront être retenus de cette décision.

En premier lieu, des dispositions de droit pénitentiaire relatives au régime des visites et de l’accès au téléphone des détenus ont été jugées contraires au « droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction »25 et, par ricochet, privent de garanties légales la protection constitutionnelle du droit au respect de la vie privée et du droit de mener une vie familiale normale. Après avoir déçu les observateurs sur la question du travail en prison26, les Sages se sont montrés ici fermes.

En étant plus précis, trois modalités sont à distinguer :

• l’article 145-4 du Code de procédure pénale (ci-après CPP) prévoyait que, lors de la détention provisoire, la décision de refus prise par le juge d’instruction de délivrer un permis de visite à un membre de la famille du détenu pouvait être contestée devant le président de la chambre de l’instruction, celui-ci, disposant d’un délai de cinq jours pour statuer. Malgré cela, il restait muet dans le cas d’une demande présentée en l’absence d’instruction (principalement en cas de comparution immédiate) ou après la clôture de celle-ci, ou émanant d’une personne extérieure à la famille. Cette incomplétude a été sanctionnée ;

• de son côté, l’article 39 de la loi du 24 novembre 2009 était encore plus lacunaire puisqu’il n’instituait aucune voie de recours aux décisions de refus d’accès au téléphone à une personne placée en détention provisoire. Il n’y a pas lieu d’insister sur l’évidente méconnaissance du droit d’exercer un recours effectif. Pour autant, ne faisons pas de mauvais esprit en pensant au nombre substantiel de téléphones portables introduits frauduleusement dans les établissements pénitentiaires27… ;

• en revenant à l’article 145-4 du CPP, on a vu plus haut que la décision du juge d’instruction refusant un permis de visite à un membre de la famille pouvait, elle, être contestée. Reste qu’il n’était pas prévu que le juge d’instruction soit astreint de statuer dans un délai déterminé. Pour le Conseil, calant son raisonnement sur celui tenu dans une précédente décision relative à la restitution de biens saisis intervenue dans le cadre d’une information judiciaire28, le détenu se retrouve alors dénué de la possibilité d’intenter un recours. Il n’est pas pour autant dit que tous les mécanismes prévoyant l’intervention d’un acteur dans un délai déterminé encourent systématiquement l’invalidation. Dans les deux hypothèses, le Conseil a pris en compte le contexte global et relevé que les déficiences juridiques du CPP portent atteinte au droit de propriété pour l’un et aux droits au respect de la vie privée et de mener une vie familiale normale pour l’autre.

En second lieu, le comportement du Gouvernement est à souligner. Anticipant une vraisemblable censure, les devants ont été pris. Par le biais d’un amendement déposé par le garde des Sceaux le 31 mars 201629, les modifications nécessaires à apporter à l’article 145-4 du CPP (et implicitement à l’article 39 de la loi du 24 novembre 2009) ont été effectuées30. C’est ainsi que l’article 63 de la loi du 3 juin 2016 (avec une entrée en vigueur prévue pour le 15 novembre 2016) aménage la possibilité d’exercer des recours dans toute les hypothèses traitées supra et prévoit qu’à défaut de réponse du juge d’instruction dans un délai de vingt jours, le détenu peut saisir le président de la chambre de l’instruction. On est face ici à un bel exercice de dialogue vertueux entre le Parlement et le Conseil constitutionnel.

