Chronique de jurisprudence des juridictions financières (juillet 2021 – décembre 2021)

Publié le 01/08/2022 - mis à jour le 03/08/2022 à 18H07
Chronique
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La chronique de jurisprudence des juridictions financières propose d’étudier les décisions rendues par le Conseil d’État, la Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes ainsi que la Cour de discipline budgétaire et financière et qui ont une portée particulièrement significative pour le droit public financier. Elle est dirigée par Émilie Moysan, maître de conférences en droit public à l’université du Mans, et couvre la période de juillet à décembre 2021.

Éditorial : à propos du rôle international de la Cour des comptes

Le 17 novembre 2021, Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, a été élu membre du comité en charge de l’audit externe de l’Organisation des Nations unies (ONU), pour une durée de six ans.

Ce comité, qui a été créé par une résolution de l’assemblée générale des Nations unies du 7 décembre 1946, a pour mission de vérifier les comptes de l’ONU et ses fonds et programmes. Il est composé de trois commissaires aux comptes appartenant à trois États membres de l’ONU, et comptera, à compter de juin 2022, le premier président de la Cour des comptes française en remplacement du président de la Cour des comptes de la République fédérale d’Allemagne.

La charge n’est pas mince puisque ce comité vérifie les comptes des 28 organismes composant l’ONU, tels que le siège de l’ONU, le centre du commerce international, le fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF) ou encore la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Cette nouvelle mission obérera sans aucun doute le plan de charges de la Cour des comptes françaises : « Ce mandat (…) lui confiera un portefeuille d’environ 8 entités de l’ONU avec un volume de travail multiplié par 3,5 depuis 2010 ; pour 80 missions à réaliser par an, 30 postes supplémentaires sont créés »1.

Concrètement, ce comité poursuit deux types de missions : il réalise des audits financiers et de conformité et des audits de performance. Les premiers visent à s’assurer que les états financiers de l’organisme vérifié présentent une image fidèle de sa situation financière et respectent les normes comptables internationales (de l’organisation internationale des institutions supérieures de contrôles des finances publiques (INTOSAI)). C’est ainsi que les états financiers de l’ONU sont certifiés2. Les seconds consistent en la formulation d’observations sur l’efficacité de l’administration et de la gestion de l’organisation contrôlée. Toutefois, force est de constater que ces observations ne donnent pas toujours lieu à des changements. Le comité établit chaque année un suivi de la mise en œuvre de ses recommandations formulées à destination de l’ONU. Or, en décembre 2020, 152 recommandations demeuraient sans suite, 21 % d’entre elles ayant été formulées il y a plus de trois ans3.

Jusqu’à ce nouveau mandat, Pierre Moscovici était également membre du comité en charge de l’audit externe des Nations unies (et ce jusqu’en juin 2022). Ce groupe d’experts a été créé par une résolution de l’assemblée générale des Nations unies du 5 décembre 1959. Il réunit les membres du comité des commissaires aux comptes (de l’ONU) et des vérificateurs externes nommés par les institutions spécialisées et l’Agence internationale de l’énergie atomique. Le premier président de la Cour des comptes française continuera donc d’en faire partie au titre de son mandat de commissaire aux comptes. Les travaux de ce comité chargé de l’audit externe sont loin de rester théoriques. En témoignent les travaux d’audit menés par la Cour des comptes sur les comptes du Programme alimentaire mondial, pour lesquels, au titre de l’année 2020, elle a estimé que les états financiers reflétaient fidèlement la situation financière4.

À notre sens, il faut se réjouir de ce nouveau mandat. Cela s’inscrit dans le prolongement de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a, de manière inédite, donné une place essentielle à la Cour des comptes dans le panorama institutionnel français. Selon le nouvel article 47-2 de la Constitution, « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens ». Mais surtout, dans un cadre où la haute fonction publique a récemment été ébranlée, ce nouveau mandat témoigne du haut potentiel d’expertise et d’indépendance de cette institution vieille de 215 ans qui ne cesse de se renouveler et d’influencer le travail des institutions supérieures de contrôle étrangères et des organisations internationales.

