Union européenne : un nouveau plan d’action sur la TVA

Publié le 27/06/2016

La Commission européenne présente des mesures visant à mettre en place un espace TVA unique dans l’Union capable de lutter contre la fraude, soutenir les entreprises et contribuer à l’économie numérique et au commerce électronique.

Moderniser la TVA dans l’Union, c’est l’objectif du plan d’action présenté par la Commission Européenne, à Bruxelles, le 7 avril dernier1. Il s’agit de relancer le système de TVA actuel de l’Union afin de le rendre plus simple, plus étanche à la fraude et plus propice aux entreprises. Pour ce faire, les règles existantes en matière de TVA doivent être mises à jour dans les plus brefs délais afin de pouvoir mieux soutenir le marché unique, faciliter les échanges transfrontaliers et suivre l’évolution de l’économie numérique et mobile actuelle. Le plan d’action sur la TVA fait partie du programme REFIT de la Commission, qui vise à simplifier la législation de l’Union et à réduire les coûts réglementaires, contribuant ainsi à la mise en place d’un cadre réglementaire clair, stable et prévisible pour soutenir la croissance et l’emploi.

Lutter contre la fraude fiscale

Le premier objectif communautaire consiste à mieux lutter contre la fraude fiscale en matière de TVA. En effet, la différence entre les recettes de TVA attendues et la TVA effectivement perçue dans les États membres, est chiffrée à près de 170 milliards d’euros pour 2013. Dans ce contexte, la fraude TVA transfrontalière génère à elle seule une perte de recettes de TVA de quelque 50 milliards d’euros par an dans l’Union. Pour Pierre Moscovici, commissaire chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes, « la TVA est une source essentielle de recettes fiscales pour les États membres de l’Union. Pourtant, nous sommes face à un écart fiscal faramineux : on constate un manque à gagner de 170 milliards d’euros dans les recettes de TVA perçues par rapport à ce qu’elles devraient être. Il s’agit d’un énorme gaspillage d’argent qui pourrait être investi dans la croissance et l’emploi. Il est temps de récupérer ces recettes. Nous tenons aussi à accorder une plus grande autonomie aux États membres pour ce qui est de la fixation de leurs taux réduits de TVA. Notre plan d’action permettra d’apporter des réponses sur chacun de ces points ».

Les grandes lignes du plan d’action sur la TVA

Le plan d’action définit les principes essentiels d’un futur système unique de TVA dans l’Union. Il préconise des mesures à court terme pour lutter contre la fraude à la TVA ainsi que des solutions envisageables pour moderniser le cadre de l’Union en ce qui concerne la fixation des taux de TVA par les États membres. Enfin, il prévoit des mesures de simplification des règles de TVA pour le commerce électronique dans le cadre de la stratégie pour un marché unique numérique et pour un paquet TVA complet visant à faciliter la vie des PME.

Le plan d’action vise à susciter un débat avec les États membres de l’Union et le Parlement européen. La conclusion d’un accord sur la voie à suivre permettrait à la Commission de présenter des propositions législatives concernant chacun des points soulevés dans le plan d’action. Préalablement à la mise en place d’un espace TVA unique dans l’Union, différentes initiatives ayant pour objectif de renforcer la coopération et l’assistance mutuelle entre les administrations fiscales des États membres seront présentées dès 2016. Il est envisagé de soumettre en 2017 une proposition spécifique visant à améliorer la coopération administrative en matière de TVA, notamment Eurofisc, le réseau permettant aux États membres de renforcer la coopération administrative en vue de lutter contre la fraude à la TVA. Cette même année, la Commission devrait présenter une proposition relative au système définitif de TVA pour les échanges transfrontières dans l’Union ainsi qu’une réforme des taux de TVA.

Un système trop complexe

Autre point de difficulté, le système de TVA actuel reste fragmenté et complexe, notamment pour les entreprises qui souhaitent développer leurs activités au-delà des frontières de l’État membre dans lequel elles sont établies. Les coûts liés aux échanges transfrontaliers sont en moyenne 11 % plus élevés que ceux afférents aux échanges nationaux, une situation qui, proportionnellement, s’avère plus dommageable aux PME. À cet égard, la Commission prépare un train de mesures de simplification en faveur des PME, qui visera à créer un environnement favorable à leur croissance et aux échanges transfrontaliers. Le régime particulier des petites entreprises, notamment, fera l’objet d’un réexamen. La Commission présentera sa proposition d’ici la fin 2017.

Faciliter le commerce électronique transfrontalier

Dans le cadre de sa stratégie pour un marché unique numérique, la Commission s’engage à présenter, d’ici à la fin 2016, une proposition législative visant à moderniser et simplifier la TVA pour le commerce électronique transfrontalier, et notamment à étendre la notion actuelle de guichet unique à l’ensemble du commerce électronique transfrontalier, y compris à la vente à distance. Cette proposition permettra d’introduire des simplifications communes à toute l’Union en faveur des petites entreprises qui débutent dans le commerce électronique. La Commission envisage également de rationaliser les contrôles dans le pays d’origine et de supprimer l’exonération de TVA pour l’importation de petits envois provenant de fournisseurs établis dans des pays non membres de l’UE.

Refonder les règles en matière de TVA

Les règles actuelles en matière de TVA applicables aux échanges transfrontaliers entre entreprises dans les États membres de l’Union remontent à 1993. À l’époque, elles devaient être transitoires. Aux yeux de la Commission européenne, ces règles ne tiennent compte ni des évolutions technologiques, ni des changements intervenus dans les modèles commerciaux, ni de la mondialisation de l’économie.