La conjonction des astres fut ici parfaite. Elle ne peut être qu’exceptionnelle car une telle démarche prophylactique est exigeante. Il faut déjà tout à la fois identifier, avec certitude, l’inconstitutionnalité de la disposition, être décidé à y mettre fin et s’accorder sur le libellé adéquat du correctif juridique à apporter. La réussite n’est pas toujours au rendez-vous31. Ensuite, il faut être dans le bon tempo, c’est-à-dire disposer d’un vecteur législatif adéquat. Or les choses se compliquent singulièrement. Non seulement les créneaux disponibles devant les assemblées sont limités en raison de la boulimie réformiste du Gouvernement mais il faut, en outre, éviter la censure d’un Conseil constitutionnel de plus en plus vigilant sur les aspects procéduraux lorsqu’il est saisi a priori (pour la raison évidente que ces derniers ne pourront pas ultérieurement être invoqués dans le cadre d’une QPC). Le droit d’amendement des parlementaires mais aussi des membres du gouvernement est strictement encadré ; les articles issus d’amendement dépourvus de lien avec le texte étant invalidés pour méconnaisse de l’article 45 de la Constitution de 195832. Bref, il faut savoir constamment naviguer entre Charybde et Scylla pour arriver à bon port.

Jean-Éric Gicquel

2 – Droit fiscal

Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale

Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC, M. Jérôme C. (et par prétérition Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-545 QPC, M. Alec W. et a.).

Si la thématique de la déontologie était déjà à la mode sous le précédent quinquennat, il est certain que la démission de Jérôme Cahuzac de ses fonctions ministérielles en 2013 a provoqué une rupture. L’opinion publique n’aurait pas compris une absence de réaction des pouvoirs publics. L’onde de choc a touché tous les secteurs et désormais les gouvernants, les élus, les fonctionnaires et les magistrats sont astreints à des obligations détaillées de transparence et d’exemplarité. Il y a bien eu un « avant » et « après » l’affaire Cahuzac. En va-t-il de même dans le domaine fiscal et plus particulièrement sur la délicate question du cumul des sanctions fiscales et pénales ? La réponse est là négative, le Conseil constitutionnel a jugé que « l’application combinée de l’article 1729 et des dispositions contestées de l’article 1741 du Code général des impôts ne peut (…) être regardée comme conduisant à l’engagement de poursuites différentes aux fins de sanctions de faits identiques en application de corps de règles distincts et ne méconnaît pas le principe de nécessité des délits et des peines » (§. 23).

Avant de traiter le fond, on pourra penser, à côté de l’ironie cinglante du vice-procureur Jean-Marc Toublanc à l’égard du dépôt de requête QPC par les avocats de Jérôme Cahuzac33, au décalage grandissant entre la vision idyllique de la QPC (permettant que « la Constitution [soit] désormais l’affaire des citoyens34») et l’émergence d’un véritable « marché » de plus en plus trusté par les grands cabinets d’avocats d’affaires35. Mais n’allons pas plus loin.

Le point de droit à examiner par le Conseil constitutionnel est relatif à la possibilité pour un contribuable d’être à la fois condamné à une amende fiscale en application de l’article 1729 du Code général des impôts (ci-après CGI) puis d’une amende assortie d’une peine de prison prononcée par le juge pénal et prévue par l’article 1741 du CGI. Autrement dit, le cumul des poursuites et des sanctions administratives (ici pécuniaires) et pénales (là pécuniaires et privatives de liberté) pour les mêmes faits est-il conforme à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 ?

Pourtant, on sait, depuis 1989, que la règle du non bis in idem, dépourvue de valeur constitutionnelle36, ne reçoit pas application au cas de cumul entre sanctions pénales et sanctions administrative et qu’un tel cumul est conforme à la Constitution37. Mais, depuis, des changements dans les circonstances de droit se sont produits. Reste qu’il n’est plus possible de raisonner sous un angle exclusivement national. Après s’être attaquée, avec succès, à la mansuétude des juridictions françaises à l’égard des lois de validation législative38, la Cour européenne des droits de l’Homme entend maintenant, grâce à l’autorité persuasive de sa jurisprudence, les convaincre de s’aligner sur sa position nettement plus restrictive de possibilité d’un tel cumul fondée sur l’article 4 du Protocole n° 7. Il y avait eu dans le passé l’arrêt Zielinski, Pradal, Gonzales et autres c/ France du 28 octobre 1999 dans le domaine des validations ; il faut désormais compter notamment sur les décisions du 10 février 2009, Sergueï Zolotoukhine c/ Russie et du 4 mars 2014, Grande Stevens et a. c/ Italie.

