Patrimoine, innovation et environnement : les recommandations fiscales du Conseil des prélèvements obligatoires

Publié le 14/06/2022 - mis à jour le 14/06/2022 à 10H18
Environnement, écologie
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Alors que la sortie de la crise sanitaire est encore incertaine, le Conseil des prélèvements obligatoires identifie les enjeux de politique économique avenir proche : redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique et formule 12 recommandations pour éclairer la prise de décision politique.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), une institution associée à la Cour des comptes, a publié un rapport le 9 février 2022, sur les défis fiscaux de l’après crise sanitaire et livré 12 recommandations (redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire, février 2022). Sorte de feuille de route pour le (prochain) gouvernement, le Conseil tente de tirer, sur le plan fiscal, les premières conséquences d’une crise qui n’est pas encore parvenue à son terme sur les trois problématiques qui lui sont apparues essentielles dans le contexte de la sortie de crise : les inégalités sociales et territoriales, l’innovation et la lutte contre le changement climatique.

Les nouvelles prérogatives du CPO

Le Conseil des prélèvements obligatoires remplace le Conseil des impôts depuis 2005. Il est « chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires ». Depuis la loi n° 2021-1577 du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (JO n° 284, 7 déc. 2021), le CPO peut désormais être saisi pour avis a priori sur « les incidences économiques, sociales, financier et budgétaires » de projets de modifications législatives ou réglementaires en matière d’impôts ou de cotisations sociales. Cette compétence renforce son rôle dans le débat sur la politique fiscale.

Des contraintes de déficit public et de compétitivité

Les réflexions du conseil s’inscrivent dans un contexte extrêmement contraignant : une augmentation inédite des dettes publiques en raison des efforts budgétaires consentis pour en amortir les effets de la crise (116,3 % en France à la fin du troisième trimestre 2021 contre 99 % en 2019) conjuguée à l’accélération des mutations économiques et sociétales (prise de conscience des défis environnementaux, développement du télétravail, préoccupations de localisation des activités de production, etc.).

Le CPO souligne le triple défi des politiques publiques : sortir des dispositifs d’urgence, intervenir pour renforcer le potentiel de croissance des économies, fragilisé par la crise ; et s’assurer de la soutenabilité des diverses évolutions en cours, tant du point de vue de l’endettement public que de la transition énergétique et climatique et de la situation des inégalités. Or la politique fiscale, incitative ou dissuasive, peut jouer un rôle déterminant dans l’avenir. Mais la marge de manœuvre des décideurs est réduite reconnaît le CPO.

Les différents objectifs poursuivis par les instruments fiscaux peuvent être contradictoires entre eux : convient-il de privilégier la compétitivité des entreprises et de baisser certains prélèvements, ou au contraire de maintenir le niveau des prélèvements pour accélérer la réduction des déficits publics, la transition écologique et le financement des services publics ? Et pour les ménages, comment articuler la montée en puissance des dispositifs de fiscalité environnementale sans affaiblir la redistribution des prélèvements obligatoires ? Le CPO souligne que ces conflits sont « aggravés en France par le nombre élevé des prélèvements obligatoires et leur forte instabilité dans le temps ».

Les inégalités sociales et territoriales : la question de la redistribution

Le sujet de la redistribution des richesses par l’impôt occupe une place prépondérante dans le débat public actuel. En plus de la campagne pour les élections présidentielles, plusieurs analyses ont été récemment publiées (« Repenser l’héritage », les notes du Conseil d’analyse économique, n° 69, décembre 2021 ; « L’impôt sur les successions dans les pays de l’OCDE », OCDE, oct. 2021 ; « Les grands défis économiques », par la commission Blanchard-Tirole, juin 2021).

En raison de leur caractère proportionnel, les prélèvements obligatoires ne jouent qu’un rôle marginal en matière de réduction des inégalités dans notre pays : « les 5 % les plus aisés contribuent en moyenne à hauteur de 30 % de leur revenu avant transferts au titre des impôts sur le revenu et le patrimoine et de 18 % au titre des cotisations sociales ». Toutefois, la redistribution fiscalo-sociale bénéfice toutefois à deux tiers des ménages.

D’un point de vue territorial, l’aire urbaine de Paris est la seule contributrice nette à la redistribution élargie, laquelle s’effectue au bénéfice des communes des aires urbaines comprenant entre 20 000 et 200 000 habitants ; à l’opposé, les communes rurales ne sont que très légèrement bénéficiaires de la redistribution.

Un manque de données sur les successions et le patrimoine

Après avoir rappelé qu’il ne lui appartient pas de formuler des recommandations politiques sur le niveau des prélèvements obligatoires mais d’éclairer les décideurs politiques sur les conditions dans lesquelles sont formulés les choix publics, le CPO reconnaît qu’il est nécessaire d’améliorer la lisibilité des instruments de redistribution et la disponibilité des données, particulièrement en matière de successions et leur imposition. C’est pourquoi sa recommandation n° 1 vise à « compléter les données fiscales mises à la disposition des chercheurs, notamment pour ce qui est de l’imposition du patrimoine et de l’imposition des successions ». Cette proposition fait écho à celle du Conseil d’analyse économique « d’harmoniser la collecte des données sur les donations et les successions et construire un système d’information à la DGFiP sur la base des déclarations des notaires et des assureurs sur le modèle de FICOVIE ».