Le système en vigueur divise chaque vente effectuée sur le territoire de l’Union en une opération en exonération de TVA dans le pays d’origine et en un achat imposable dans le pays de destination. Il fonctionne comme un régime douanier, mais sans les contrôles équivalents, et est dès lors à l’origine de nombreux cas de fraude transfrontalière. À titre d’exemple, la fraude à l’opérateur défaillant peut survenir lorsque la société importatrice vend des biens importés en exonération de TVA, perçoit la TVA correspondante, mais disparaît avant de verser la TVA perçue aux autorités fiscales.

Le futur système de TVA proposé par la Commission repose sur le principe selon lequel les biens et les services conformément aux règles relatives au pays d’origine sur les ventes transfrontières à destination d’un autre pays dans l’Union, au taux applicable dans le pays de consommation. Les opérations transfrontalières seraient traitées de la même manière que les opérations nationales, c’est-à-dire que les échanges transfrontaliers ne seraient plus exonérés de la TVA, ce qui permettrait de remédier aux failles intrinsèques du système. À elle seule, cette modification devrait permettre de réduire la fraude à la TVA transfrontalière de 40 milliards d’euros par an. La TVA due sur une opération transfrontalière sera perçue par l’autorité fiscale du pays d’origine et transférée dans le pays où les biens ou services sont en définitive consommés. Il sera plus simple et plus aisé pour les entreprises qui effectuent des opérations commerciales au sein de l’Union d’accomplir leurs formalités en matière de TVA par l’intermédiaire d’un portail internet en ligne dans leur pays d’origine. Sinon, les opérateurs économiques devraient s’immatriculer à la TVA, déposer des déclarations et effectuer des paiements dans chacun des pays de l’Union où ils exercent des activités. Grâce au portail en ligne, la TVA pourra également être perçue par le pays où la vente est effectuée et transférée dans le pays où les biens sont consommés. Afin de permettre une transition progressive, les entreprises fiables qui sont certifiées par leur administration fiscale, y compris les PME, pourraient dans un premier temps continuer à acheter des biens en exonération de TVA dans un autre État membre et acquitter la TVA dans leur pays d’origine.

Une plus grande liberté pour moduler les taux de TVA

La Commission proposera d’accorder aux États membres une plus grande latitude en ce qui concerne les taux de TVA. Deux options peuvent être envisagées à cet effet. Première option, étendre la possibilité d’accorder des taux réduits. Dans le cadre de cette option, tous les taux réduits actuellement applicables, y compris les dérogations, comme les taux nuls, par exemple, qui sont déjà légalement accordées à certains pays, seraient maintenus et pourraient être étendus à l’ensemble des États membres afin d’assurer l’égalité de traitement. Le taux normal de TVA minimal de 15 % serait maintenu. Deuxième option, adopter le principe selon lequel les États membres sont libres de suivre la politique qu’ils souhaitent en ce qui concerne les taux réduits, pour autant que celle-ci ne donne pas lieu à des distorsions fiscales. Des garanties seraient mises en place pour éviter la concurrence déloyale et empêcher la fraude, comme des limites concernant le nombre de taux différents que les États membres pourraient adopter et une interdiction relative à l’application de taux réduits aux biens de grande valeur, facilement transportables. Les États membres devraient également continuer à respecter les règles générales régissant le marché unique et les règles en matière de concurrence. En matière de taux réduits ou nuls, la proposition vise à accorder aux États membres une plus grande souplesse. En ce qui concerne la majoration des taux, aucun changement n’est au programme. Actuellement, les États membres ont en général toute latitude pour augmenter leurs taux de TVA.

Maintien des dérogations permettant d’opter pour l’auto-liquidation

Conformément au mécanisme d’auto-liquidation, les différentes opérations entre entreprises peuvent être facturées en exonération de TVA. Seul le consommateur final paie la TVA tout au bout de la chaîne. Pour certains États membres, ce mécanisme permet de mettre un terme aux fraudes fiscales transfrontalières, dites fraudes carrousel. En conséquence, ces États membres ont demandé l’autorisation d’appliquer des règles dérogatoires aux principes généraux du système de TVA de l’Union suivant lequel la TVA est perçue tout au long de la chaîne de production pour avoir recours au mécanisme généralisé d’auto-liquidation. Des dérogations peuvent être accordées en application des règles en vigueur afin de simplifier la perception de la taxe ou de lutter contre la fraude à la TVA. Toutefois, ce type de dérogation doit avoir une portée limitée. Des dérogations générales aux principes du système de TVA de l’Union ne sont pas permises par les règles actuelles en matière de TVA. La Commission a dès lors rejeté ces demandes pour des motifs d’ordre juridique. Cette fois, il sera discuté de la possibilité de modifier les règles en matière de TVA proprement dites de sorte que certains États membres puissent à l’avenir introduire des mesures dérogatoires. Cependant, pour la Commission, le système de l’auto-liquidation présente également des inconvénients. Il peut être détourné et ouvrir la voie à des pratiques abusives, raison pour laquelle il impose aux entreprises des obligations de déclaration substantielles. Une étude récente a démontré qu’il pourrait augmenter les coûts administratifs d’environ 40 %. L’auto-liquidation risquerait également de déplacer la fraude vers la vente au détail ou d’autres États membres, étant donné que les biens pourraient être achetés en exonération de TVA et écoulés sur le marché noir.

Notes de bas de pages

  • 1.
    http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/action_plan/com_2016_148_fr.pdf.

À lire également

Référence : LPA 27 Juin. 2016, n° 114y5, p.4

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