Nul besoin d’insister sur le fait que le Conseil constitutionnel peut difficilement faire la sourde oreille. Qu’une disposition législative jugée conforme à la Constitution par ses soins, puisse ensuite être inappliquée par les juges ordinaires en raison de son inconventionnalité ou, pire encore, provoque la condamnation de la France par la Cour de Strasbourg n’est pas souhaitable.

Un premier pas en sa direction a été accompli avec la décision John L. et a.39. L’inconstitutionnalité du cumul, pour les mêmes faits, de poursuites et de sanctions pour délit d’initié devant le juge pénal d’une part, et pour manquement d’initié devant la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers d’autre part, a été reconnue. Se fondant sur des critères dégagés de manière prétorienne, le Conseil a jugé que les deux sanctions ne peuvent « être regardées comme de nature différente en application de corps de règles distincts devant leur propre ordre de juridiction » (cons. 28) et que, ce faisant, le principe de nécessité des délits et des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration de 1789 avait été méconnu. Cette brèche pouvait-elle être élargie dans l’hypothèse du cumul de sanctions administratives et pénales en matière fiscale ? Tel était l’enjeu important de la décision Cahuzac.

Le Conseil a repris son considérant de principe de sa décision John L. Il l’a cependant amputé de la condition relative à l’existence de l’ordre de juridiction. Son maintien étant intenable en l’espèce puisque si les sanctions pénales sont toujours prononcées par le juge judiciaire, il en va différemment des sanctions fiscales qui sont, en fonction de la répartition du contentieux fiscal entre les deux ordres juridictionnels, tantôt décidées par le juge administratif, tantôt par le juge judiciaire. Donc, dans ce domaine, « le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l’objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts » (par. 8).

Reste que le Conseil a dû se comporter tel un funambule pour admettre la constitutionnalité du cumul des sanctions prévues par l’article 1729 du CGI (fixant, pour aller vite, une majoration de 40 % (ou de 80 %) en cas de manquement délibéré en matière de déclaration dans le cas d’inexactitudes ou d’omissions ou de manœuvres frauduleuses) et l’article 1741 du CGI (rendant celui qui s’est frauduleusement soustrait – ou tenté de le faire – à l’établissement ou au paiement des impôts passible d’une amende de 500 000 € et d’un emprisonnement de cinq ans). Rajoutons, avant de poursuivre, que les Sages ont profité de cette QPC pour écarter la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation qui jugeait constamment, au nom du principe d’indépendance des procédures pénale et fiscale, qu’un contribuable déchargé de l’impôt par le juge de l’impôt pouvait néanmoins être condamné pour fraude fiscale par le juge pénal. Ce n’est désormais plus possible à condition que le contribuable ait été déchargé pour un « motif de fond » (par. 13) ce qui réserve le cas, on l’a compris, des motifs de procédure.

Pour reprendre le fil, on pouvait en effet raisonnablement estimer, à la lueur de son paragraphe de principe (v. supra) et de la méthode d’examen sollicitée dans l’affaire John L.40, que les deux dispositions du CGI : a) répriment les mêmes faits ; b) protègent les mêmes intérêts sociaux ; et c) aboutissent au prononcé de sanctions de nature similaire (même s’il est vrai que seul le juge pénal peut prononcer, exceptionnellement en pratique, une peine privative de liberté), ce qui aurait alors conduit le Conseil à estimer que l’article 8 de la Déclaration de 1789 avait été méconnu.

Reste que la fraude fiscale ne rencontre pas la moindre mansuétude de la part de la rue de Montpensier. Non seulement, il a été jugé que « l’exercice des libertés et droits individuels ne saurait en rien excuser la fraude fiscale ni en entraver la légitime répression »41 mais a été aussi reconnu, découlant de l’article 13 de la Déclaration de 1789, « un objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale »42.

