Fraude aux prélèvements obligatoires : la Cour des comptes épingle Bercy

Absence d’estimations de la fraude, baisse de performance du contrôle fiscal, mauvaise coopération des ministères, la Cour des comptes dresse un bilan en demi-teinte de l’action des administrations en matière de lutte contre la fraude fiscale et sociale, malgré un arsenal juridique extrêmement développé. L’institution émet de nombreuses recommandations, à l’heure où « la lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires est, plus que jamais, une ardente obligation ».

« La lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires est, plus que jamais, une ardente obligation : nos concitoyens l’ont manifesté en de multiples occasions ces derniers mois, en particulier dans le cadre du Grand débat national ». C’est dans ce contexte, rappelé par Didier Migaud, président de la Cour des comptes que le Premier ministre a, en mai dernier, demandé à son institution de « dresser un état des lieux de la fraude fiscale et de son montant en proposant un chiffrage dont la méthode pourrait être reproduite dans l’avenir pour suivre l’évolution du phénomène dans le temps ».

Élargie à la fraude aux prélèvements obligatoires dans son ensemble, c’est-à-dire incluant les cotisations sociales, la Cour des comptes s’est donnée comme objectif d’identifier les forces et les faiblesses de la lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires et de souligner les marges de progrès qui demeurent (Rapport, La fraude aux prélèvements obligatoires, nov. 2019).

12 ans après son dernier rapport consacré à la fraude fiscale, la Cour des comptes regrette qu’entre 2007 et 2019, très peu de progrès aient été enregistrés, tant sur le plan de l’estimation, que des actions à mener. Dans son rapport, l’institution de la rue Cambon n’épargne pas les administrations, au premier rang desquelles Bercy.

Les nouvelles zones à risque

La Cour des comptes a identifié plusieurs zones à risques, comme autant de foyers de fraude fiscale ou de fraude aux cotisations sociales. Sans surprise, le premier d’entre eux procède de l’essor du commerce électronique. Rappelant que le développement des échanges en ligne a généré des opportunités de fraudes à la TVA, le rapport reconnaît que les administrations sont confrontées aux difficultés de réaliser un contrôle sur des opérateurs virtuels et ne disposant pas d’établissements stables sur le territoire national.

Le rapport souligne également les risques de fraude liés au travail détaché et à son cadre juridique particulièrement complexe. Le travail détaché permet à un employeur établi dans un État membre de l’Union européenne de faire travailler un de ses salariés dans un autre État pour une période limitée, tout en gardant les règles sociales de son État d’origine.

Un phénomène peu évalué par l’administration fiscale

Faute de chiffrage précis en matière fiscale, la Cour n’a pas pu procéder dans le délai de 6 mois qui lui était imparti, à une estimation globale de l’ensemble de la fraude aux prélèvements obligatoires, avançant le faible degré de préparation des administrations concernées. Selon Didier Migaud, « l’estimation de la fraude fiscale est rendue particulièrement difficile par le fait que la principale administration concernée, la DGFiP, n’a jamais produit de travaux en la matière et que ses outils, notamment informatiques, ne sont pas conçus pour une telle finalité ».

Conséquence : circulent de « nombreuses approximations, voire des fantasmes qui, d’une certaine façon, nuisent à la qualité du débat démocratique portant sur l’impôt et, plus largement, sur les finances publiques », regrette son président. L’enjeu est pourtant double : outre le préjudice pour les caisses de l’État, il y va également de l’adhésion des contribuables à l’impôt.

Dans ce registre, la France a pris du retard. Si l’Allemagne fait figure d’exception à ses côtés, nombreux sont les pays de l’OCDE à s’être engagés dans une démarche utile d’estimation : les États-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, les pays scandinaves, et l’Italie.

Seule la fraude à la TVA a pu faire l’objet d’un chiffrage, inédit. La Cour des comptes a travaillé à partir des fichiers de contrôle fiscal sur place réalisés par les services pour extrapoler le montant de la fraude détectée, après correction des biais de sélection. Ce faisant, elle estime à une quinzaine de milliards d’euros les montants de TVA non recouvrés du fait de la fraude et des irrégularités (puisque les fichiers du contrôle fiscal englobent, sans les distinguer, ces deux volets).