Sa recommandation n° 2 : mettre à la disposition du Parlement de manière régulière des indicateurs de redistributivité du système socio-fiscal dans son ensemble, afin d’objectiver le débat sur la redistribution et les moyens de la faire évoluer ; le CPO contribuera à cette information en publiant périodique- ment des informations sur la redistributivité des budgets publics.

Fiscalité de l’innovation : les pistes pour une refonte

En matière d’innovation, le CPO met en avant une donnée de l’OCDE signifiante : en 2019, la France a consacré 2,2 % de son PIB à la dépense de R & D — soit une dépense intérieure de recherche et développement de 53,2 Mds€ — , la situant à la 13e place de l’OCDE et au-dessus de la moyenne de l’Union européenne à 27 (2,12 %).

La France fait certes partie des « innovateurs notables » (strong innovators), mais elle se situe derrière les quatre champions de l’innovation européens (innovation leaders) (Suède, Finlande, Danemark et Belgique) et derrière cinq autres pays figurant dans la même catégorie (Pays-Bas, Allemagne, Luxembourg, Autriche, Estonie). Ainsi, le nombre de brevets triadiques français (déposés dans l’Union européenne, au Japon et aux États-Unis) ne cessent de décliner. En cause : le poids déclinant de l’industrie française dans le PIB, l’insuffisance des innovations technologiques tous secteurs confondus et une faiblesse systémique des dispositifs de valorisation de la recherche publique, que les réformes de la dernière décennie ne sont pas parvenues à effacer. Aujourd’hui, mes incitations fiscales en faveur de la recherche et de l’innovation sont nombreuses, mais leur coût fortement croissant pour les finances publiques est concentré sur le CIR (86 %). Pour le CPO, il convient donc de revoir les aides fiscales à la R & D et à l’innovation. À cette fin, il formule 5 recommandations :

– inscrire la réforme du CIR et des dispositifs fiscaux d’aide à l’innovation dans une réflexion d’ensemble sur les moyens de renforcer les efforts d’innovation des entreprises françaises face à la double révolution écologique et digitale (recommandation n° 3) ;

– engager une réduction du plafond actuel du CIR (recommandation n° 4) ;

– élargir le dispositif Jeunes entreprises innovantes (JEI) aux dépenses éligibles au crédit d’impôt innovation (CII), en supprimant la dépense fiscale associée à ce dernier dispositif (recommandation n° 5) ;

– intégrer les incitations fiscales dans un pilotage d’ensemble de la politique d’innovation en mettant en place un outil de suivi des aides publiques en faveur de l’innovation et en s’appuyant sur le projet de Data Hub de la direction générale des entreprises (DGE) pour les aides d’État (recommandation n° 6) ;

– systématiser l’évaluation des principales aides fiscales à l’innovation (CIR, taxation au taux réduit des revenus issus de certains actifs de la propriété industrielle, JEI, déduction exceptionnelle en faveur de l’investissement des PME dans la robotique) selon une périodicité à définir, sur le modèle de l’évaluation de la fiscalité du capital (recommandation n° 7).

Énergie : rendre acceptable la fiscalité environnementale

Pour mémoire, la fiscalité écologique comprend l’ensemble des impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un polluant ou, plus généralement, par un produit ou un service qui détériore l’environnement. Le CPO note que cette fiscalité environnementale souffre d’un déficit d’acceptation (v. Bonnets rouges de 2013 et Gilets jaunes de 2018). Dans ce contexte, le CPO s’est attaché à s’intéresser aux moyens de la rendre plus acceptable par les contribuables.

Tout d’abord, il identifie trois blocages :

– l’impopularité traditionnelle des impôts et droits indirects parmi lesquels les accises sur l’énergie occupent aujourd’hui la deuxième place après la TVA ;

– la différenciation socio-spatiale de ses impacts et l’existence de « prisonniers énergétiques », une catégorie de contribuables hautement dépendants de l’énergie, à la fois par leur position sociale modeste et par leur situation résidentielle contrainte ;

– l’ambiguïté des objectifs poursuivis par la fiscalité environnementale, entre rendement budgétaire et modification des comportements des ménages.

Pour réunir les conditions d’une fiscalité énergétique acceptable, le CPO propose d’affecter les recettes de la fiscalité environnementale à des investissements verts et à des mécanismes redistributifs, favorisant la création d’alternatives à l’usage des produits et activités taxés (recommandation n° 8).

Enfin, pour assurer la crédibilité et la cohérence de la fiscalité environnementale, le CPO recommande d’articuler la fiscalité environnementale avec la politique environnementale dans son ensemble (recommandation n° 9) ; d’afficher des objectifs d’évolution de la taxation environnementale dans une trajectoire prévisible et crédible (recommandation n° 10) ; de veiller à la cohérence entre les mesures de fiscalité environnementale et les autres mesures prises en matière de prélèvements obligatoires (recommandation n° 11) ; et de soutenir, au niveau européen, les négociations sur la taxation de l’énergie et la création d’un mécanisme d’ajustement aux frontières (recommandation n° 12).

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