Le Conseil a donc choisi un chemin de traverse et regardé les articles 1729 et 1741 du CGI comme établissant des « procédures complémentaires » (§. 20) et non distinctes. Bref, la règle du non bis in idem n’est pas concernée faute de la présence d’un « bis ». On est ici face à deux mécanismes législatifs permettant « d’assurer ensemble la protection des intérêts financiers de l’État ainsi que l’égalité devant l’impôt en poursuivant des finalités communes, à la fois dissuasive et répressive » (par. 20 – nous soulignons). Le versant pénal de la répression a pour objet de renforcer son équivalent administratif. Toutefois, il a été rajouté que le cumul des sanctions respecte le principe de nécessité des délits et des peines à condition de rester exceptionnel. Plus précisément, les sanctions pénales devront être exclusivement réservées « aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l’impôt » (§. 21). Quant à la proportionnalité entre les peines, il a indiqué selon une démarche traditionnelle que l’article 8 de la Déclaration n’était pas méconnu tant que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues » (§. 24).

On l’a compris, le raisonnement du Conseil constitutionnel est au final quelque peu sinueux mais c’était le prix à payer pour sauver le cumul des poursuites et des sanctions en matière fiscale. Quant à celui que l’ancien ministre devra acquitter, c’est une autre affaire…

Jean-Éric Gicquel

Validation des évaluations de valeur locative par comparaison avec un local détruit ou restructuré

Cons. const., 2 mars 2016, n° 2015-525 QPC, Société civile immobilière PB 12. En réponse aux réclamations formulées par les contribuables souhaitant, afin de pouvoir contester utilement les taxes portant sur les propriétés bâties (soit la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la cotisation foncière des entreprises), obtenir davantage de précision sur les modalités de calcul retenues par l’administration fiscale, il est généralement fait état d’une énigmatique référence à une « VL1970 ». Celle-ci est obtenue en multipliant la valeur-locative unitaire par le nombre de m² de la surface pondérée. C’est à partir d’elle que l’impôt final est ensuite calculé.

Un des enjeux majeurs de la contestation entre le contribuable et l’Administration tourne autour de la détermination de cette valeur locative unitaire que ce soit pour un local d’habitation et à usage professionnel autre que commercial (régi par l’article 1496 du CGI) ou pour un local commercial (article 1498). Pour des raisons de concision, seul ce dernier sera ici présentement traité.

Trois méthodes de détermination des valeurs locatives unitaires sont ici prévues. La première (1° de l’article 1498) fait appel au loyer au m² pratiqué dans le bail de location conclu à des conditions normales au 1er janvier 1970. Il n’est pas besoin d’insister sur le fait qu’au fil des années, cette approche est devenue de plus en plus marginale. La seconde (2° de l’article 1498), de loin la plus utilisée, est la méthode dite « par comparaison ». On applique au local à évaluer la valeur locative unitaire d’un autre local (soit le local-type). Encore faut-il, d’une part, que le local-type et le local, figurant sur le procès-verbal communal des opérations de révision des évaluations des propriétés bâties, ne soient pas franchement dissemblables (par exemple, un local-type « boulangerie » ne peut être utilisé pour évaluer la valeur locative d’un hôtel) et, d’autre part et surtout, que la valeur du local-type soit régulièrement fixée. C’est-à-dire qu’elle ait été, elle aussi, évaluée par référence à un bail courant au 1er janvier 1970 ou, à défaut, par comparaison avec un local-type lui-même évalué conformément à cette méthode. En d’autres termes, un enchaînement de termes de comparaisons (la valeur locative de l’immeuble C sert à déterminer la valeur locative de l’immeuble B qui servira à connaître la valeur locative de l’immeuble A) peut être effectué. Il exige qu’à son origine se trouve un immeuble (ici le C) dont la valeur locative découle régulièrement du bail conclu au 1er janvier 1970. Enfin, à titre subsidiaires, si les deux premières méthodes ne peuvent être utilisées, l’Administration procède alors à l’appréciation directe (3° de l’article 1498).

