TVA : une réforme majeure à l’horizon

La Commission européenne propose une réforme en profondeur du système de TVA de l’Union européenne.

Le 4 octobre dernier, la Commission européenne a présenté  un programme visant à modifier les règles de l’Union européenne en matière de TVA. Cette initiative pourrait être à l’origine de la réforme la plus importante des 25 dernières années. La réforme devrait permettre d’améliorer et de moderniser le système tant pour les administrations que pour les entreprises. Elle permettra également d’effectuer une avancée significative en terme de lutte contre la fraude fiscale. Dans un espace TVA européen unique et robuste, les opérations transfrontières seront traitées de la même manière que les opérations nationales  ce qui permettra de remédier aux failles intrinsèques du système.

Une réforme attendue

Le système commun de taxe sur la valeur ajoutée joue un rôle important au sein du marché unique européen. La première directive sur la TVA remonte à 1967. Le système a été initialement mis en place pour remplacer les taxes sur le chiffre d’affaires qui faussaient la concurrence et entravaient la libre circulation des marchandises et pour supprimer les formalités et les contrôles fiscaux aux frontières intérieures. La TVA constitue une source essentielle de recettes dans l’Union, qui gagne en importance et représentait en 2015 plus de 1 000 Mds€, soit 7 % du PIB de l’Union. L’une des ressources propres de l’Union est également fondée sur la TVA. En tant que taxe à la consommation, il s’agit d’une des formes d’imposition les plus propices à la croissance. Malgré de nombreuses réformes, le système de TVA n’a pas été en mesure de s’adapter aux défis de l’économie mondialisée, numérique et mobile telle qu’elle se présente aujourd’hui. Le système de TVA actuel date de 1993 et a été conçu comme un régime transitoire. Il est fragmenté et trop complexe pour le nombre croissant d’entreprises exerçant des activités transfrontières et laisse la porte ouverte à la fraude : les opérations nationales et transfrontières sont traitées de manière différente et des biens ou services peuvent être achetés en exonération de TVA au sein du marché unique. La Commission appelle depuis longtemps à une réforme du système de TVA. Pour les entreprises opérant dans l’ensemble de l’Union, les frontières sont encore une réalité de la vie quotidienne lorsqu’il s’agit de TVA. Les règles actuelles en matière de TVA sont l’un des derniers domaines du droit de l’Union qui n’est pas conforme aux principes qui sous-tendent le marché unique.

Lutter contre la fraude fiscale

D’après les estimations de la Commission européenne, au total, ce sont plus de 150 Mds€ de TVA qui sont perdus chaque année, soit autant de recettes fiscale en moins pour les États membres pour soutenir la croissance ou l’emploi. Sur ce montant, d’après les chiffres présentés par la Commission européenne environ 50 Mds€ sont détournés par la fraude à la TVA transfrontière, soit environ 100 € par citoyen de l’Union chaque année. Une partie de ces fonds servent à financer des organisations criminelles, y compris des activités terroristes. Plusieurs cas de fraude à la TVA ayant fait l’objet d’une enquête au cours des dernières années ont mis en évidence à plusieurs reprises le lien entre la fraude carrousel à la TVA et le blanchiment de capitaux. En outre, des enquêtes sont toujours en cours au niveau des États membres et elles pourraient faire apparaître des liens avec le financement d’activités terroristes. Une étude récente de la commission PANA du Parlement européen a révélé que, selon Europol, 388 des 3 469 entrées figurant dans les « Panama papers » étaient liées à des opérations de fraude à la TVA.  Selon une autre étude de l’Union européenne, 21 cas de fraude à la TVA dans l’Union entre 2004 et 2010 avaient un lien avec la criminalité organisée, qui utilisait les profits générés pour financer d’autres formes de criminalité, telles que le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, la fraude à l’identité et la contrebande et la contrefaçon d’alcool. Le montant de la fraude fiscale devrait être réduit de 80 % grâce à la réforme proposée. La proposition de réforme de la TVA permettrait également de rendre le système plus robuste et plus simple à utiliser pour les entreprises. La Commission souhaite mettre en place un système de TVA qui aide les entreprises européennes à tirer parti de tous les avantages du marché unique et à affronter la concurrence sur les marchés mondiaux. Les entreprises effectuant des opérations transfrontières doivent actuellement supporter des coûts de mise en conformité plus élevés de 11 % par rapport à celles dont l’activité est purement nationale. La simplification et la modernisation de la TVA devraient faire baisser ces coûts d’environ 1 Md€. « 25 ans après la création du marché unique, les entreprises et les consommateurs doivent toujours jongler avec 28 régimes de TVA différents pour leurs opérations transfrontières, commente Pierre Moscovici, commissaire chargé des Affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes. Les criminels, et potentiellement les terroristes, exploitent les failles existantes depuis trop longtemps, en organisant une fraude qui nous coûte 50 Mds€ par an. Il faut mettre un terme à ce système anachronique fondé sur les frontières nationales ! D’ici à 2022, les États membres devraient considérer les opérations de TVA transfrontières comme des opérations nationales dans notre marché intérieur, poursuit le commissaire chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes. La proposition présentée aujourd’hui devrait permettre de réduire la fraude à la TVA transfrontière d’environ 80 %. Dans le même temps, elle facilitera la vie des entreprises de l’Union qui mènent des activités transfrontières, en allégeant les démarches administratives et en simplifiant les procédures en matière de TVA. Bref, c’est une bonne nouvelle pour les entreprises, les consommateurs et les budgets nationaux, et une mauvaise pour les fraudeurs ». 

