Menace sur le dispositif ISF-PME ?

Un référé sur la dépense fiscale ISF-PME initié par la Cour des comptes a été publié le 15 février dernier1. Créé en 2007, le dispositif ISF-PME permet aux contribuables investissant au capital d’une petite ou moyenne entreprise d’imputer une partie de cet investissement sur leur cotisation d’impôt de solidarité sur la fortune. Depuis sa création, le dispositif ISF-PME a été régulièrement modifié. La réduction d’impôt, qui a rencontré à son lancement un succès rapide, a connu une baisse significative au cours des dernières années, passant de 800 M€ en 2010, soit 18 % du montant de l’ISF, à 528 M€ en 2014. La dépense fiscale est évaluée à 620 M€ en 2015, soit 11 % du produit estimé de l’ISF (5,59 Md€). Précisons que les référés sont des observations de la Cour des comptes adressées par le premier président de la Cour aux ministres concernés sur des irrégularités ou des fautes de gestion commises par des services de l’État. Ils sont publiés avec les réponses des administrations destinataires. Jusqu’en 2011, les référés étaient adressés aux ministères concernés et exclusivement transmis aux commissions des finances du Sénat et de l’Assemblée nationale. La diffusion publique des référés a été rendue possible par la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles.

Investissement direct ou intermédié

Le dispositif mis en place par l’article 16 de la loi TEPA du 21 août 2007 est codifié à l’article 885-0 V bis du Code général des impôts (CGI). Il s’adresse aux contribuables qui investissent en direct (souscription au capital de PME et à des parts de holdings ISF), comme à ceux qui privilégient un investissement intermédié s’il passe par un organisme de placement collectif : le fonds d’investissement de proximité (FIP) et le fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI). L’investissement direct représente 64 % du montant de la dépense fiscale : 56 % pour la souscription directe au capital de PME et 8 % pour les holdings. S’agissant de l’investissement intermédié, 22 % de l’investissement ISF-PME passent par des FIP et 14 % par des FCP. Le redevable peut imputer sur sa cotisation d’impôt de solidarité sur la fortune 50 % du montant des versements effectués au titre des investissements qu’il réalise, qu’ils soient directs ou intermédiés. Mais le montant total de l’avantage fiscal dont le redevable peut bénéficier au titre d’une même année est plafonné à 45 000 € pour les investissements directs et à 18 000 € pour les investissements intermédiés via les fonds fiscaux (FIP et FCPI).

Orienter l’épargne vers l’investissement dans les PME

L’objectif de la dépense fiscale, tel que formulé dans l’exposé des motifs de la loi TEPA, consiste à réorienter l’épargne des ménages vers le financement des PME, en favorisant leur financement en fonds propres, en développant le capital-investissement, et en facilitant l’essor des business angels. Il convient également de signaler que le texte a été voté dans un contexte marqué par la volonté du législateur de 2007 de réduire le poids de l’ISF. En 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires soulignait ainsi que : « les mesures destinées à orienter l’épargne vers le capital semblent surtout orientées vers un allégement de la fiscalité du patrimoine ». La Cour recommande que l’efficacité du dispositif soit mesurée régulièrement, au même titre que l’ensemble des mesures de soutien à l’investissement dans les PME et à l’innovation. Or, « si l’Administration a une connaissance approfondie des bénéficiaires de la dépense fiscale ISF-PME, via les déclarations d’ISF, elle n’évalue pas son efficacité économique. Pourtant, un suivi régulier de l’impact de cette mesure serait nécessaire pour en mesurer l’efficacité et l’efficience. Une évaluation devrait être réalisée à un rythme pluriannuel, à l’horizon d’une législature, ou de la loi de programmation des finances publiques », soulignent les Sages de la rue Cambon. Ce suivi est d’ailleurs rendu nécessaire par l’actuelle mise en conformité de ce dispositif avec le droit communautaire.