Pour revenir à la méthode par comparaison, le Conseil d’État a, en 2014, compliqué la tâche de l’administration fiscale en décidant « qu’un local-type qui, depuis son inscription régulière au procès-verbal des opérations de révision foncière d’une commune, a été entièrement restructuré ou a été détruit ne peut plus servir de terme de comparaison, pour évaluer directement ou indirectement la valeur locative d’un bien soumis à la taxe foncière au 1er janvier d’une année postérieure à sa restructuration ou à sa disparition » (CE, 5 févr. 2014, n° 367995, Société Ishtar). En clair, le local-type servant de fondement originel de comparaison (v. supra) ne doit pas avoir été détruit ou restructuré au 1er janvier de l’année d’imposition.

L’affaire aurait pu en rester là mais l’administration fiscale, qui éprouve des difficultés grandissantes à trouver ce terme de comparaison ultime, en raison de la disparition progressive des locaux loués au 1er janvier 1970, a réussi à convaincre le Gouvernement de passer par la voie d’une validation législative. C’est ainsi que l’article 32 de la loi de finances du 29 décembre 2014 se retrouve devant le prétoire du Conseil constitutionnel. Notons, avant d’aller plus loin, que ce dernier, saisi de ladite loi dans le cadre de l’examen a priori43, avait décidé de ne pas soulever d’office son inconstitutionnalité. Quitte à recourir à cette technique, le juge, comme on l’a déjà dit, préfère se focaliser sur des aspects procéduraux. Comme cette affaire en témoigne, les justiciables disposent toujours de la QPC pour faire valoir leurs droits sur le plan substantiel.

Recourant à son faisceau de critères, dans sa version ciselée en 201444, le juge a censuré l’article de validation législative. La question centrale tournait autour du motif impérieux d’intérêt général avancé ; à savoir, concomitamment le développement d’un contentieux de masse de nature à perturber le fonctionnement de l’administration fiscale et un risque financier pour l’État et les collectivités territoriales. Ces arguments n’ont pas convaincu les Sages.

D’abord, compte-tenu du caractère circonscrit de la jurisprudence Ishtar, qui on l’a vu ne concerne que les seuls immeubles détruits ou entièrement restructurés, rien n’établit « que le nombre de contestations de la fixation des valeurs locatives s’accroisse dans des conditions de nature à perturber l’activité de l’administration fiscale et de la juridiction administrative » (cons. 9). Ensuite, sur le plan financier, étant précisé qu’en soi ce motif n’est pas considéré par le Conseil comme suffisant45, les risques de dommage avaient être franchement exagérés.

En effet, une valeur locative contestée à bon droit par un contribuable n’emporte jamais le dégrèvement de l’imposition sauf dans l’hypothèse limitée où le local de référence dont la valeur locative a été opposée au contribuable ne figure pas au procès-verbal communal des opérations de révision des évaluations des propriétés bâties46. L’Administration est ainsi fondée, lors de la procédure contentieuse, à proposer un nouveau local de référence et, à titre subsidiaire, recourir à la méthode d’appréciation directe. Au surplus, il relève de l’office du juge de trancher ultimement en faveur d’une valeur locative47. Au final, il n’est pas rare de voir le contribuable, tel l’arroseur arrosé, se voir opposer une valeur locative plus élevée que celle initialement choisie par l’Administration et qu’il a eu rétrospectivement le malheur de remettre en cause. Dans ces conditions, le Conseil a estimé que « l’existence d’un risque financier pour l’État et les collectivités territoriales n’est pas établie » (cons. 10).

Il n’y avait donc pas péril en la demeure et on pourra alors méditer sur la puissance de conviction de l’administration fiscale auprès des gouvernants…

Jean-Éric Gicquel