Le plan d’action

La Commission européenne s’était engagée de longue date à mettre en œuvre un système de TVA définitif bien adapté au fonctionnement du marché unique. Cette réforme, s’inscrit dans le plan d’action présenté par la Commission européenne, à Bruxelles, le 7 avril 2016 et visant à moderniser la TVA dans l’Union. Il s’agit de relancer le système de TVA actuel de l’Union afin de le rendre plus simple, plus étanche à la fraude et plus propice aux entreprises. Pour ce faire, les règles existantes en matière de TVA doivent être mises à jour dans les plus brefs délais afin de pouvoir mieux soutenir le marché unique, faciliter les échanges transfrontaliers et suivre l’évolution de l’économie numérique et mobile actuelle. Le plan d’action sur la TVA fait partie du programme REFIT de la Commission, qui vise à simplifier la législation de l’Union et à réduire les coûts réglementaires, contribuant ainsi à la mise en place d’un cadre réglementaire clair, stable et prévisible pour soutenir la croissance et l’emploi. « Aujourd’hui, nous proposons de renouveler le système de TVA actuel, qui a été créé il y a un quart de siècle sur une base temporaire, a précisé Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne chargé de l’euro et du dialogue social. Nous avons besoin d’un système définitif qui nous permette de traiter plus efficacement la fraude à la TVA transfrontière. Au niveau de l’Union européenne, cette fraude entraîne chaque année une perte de recettes fiscales de près de 50 Mds€ ».

Une réforme de grande ampleur

La Commission propose de modifier en profondeur le système de TVA actuel en taxant les ventes de biens à partir d’un pays de l’Union vers un autre de la même manière que si les biens étaient vendus au sein d’un seul et même État membre. Cette réforme permettrait donc de mettre en place un nouveau système de TVA définitif pour l’Union.  Pour ce faire, les États membres doivent parvenir à un consensus sur quatre principes fondamentaux, les fondements d’un nouvel espace TVA de l’Union unique et définitif. La TVA sera désormais prélevée sur les échanges transfrontières entre entreprises, afin de mieux lutter contre la fraude fiscale. À l’heure actuelle, ce type d’échanges est exonéré de la TVA, ce qui offre à des sociétés peu scrupuleuses un moyen facile de percevoir la TVA et de disparaître ensuite sans reverser l’argent aux autorités fiscales. La TVA due sur des ventes transfrontières sera perçue par l’autorité fiscale du pays d’origine et transférée dans le pays où les biens ou services sont en définitive consommés. Afin de permettre une transition en douceur pour les administrations fiscales et les entreprises, la première étape du système de TVA définitif portera uniquement sur les livraisons de biens. Un guichet unique permettra de simplifier les obligations des entreprises qui réalisent des ventes transfrontières. Les opérateurs pourront déposer leurs déclarations et effectuer leurs paiements au moyen d’un portail unique en ligne dans leur propre langue et selon les mêmes règles et modèles administratifs que dans leur pays d’origine. Il appartiendra ensuite à chaque État membre de verser directement la TVA aux autres États membres, comme c’est déjà le cas pour toutes les ventes de services électroniques. Un système similaire est déjà en place et donne toute satisfaction pour les ventes de services électroniques transfrontières. Afin de permettre une transition progressive, les entreprises fiables, les  « assujettis certifiés », qui sont certifiées par leur administration fiscale, y compris les PME, pourraient continuer à acheter des biens en exonération de TVA dans un autre État membre et acquitter la TVA dans leur pays d’origine. La réforme consacre le passage au principe de « destination », en vertu duquel le montant final de la TVA est toujours versé à l’État membre du consommateur final, selon le taux en vigueur dans cet État membre. Ce changement constitue un engagement pris de longue date par la Commission européenne, soutenue par les États membres. Ce principe s’applique déjà aux ventes de services électroniques. Enfin, les formalités administratives seront allégées. Les règles de facturation seront simplifiées, ce qui permettra aux vendeurs d’établir des factures conformément aux règles de leur propre pays même lorsqu’ils réalisent des opérations transfrontières. Les entreprises n’auront plus à préparer d’état récapitulatif, la liste de leurs opérations transfrontières, pour leurs autorités fiscales.