Émilie MOYSAN

I – Les SEM, pouvoirs adjudicateurs justiciables devant la CDBF

(CDBF, 3 déc. 2021, n° 254-861, Sté anonyme d’économie mixte locale Teractem). Nées avec la Première Guerre mondiale de la nécessité pour les communes d’intervenir dans le champ économique pour assurer le ravitaillement des populations, les sociétés d’économie mixte locales (SEML, plus communément appelées SEM) sont depuis les lois de décentralisation un outil privilégié par les collectivités pour l’exercice de leurs compétences5.

Si leur nombre s’est réduit ces dernières années à la suite de la création par loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 des sociétés publiques locales (SPL), les SEM étaient encore au nombre de 887 en 2020 (contre 925 en 2018) et représentaient deux tiers des entreprises publiques locales6. En 2018, les SEM ont généré un chiffre d’affaires cumulé de près de 12 Mds€ et salariaient plus de 53 000 personnes.

La plus grande sécurité juridique offerte par les SPL comparativement aux SEM constitue une des explications du succès grandissant des premières par rapport aux secondes. Contrairement aux SPL, les SEM ne bénéficient pas, dans leur rapport avec leurs collectivités actionnaires, de l’exception de quasi-régie prévue par l’article L. 2511-1 du Code de la commande publique. Si les SEM ne disposent donc d’aucune dérogation légale pour accéder à la commande publique, elles ne sont pas forcément mieux loties en tant qu’acheteuses. En cette qualité, elles se trouvent même dans la situation inconfortable de ne pas toujours savoir si elles entrent dans le champ d’application du Code de la commande publique. L’arrêt Société anonyme d’économie mixte locale Teractem commenté rendu par la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), le 3 décembre 2021, en fournit une parfaite illustration.

Le commentaire portera sur la principale question qui faisait débat dans cette affaire : une SEM constitue-t-elle un pouvoir adjudicateur, autrement dit un organisme soumis aux règles de la commande publique et en particulier aux obligations de publicité et de mise en concurrence ? La question présentait d’autant plus d’intérêt que, selon un éminent auteur, « par volonté d’éviter toute violation des règles de la commande publique, mais aussi peut-être par souci de simplicité, les collectivités locales actionnaires comme les organismes de contrôle (chambres régionales des comptes et CDBF, notamment) ont pris pour postulat que les [SEM] étaient systématiquement des “organismes de droit public” au sens des directives Marchés publics et Concessions de 2014, faisant d’elles des pouvoirs adjudicateurs »7. En l’espèce, cette qualification étant fermement contestée par la SEM Teractem, la CDBF ne pouvait pas postuler qu’elle constitue un organisme de droit public et donc un pouvoir adjudicateur.

À titre liminaire, il importe de rappeler, d’une part, les principales caractéristiques des SEM et, d’autre part, la définition donnée à la notion clé de pouvoir adjudicateur par le Code de la commande publique8.

Les principales caractéristiques des SEM. Si les SEM sont régies par les dispositions du Code de commerce applicables aux sociétés anonymes, leur statut d’acteur de l’économie mixte a conduit le législateur à compléter le Code de commerce par des dispositions dérogatoires, inscrites dans le Code général des collectivités territoriales.

L’article L. 1521-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des sociétés d’économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d’autres personnes publiques pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité d’intérêt général (…) ».

En vertu des articles L. 1522-1 et L. 1522-2 du Code général des collectivités territoriales, une SEM revêt la forme d’une société anonyme dont les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié des voix dans les organes délibérants et plus de la moitié du capital social sans toutefois que la participation des actionnaires autres que les collectivités territoriales et leurs groupements puisse être inférieure à 15 % du capital.

Il en résulte qu’une SEM est une personne morale de droit privé dont le capital est détenu majoritairement, mais non pas exclusivement, par des collectivités territoriales et leurs groupements, lesquels détiennent également la majorité des voix de l’instance de gouvernance (conseil d’administration ou directoire selon l’option retenue)9.