Par le passé, les exercices de chiffrage avaient abouti aux résultats suivants :

– 1996 : rapport sur « Les fraudes et les pratiques abusives », remis au Premier ministre par les députés Charles de Courson et Gérard Léonard : 25,3 Md€ et 34,5 Md€ (entre 2,1 % et 2,9 % du PIB de l’époque, ou 5,1 % et 7,0 % des prélèvements obligatoires) ;

– 2007 : rapport sur « La Fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle », du Conseil des prélèvements obligatoires : entre 28,9 Md€ et 40,2 Md€ (entre 1,6 % et 2,2 % du PIB et 3,6 % et 5,1 % des prélèvements obligatoires) ;

– 2018, dernière édition du rapport publié par Solidaires finances publiques, le syndicat de la DGFiP : entre 80 Md€ et 100 Md€ (soit entre 3,5 % du PIB et 4,4 % du PIB ou entre 7,7 % et 9,6 % des prélèvements obligatoires).

En matière de cotisations sociales, la Cour des comptes a estimé le montant de la fraude et des irrégularités entre 2 et 2,5 % des prélèvements opérés, soit un montant correspondant à 7 à 8,5 Md€ en 2018. Elle s’est fondée sur les résultats des contrôles aléatoires de l’Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), organisme qui gère la trésorerie de chacune des branches du système de sécurité sociale français et pilote la branche recouvrement avec le réseau des Urssaf. Toutefois, la Cour estime que cette fourchette est inférieure à la réalité car l’estimation ne couvre pas tout le champ des cotisations sociales, et notamment pas les domaines des travailleurs indépendants, le travail détaché ou encore celui de l’économie collaborative. Par conséquent, elle reconnaît que cette estimation n’est qu’approximative.

Des moyens nombreux mais insuffisamment efficaces

Dubai Papers en 2019, Cumex Files en 2018, Paradise Papers et Malta Files en 2017, Football Leaks, Bahama Leaks et Panama Papers en 2016, Swiss Leaks en 2015, Luxembourg Leaks et China Leaks en 2014, Offshore Leaks en 2013, affaires des fichiers HSBC en 2015 : à la faveur des grands scandales fiscaux de la dernière décennie, les initiatives de lutte contre la fraude fiscale se sont multipliées à tous les niveaux.

L’OCDE a bâti le plan BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) visant à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et les transferts de bénéfices de l’OCDE : il s’est traduit notamment par la mise en œuvre des déclarations d’activité pays par pays (CGI, art. 223 quinquies C) et la ratification de l’instrument multilatéral (la convention BEPS) modifiant les conventions fiscales bilatérales.

L’Union européenne a adopté pas moins de 11 directives (dir. n° 2010/24/UE, dir. n° 2011/16/CE dite DAC 1, dir. n° 2014/107/UE dite DAC 2, dir. (UE) n° 2015/121, dir. (UE) n° 2015/2376 dite DAC 3, dir. (UE) n° 2016/881 dite DAC 4, dir. (UE) n° 2016/1164 dite ATAD 1, dir. (UE) n° 2016/2258 dite DAC 5, dir. (UE) n° 2017/952 dite ATAD 2, dir. (UE) n° 2017/1852 dite Arbitrage, dir. (UE) n° 2018/822 dite DAC 6) ! Ses efforts se sont concentrés sur les pratiques fiscales dommageables, misant notamment sur la transparence fiscale et les mécanismes d’échanges d’informations entre administrations fiscales. Les dispositifs d’information ont d’ailleurs largement profité à la France, très active en la matière. En 2018, elle est le pays qui a reçu le plus de renseignements (1,8 million) et aussi celui qui en a également envoyé le plus (1 million).

Enfin, sur le plan national, les dispositifs de lutte contre la fraude fiscale ont été renforcés. La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière (JORF n° 0284, 7 déc. 2013, p. 19941) a considérablement renforcé le dispositif pénal de répression de la fraude fiscale.

Plus récemment, la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude (JORF n° 0246, 24 oct. 2018) a notamment créé une police fiscale, aménagée le verrou de Bercy, étendu à la fraude fiscale la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et instauré la convention judiciaire d’intérêt public. Par ailleurs, les lois de finances contribuent à étayer l’arsenal législatif contre les fraudeurs : ainsi de la loi de finances pour 2019 qui a instauré la nouvelle procédure de répression des abus de droit (LPF, art. L. 64 A).