Une efficacité incertaine

La Cour des comptes a entrepris de réaliser une évaluation de l’efficacité du dispositif, en comparant les performances des PME ayant bénéficié de ce dispositif avec celles d’entreprises n’en ayant pas bénéficié. L’étude a porté sur les investissements directs et sur les investissements intermédiés. Les travaux d’évaluation effectués par la Cour font apparaître une efficacité économique d’ensemble incertaine. S’agissant de l’investissement direct, qui n’est pas ciblé sur les défaillances de marché, la mesure a certes contribué à l’augmentation des fonds propres des entreprises concernées. « Mais, soulignent les Sages de la rue Cambon, les performances économiques de ces entreprises ne sont pas significativement meilleures que celles des autres entreprises de leur secteur, une fois prises en compte les différences préexistant à la mise en place du dispositif. Les analyses réalisées ne permettent donc pas de conclure que la mesure aurait eu un effet significatif sur les entreprises bénéficiaires ». S’agissant de l’investissement intermédié par les fonds fiscaux, destiné aux entreprises innovantes (FCPI) et aux PME régionales (FIP), l’étude réalisée par la Cour des comptes fait apparaître que les entreprises concernées connaissent un développement plus soutenu, notamment en termes d’effectifs et corrélativement de masse salariale. La mesure paraît, en outre, plus profitable aux entreprises ayant reçu des fonds provenant des FCPI qu’à celles ayant reçu des fonds en provenance de FIP. « Mais ce constat reflète tout autant la sélection opérée par les sociétés de gestion, qui identifient les entreprises ayant un plus fort potentiel de développement, que les effets de l’investissement lui-même », relativise la Cour des comptes. Le dispositif ISF-PME ayant accompagné le développement du capital-investissement en France et l’éclosion d’un écosystème favorable aux entreprises innovantes et aux business angels, la réforme de ce dispositif fiscal devrait prendre en compte les risques de fragilisation de cet écosystème qu’entraînerait une évolution trop brutale, préconise la Cour des comptes. « Cette circonstance ne saurait pour autant justifier le maintien à l’identique d’une dépense fiscale qui réduit le produit de l’ISF d’environ 600 M€ par an », soulignent les Sages.

Revaloriser l’investissement intermédié

Les Sages de la Cour des comptes remettent en cause l’existence d’un traitement fiscal différencié au bénéfice des investissements directs, qu’ils estiment « peu justifié ». « Si la dépense fiscale devait être maintenue, il conviendrait, pour le moins, de remettre en cause le traitement fiscal différencié selon que les investissements sont directs ou intermédiés, poursuivent les Sages de la rue Cambon. L’octroi d’un avantage fiscal plus généreux pour l’investissement direct que pour l’investissement intermédié, sous la forme d’un plafond deux fois plus élevé, paraît en effet peu justifié, au vu des constats qui précèdent : c’est la forme d’investissement dont l’efficacité est la plus faible qui bénéficie de l’incitation fiscale la plus forte », conclut la Cour des comptes. La Cour recommande en conséquence d’harmoniser les plafonds des réductions d’impôt pour investissement direct et pour investissement intermédié. La Cour propose soit d’abaisser le plafond de la réduction d’impôt pour investissement direct pour l’aligner sur celui applicable à l’investissement intermédié, soit d’aligner les deux plafonds sur un montant intermédiaire. Cette dernière solution peut sembler préférable, la première ayant pour effet d’alourdir l’ISF à moins d’adapter le barème global de l’ISF. Pour la Cour des comptes, la réforme prévue dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 s’avère peu satisfaisante. S’agissant de l’investissement direct, restreindre le champ de la réduction d’impôt aux entreprises créées depuis moins de sept ans et aux investisseurs indépendants, ce qui revient à exclure les contribuables investissant dans leur propre entreprise, restreint la portée de l’avantage fiscal pour les investissements directs, sans pour autant le cibler sur les défaillances de marché. « Elle n’apporte donc pas une réponse satisfaisante à la question de la différence de traitement fiscal entre investissement direct et investissement intermédié », concluent les Sages de la rue Cambon.

Les règles relatives à l’investissement via les holdings ont été dans un premier temps durcies, avec l’inéligibilité à l’avantage fiscal des holdings ayant plus de 50 actionnaires, ce qui a conduit à leur quasi-disparition. À l’inverse, la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 a renforcé l’intérêt de ce véhicule, en supprimant la limite de 50 actionnaires, afin de soutenir les investissements les plus risqués, mais également de permettre le développement des business angels. La Cour préconise la vigilance afin de prévenir tout abus. L’investissement par le biais de mandats de gestion a connu un surcroît d’intérêt après le resserrement des conditions d’éligibilité des holdings. Bien qu’étant fréquemment réalisés par l’intermédiaire d’une société de gestion, les investissements sous mandat sont qualifiés juridiquement d’investissements directs, et donc soumis aux règles s’appliquant à cette catégorie, bénéficiant ainsi du plafond de 45 000 €, et non de celui de 18 000 €. Or la Cour a constaté une transparence insuffisante de ces mandats de gestion en matière d’information sur les frais et les performances financières, une préoccupation partagée par l’Autorité des marchés financiers (AMF).

Enfin, la gestion des fonds fiscaux appelle des remarques quant au niveau élevé de leurs frais de gestion, à leurs performances financières décevantes et à leur communication commerciale, qui ne respecte pas toujours les règles de l’AMF. Les FCPI et les FIP ont été institués avec des objectifs différents : promouvoir l’innovation pour les premiers, soutenir les entreprises éloignées des centres économiques et la recherche d’investissement de petit montant pour les seconds. La Cour a toutefois constaté, en comparant les caractéristiques des fonds, une relative proximité dans les pratiques d’investissement des FCPI et des FIP. La Cour des comptes recommande de rapprocher le statut des FIP et celui des FCPI, pour permettre d’accroître la taille unitaire des fonds de capital-investissement et simplifier la législation.