La notion de pouvoir adjudicateur. D’origine européenne, à travers notamment la directive n° 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics, la définition de la notion de « pouvoir adjudicateur » a été reprise dans le droit national. Elle figure en dernier lieu à l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique qui dispose que « les pouvoirs adjudicateurs sont : 1° Les personnes morales de droit public ; / 2° Les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, dont : a) soit l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur ; b) soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur ; c) soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié [est désignée] par un pouvoir adjudicateur ; / 3° Les organismes de droit privé dotés de la personnalité juridique constitués par des pouvoirs adjudicateurs en vue de réaliser certaines activités en commun ».

Derrière le pouvoir adjudicateur défini au 2° de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique, le lecteur averti aura reconnu « l’organisme de droit public » défini dans des termes quasi-identiques10 par la directive n° 2014/24/UE du 26 février 2014 qui eux-mêmes étaient une reprise de ceux de la directive n° 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications. Le juge communautaire avait rapidement précisé que le statut, public ou privé, de la personne morale était indifférent pour la qualification d’organisme de droit public et donc de pouvoir adjudicateur au sens des directives. Dans le cadre de la transposition de la directive n° 2014/24/UE dans le droit national, le législateur français n’a pas repris la notion communautaire d’organisme de droit public, se référant au contraire aux « personnes morales de droit privé ». On ne se plaindra pas de ne plus devoir recourir à la fiction juridique consistant à voir un organisme de droit public derrière une personne morale de droit privé.

La SEM, pouvoir adjudicateur ? Au regard de ses principales caractéristiques, une SEM est concernée à titre principal par les dispositions du 2° de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique. En effet, n’étant pas une personne morale de droit public, elle n’entre pas dans le champ d’application des dispositions du 1° de cet article. Par ailleurs, si une société publique locale relève à l’évidence des dispositions du 3° de cet article, dans la mesure où son capital est exclusivement détenu par des collectivités territoriales et leurs groupements, donc par des pouvoirs adjudicateurs, ce sera plus exceptionnellement le cas d’une SEM. Toutefois, il ne peut être exclu qu’une SEM soit uniquement constituée de pouvoirs adjudicateurs, les actionnaires privés pouvant eux-mêmes avoir la qualité de pouvoir adjudicateur (une SEM ou une SPL par exemple). Il n’en demeure pas moins que la question la plus habituelle porte sur le fait de savoir si une SEM constitue un pouvoir adjudicateur au regard des dispositions du 2° de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique.

Seule une analyse au cas par cas permet de déterminer si une entité satisfait ou non aux trois critères cumulatifs fixés par la jurisprudence communautaire tenant à la personnalité juridique, à l’objet social et enfin à la dépendance vis-à-vis d’un/de pouvoir(s) adjudicateur(s).

Dans le cas particulier d’une SEM, cette appréciation in concreto ne porte en réalité que sur le critère de l’objet social, les deux autres critères étant systématiquement remplis. En effet, d’une part, ainsi qu’il a déjà été précisé, une SEM étant nécessairement constituée sous la forme d’une société anonyme, elle est donc dotée d’une personnalité juridique. D’autre part, la loi imposant que les actionnaires publics détiennent la majorité des voix de l’instance de gouvernance d’une SEM, le critère de la dépendance vis-à-vis d’un/de pouvoir(s) adjudicateur(s) est également rempli du point de vue du sous-critère alternatif de la dépendance de l’organe décisionnaire (dispositions du c) du 1° de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique. Au surplus, au moins 50 % de son capital étant détenus par des collectivités territoriales ou leurs groupements, une SEM se trouve également en situation de dépendance financière vis-à-vis de pouvoirs adjudicateurs.

En définitive, la qualification d’une SEM de pouvoir adjudicateur dépend exclusivement de l’appréciation à porter sur le critère de l’objet social. Une SEM ne pourra être qualifiée de pouvoir adjudicateur que s’il est établi qu’elle a été « créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ».