La Cour des comptes ne manque pas non plus de pointer l’insuffisante coopération interministérielle en matière d’échange d’informations, regrettant « des efforts ponctuels et inégaux », malgré les protocoles signés par la DGFiP avec les organismes sociaux en 2008, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) en 2011 et Tracfin en 2013.

La performance du contrôle fiscal en baisse

Malgré l’intensification de la coopération internationale et européenne dans le domaine de la lutte contre la fraude fiscale, malgré le renforcement du dispositif répressif, les résultats du contrôle fiscal ne sont pas à la hauteur.

Pire, ils ont diminué, déplore la Cour des comptes. Ainsi, les montants notifiés et recouvrés sont passés respectivement de 18 Md€ et 10,1 Md€ en 2013 à 16 Md€ et 8 Md€ en 2018.

En 2018, plus d’un contrôle fiscal sur place sur 4 donne lieu à un résultat nul ou quasi-nul, le nombre de condamnations pour fraude fiscale a baissé de plus d’un tiers depuis 10 ans (de 934 en 2008 à 586 en 2017).

Mieux évaluer, mieux prévenir et mieux réprimer

Face à ces multiples contrats, la cour des comptes recommande de fonder une stratégie nationale contre la fraude aux prélèvements obligatoires sur le triptyque suivant : l’évaluation, la prévention et la répression. Estimant qu’il y a, en matière d’estimation, « une certaine urgence », l’institution préconise tout d’abord d’achever l’estimation de la fraude en matière de TVA et d’engager les travaux concernant l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu. Elle recommande également d’améliorer dans la durée les outils et méthodes d’estimation :

– en prévoyant dans la programmation du contrôle fiscal une fraction de contrôles aléatoires ;

– en améliorant la connaissance du biais de détection ;

– en faisant évoluer les systèmes d’information de la DGFiP pour faciliter l’exploitation statistique des données ;

– en perfectionnant les méthodes d’estimation mises en œuvre par l’Acoss afin d’améliorer la précision du chiffrage de la fraude aux cotisations sociales ;

– de favoriser, au niveau de l’Union européenne, l’intensification des échanges de bonnes pratiques en matière d’évaluation de la fraude fiscale ;

– de réaliser régulièrement des travaux d’estimation de la fraude aux prélèvements obligatoires et de confier à une institution extérieure, comme le Conseil des prélèvements obligatoires, le soin de veiller à leur cohérence et d’en publier les résultats d’ensemble.

En matière de prévention, la Cour des comptes encourage les pouvoirs publics à simplifier la norme relative fiscale et sociale. Elle les invite également à réduire les possibilités de fraude en recourant à des tiers tant pour la déclaration des sommes imposables que pour le paiement.

Sur le plan de la fraude internationale, elle invite les pouvoirs publics à négocier la révision du règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale, dans l’objectif de mieux prévenir et réprimer la fraude au travail détaché et à la pluriactivité.

Enfin, l’amélioration de la répression passe, selon l’institution, par une meilleure mobilisation des administrations chargées de la détection de la fraude contre la fraude. En pratique, elle préconise de renforcer la capacité de la DGFiP à solliciter et à exploiter le renseignement fiscal, et de créer une mission nationale d’enquête à l’Acoss. Cela passerait également par l’élargissement du dispositif des aviseurs, le développement d’échanges directs d’information entre l’Acoss et la DGFiP ainsi que la création de fichiers partagés entre administrations, notamment pour les procédures relatives au travail illégal.

Elle suggère également de rationaliser la programmation et l’exploitation des données de masse (datamining, Big data), de créer des brigades de vérification spécialisée, et de renforcer les moyens de lutte contre la fraude dans le réseau des Urssaf.

Sur le plan de la sanction pénale, elle propose d’améliorer l’organisation de la police judiciaire en matière de fraude fiscale, notamment en Île-de-France, de confier au parquet national financier un droit d’évocation en matière de fraude aux prélèvements obligatoires et enfin, d’adapter les moyens humains et techniques des juridictions et services d’enquêtes à leurs nouvelles compétences.