La notion d’assujetti certifié

La proposition présentée introduit également la notion d’assujetti certifié, une catégorie d’entreprises fiables qui pourront profiter de règles plus simples et moins chronophages. La notion d’« assujetti certifié » est destinée à faciliter les échanges et la vie des entreprises exerçant des activités transfrontières au sein de l’Union. Les sociétés, petites ou grandes, répondant à une série de critères peuvent obtenir un certificat leur permettant d’être considérées dans l’ensemble de l’Union comme un assujetti à la TVA fiable. Une entreprise peut se voir accorder le statut d’assujetti certifié en introduisant une demande auprès de ses autorités nationales et en démontrant qu’elle remplit un ensemble de critères prédéfinis harmonisés et normalisés à un niveau suffisant, dont : le paiement régulier des taxes, la présence de systèmes de contrôle interne fiable et la preuve de sa solvabilité. Après avoir reçu la certification, l’entreprise et ses partenaires commerciaux auront accès à un certain nombre de procédures simplifiées pour la déclaration et le paiement de la TVA transfrontière. Le statut d’assujetti certifié sera mutuellement reconnu par tous les États membres de l’Union.

Quatre solutions rapides prévues

Quatre mesures à court terme qualifiées par la Commission Européenne de  « solutions rapides » devant entrer en vigueur d’ici à 2019 ont également été proposées. Ces mesures ont été explicitement sollicitées par les États membres en vue d’améliorer le fonctionnement quotidien du système de TVA actuel jusqu’à ce que le régime définitif ait été entièrement approuvé et mis en œuvre. Il s’agit tout d’abord de simplifier les règles de TVA pour les entreprises situées dans un État membre qui entreposent des biens dans un autre État membre pour les vendre directement aux clients dans ce dernier. Cette simplification est limitée aux entreprises ayant le statut d’assujettis certifiés qui n’auront plus à s’enregistrer et à payer la TVA dans un autre État membre lorsqu’elles y stockent des biens. Il s’agit également d’une mesure de simplification pour les éléments de l’opération en chaîne qui n’entraînent aucune circulation physique de biens, par exemple lorsque des biens sont vendus par l’intermédiaire de plusieurs opérateurs, mais que, physiquement, les biens vont directement du premier vendeur au dernier acheteur. Cette simplification est limitée aux assujettis certifiés. De nouvelles règles harmonisées et uniformes seront mises en place afin que les opérateurs puissent plus facilement fournir la preuve que les biens ont été transportés d’un pays de l’Union à un autre. Cette simplification est limitée aux assujettis certifiés. Enfin, une mesure de clarification est prévue  pour préciser que, en plus de la preuve de transport, le numéro de TVA des partenaires commerciaux enregistrés dans le système électronique de l’Union pour la vérification du numéro d’identification TVA (VIES) est requis pour l’exonération de la TVA transfrontière applicable conformément à la réglementation actuelle.

Le calendrier de réforme

Cette proposition législative va être  soumise au Parlement européen pour consultation et au conseil des ministres pour accord. Elle nécessitera l’accord unanime de tous les États membres au sein du Conseil avant qu’elle ne puisse entrer en vigueur. La Commission fera suivre cette initiative en 2018 d’une proposition législative détaillée dans laquelle les fondements du régime définitif seront mis en place et les articles transitoires actuels seront remplacés ou supprimés. D’autres modifications concernant les règles de coopération administrative et les développements informatiques substantiels seront nécessaires afin d’assurer le bon fonctionnement du système. L’adoption de cette deuxième proposition est actuellement prévue pour 2018 et le régime définitif devrait entrer en application en 2022. En outre, plusieurs autres initiatives visant à modifier l’espace TVA de l’Union sont prévues avant la fin de l’année. D’ici à la fin 2017, on attend la proposition visant à renforcer la coopération administrative entre les États membres. L’objectif de cette proposition sera de renforcer les capacités des États membres pour leur permettre de réaliser plus rapidement une analyse commune de risques sur la base des informations disponibles, d’engager des actions de suivi et de partager des renseignements en matière de TVA avec les organismes chargés de l’application de la législation au niveau de l’Union, comme Europol et l’OLAF. La proposition relative à un système moderne de fixation des taux de TVA permettra, quant à elle, de mettre à jour les règles en vigueur afin de tenir compte des dernières évolutions et de la croissance des nouveaux secteurs, tels que les produits numériques. S’il est difficile de procéder à une mise à jour des taux de TVA pour des secteurs spécifiques car toutes les décisions dans ce domaine requièrent l’unanimité, la Commission a l’intention de moderniser les règles, en supprimant les restrictions juridiques obsolètes applicables aux États membres, tout en empêchant l’érosion des recettes de TVA et une réduction de l’assiette fiscale. Enfin, une proposition de simplification de la TVA pour les PME est à l’ordre du jour. En effet, les PME supportent des coûts de conformité liés à la TVA proportionnellement plus élevés que les grandes entreprises en raison de la complexité et de la fragmentation du système de TVA de l’Union. Dans un effort visant à réduire ces coûts de conformité, la Commission proposera un paquet complet de mesures de simplification en faveur des PME afin de créer un environnement propice à leur croissance et favorisant les échanges transfrontières.