Application au cas de la SEM Teractem. Pour les raisons évoquées supra, la CDBF ne s’est guère attardée sur les critères tenant à la personnalité juridique et à la dépendance de la SEM Teractem vis-à-vis de pouvoirs adjudicateurs.

Sur le premier critère, il lui a suffi de préciser que « la société Teractem est une société anonyme d’économie mixte locale, régie par les dispositions du Code de commerce relatives aux sociétés anonymes et par les articles L. 1521-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (…) (CGCT). Elle est à ce titre dotée de la personnalité juridique » (point 4 de l’arrêt).

Sur le deuxième critère, la CDBF a relevé que « la société Teractem est dotée d’un conseil d’administration composé statutairement de membres dont plus de la moitié sont désignés [est désignée] par des collectivités, pouvoirs adjudicateurs. Elle se trouve donc sous la dépendance d’un pouvoir adjudicateur ». De manière plus surprenante, la cour, après avoir mentionné que la société Teractem est majoritairement détenue par des collectivités territoriales et groupement du ressort de la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, en a déduit que cette société relève du contrôle de cette chambre, laissant ainsi entendre que le fait que la gestion de la SEM soit susceptible d’être contrôlée par une juridiction financière pouvait, le cas échéant, être pris en considération pour apprécier le critère tenant au contrôle de la gestion de la SEM par un/des pouvoir(s) adjudicateur(s). Il est pourtant habituellement considéré que ce contrôle doit se caractériser par la capacité d’influencer les décisions de la personne morale de droit privé concernée. « Ce doit être un contrôle actif. C’est pourquoi, l’hypothèse d’un simple contrôle a posteriori ne suffit pas à considérer que le critère du contrôle de gestion est satisfait »11. En tout état de cause, ce second motif était surabondant, le critère de la dépendance de l’organe décisionnaire suffisant à lui-seul.

Restait donc à la CDBF à porter une appréciation sur le critère de l’objet social, autrement dit à se prononcer sur la question de savoir si la SEM Teractem a été « créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ». Elle y a consacré trois paragraphes dont il convient de souligner le caractère très pédagogique, à travers notamment le rappel fait au cadre fixé par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Après avoir rappelé les dispositions de l’article L. 1521-1 du Code général des collectivités territoriales en vertu desquelles les SEM ont pour objet de réaliser des opérations d’aménagement, de construction, d’exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou toute autre activité d’intérêt général, la CDBF a indiqué, sans plus de précision, que « conformément à ces dispositions et à l’article 2 de ses statuts, la société Teractem a pour objet social de satisfaire des besoins d’intérêt général ». Il ressort du rapport d’observations définitives consacré au contrôle des comptes et de la gestion de la SEM Teractem (exercices 2011 à 2016) publié au mois d’août 2018 que cette société a pour objet « principalement dans le département de la Haute-Savoie :

  • de procéder à l’étude et à la réalisation d’opérations d’aménagement et d’équipement ;

  • de procéder à l’étude et à la réalisation d’opérations de construction d’immeubles à usage d’habitation, industriel, commercial, artisanal, de bureaux, destinés soit à la vente, soit à la location ;

  • de gérer lesdits immeubles et équipements, ainsi que tout service public à caractère industriel ou commercial ;

  • d’exercer toute activité d’assistance auprès des collectivités territoriales et de leurs partenaires ;

  • d’exercer toute autre activité d’intérêt général ».

Le représentant du dirigeant de la société mis en cause ayant soutenu, dans ses écritures, que la société n’exerçait que des activités de caractère industriel et commercial, la Cour était tenue de répondre précisément sur ce point. Elle l’a fait en commençant par rappeler qu’« au sens de la jurisprudence de la [CJUE], cette qualification ne peut résulter que de l’appréciation portée par les juridictions nationales sur les conditions dans lesquelles la société exerce son activité, en ce compris, notamment, l’intervention sur un marché concurrentiel, la poursuite éventuelle d’un but lucratif et la prise en charge des risques liés à son activité » (point 6 de l’arrêt).

Le législateur européen n’étant jamais parvenu à consacrer textuellement les indices définis par la jurisprudence européenne, l’appréciation continue de reposer sur les solutions apportées par le juge communautaire qui exige de ne pas se limiter à l’objet social tel qu’il figure dans les statuts de la SEM mais d’examiner la réalité de ses missions, ses conditions de fonctionnement, ses modalités de financement et d’investissement, l’existence ou non d’une concurrence par secteur d’activité, la recherche de rentabilité ou encore la distribution de dividendes à ses actionnaires12.

Si la personne morale opère dans des conditions normales de marché, poursuit un but lucratif et supporte les pertes liées à l’exercice de son activité, il est peu probable que les besoins qu’elle vise à satisfaire soient d’une nature autre qu’industrielle ou commerciale13.

C’est en appliquant cette méthode du faisceau d’indices que la CDBF est parvenue à la conclusion que l’objet de la SEM Teractem était de satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial : « L’existence d’une concurrence développée ne permet pas, à elle seule, de conclure à l’absence d’un besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial. D’autres facteurs doivent être pris en compte et notamment la question de savoir dans quelles conditions l’organisme exerce ses activités. Il ressort de l’instruction que les ressources tirées des opérations d’aménagement confiées à la société par voie de concessions, mandats et prestations de service, qui constituent l’activité essentielle de la société, s’avèrent déficitaires et durablement insuffisantes pour couvrir ses charges de structure. Seules ses opérations en nom propre dégagent une marge positive et lui permettent d’atteindre un équilibre financier. Par ailleurs, la société ne distribue pas de dividendes à ses actionnaires. Au surplus, les collectivités territoriales et la Caisse des dépôts et consignations détiennent à elles seules plus de 75 % du capital de la société Teractem, ce qui illustre la volonté des donneurs d’ordre publics de « conserver une influence déterminante » sur les opérations de la société au sens de la jurisprudence de la [CJUE], compte tenu de leur importance en termes d’aménagement et de développement économique local et d’enjeux financiers. Les critères de performance et d’efficacité économiques, mis en avant par la défense, sont en fait susceptibles de concerner toute société et ne suffisent donc pas pour conclure au caractère lucratif des activités de la société Teractem. Dans ces conditions, la société Teractem ne peut être regardée comme poursuivant un but lucratif ».

La position retenue par la cour s’inscrit pleinement dans la grille de lecture donnée par la jurisprudence européenne. Le fait que l’entité concernée intervienne ou non sur un marché concurrentiel ne saurait constituer à lui seul un indice décisif. D’autres facteurs doivent être pris en compte pour déterminer le caractère autre qu’industriel ou commercial du besoin, notamment les conditions dans lesquelles la personne morale exerce ses activités. Quand bien même la personne morale opère dans des conditions normales de marché, il est peu probable que les besoins qu’elle vise à satisfaire puissent être regardés comme ayant une nature autre qu’industrielle ou commerciale, s’il apparaît, comme en l’espèce, qu’elle ne poursuit pas un but lucratif et qu’elle ne supporte les risques liés à l’exercice de son activité.

Compte tenu de la variété des activités de la SEM Teractem, la CDBF a conclu son raisonnement en apportant une précision utile quant à l’effet englobant des activités autres qu’industrielles et commerciales sur lesdites activités : « (…) Même si la société Teractem exerce une partie de ses activités dans un cadre concurrentiel, elle n’en satisfait pas moins, et pour une large part, des besoins ayant un caractère autre qu’industriel et commercial. Or, lorsqu’un organisme exerce plusieurs activités d’intérêt général dont certaines ont un caractère autre qu’industriel et commercial, les marchés qu’il conclut sont soumis aux règles de la commande publique, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon la nature des activités » (point 9 de l’arrêt). Sur cette question, la CDBF s’est également inscrite dans les pas de la jurisprudence européenne. La condition reprise par l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique, selon laquelle la personne morale de droit privé doit avoir été créée pour satisfaire « spécifiquement » des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, n’implique pas qu’elle soit exclusivement ou principalement chargée de satisfaire de tels besoins. Le fait que la satisfaction des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ne constitue qu’une partie relativement peu importante des activités réellement entreprises par la personne morale est sans pertinence dès lors que cette dernière continue à se charger des besoins qu’elle est spécifiquement obligée de satisfaire14.

Conclusion. Si les SEM ne constituent pas un pouvoir adjudicateur au regard de leur seule nature juridique ou de leurs liens de dépendance vis-à-vis de leurs collectivités actionnaires, elles-mêmes pouvoirs adjudicateurs, elles ne peuvent échapper à cette qualification qu’au regard de leur objet social. Toutefois, compte tenu des critères jurisprudentiels pris en compte pour caractériser un besoin ayant un caractère industriel ou commercial (marché concurrentiel, but lucratif et prise en charge des risques liés à l’activité), il se trouvera peu de cas où la présomption de qualification de pouvoir adjudicateur sera renversée. Dans la grande majorité des cas, les SEM se trouvent donc dans la situation d’être doublement soumises au Code de la commande publique : d’une part, en qualité de concurrentes à une procédure de passation d’un contrat de la commande publique, d’autre part, en qualité d’acheteuses. Cela fait d’une SEM le seul opérateur économique à devoir respecter les règles de la commande publique à double titre, d’abord pour répondre aux besoins d’un pouvoir adjudicateur, puis pour répondre à ses propres besoins.

Yann SIMON

II – Le baroud d’honneur de la CDBF

(CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de La Réunion). La responsabilité des gestionnaires publics a été, à la fin de l’année 2021, au cœur de l’actualité. Au-delà de l’habilitation donnée par le législateur au gouvernement pour réformer par voie d’ordonnance ce régime de responsabilité15, la CDBF – que le projet de réforme devrait supprimer16 – a rendu, le 30 septembre 2021, un arrêt en forme de baroud d’honneur qui, pour la première fois, condamne un maire à une amende pour faute de gestion17.

Dans le but d’améliorer le pouvoir d’achat de ses agents, le maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion avait fait adopter par le conseil municipal une délibération n° 08/8-01 du 12 novembre 2008, laquelle prévoyait l’extension du régime indemnitaire applicable aux agents titulaires aux agents non titulaires permanents de catégorie C, en créant, en leur faveur, un complément annuel de rémunération devant être versé sur la base de l’indemnité d’administration, de technicité et d’exercice pour les filières administrative, technique, sanitaire et sociale, culturelle, sportive et de l’animation, ainsi que de l’indemnité de sujétions spéciales, de la prime de service et de la prime forfaitaire mensuelle des auxiliaires de puériculture et de soins. Les agents non titulaires permanents de catégorie C de la commune ont, cependant, non seulement perçu les primes et indemnités prévues par cette délibération, mais également un complément de rémunération correspondant à un treizième mois de salaire alors même qu’aucune délibération ne l’avait autorisé.

Ces compléments de rémunération, d’un montant identique pour tous les agents quelle que soit la nature de leurs fonctions, ont été versés à partir de décembre 2008 et reconduits chaque fin d’année.

Comme les années précédentes, le maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion a donc émis, le 7 décembre 2015, un mandat collectif d’un montant de 5 235 871,10 € demandant au comptable public de payer la rémunération des agents non titulaires permanents pour le mois de décembre 2015. Par une lettre du 9 décembre 2015, le comptable public a informé le maire qu’il suspendait le paiement des compléments de rémunération des agents non titulaires permanents de catégorie C – c’est-à-dire des versements correspondant à un « treizième mois » – compris dans la somme mandatée, au motif que les justifications produites à l’appui du mandat étaient insuffisantes.

Prenant acte de cette suspension, le maire a adressé, le même jour, un ordre de réquisition au comptable public et a émis un nouveau mandatement se substituant à celui du 7 décembre 2015. Le comptable s’est donc conformé à l’ordre de réquisition en application des dispositions de l’article L. 1617-3 du Code général des collectivités territoriales18 et a pris en charge le mandat et le paiement des sommes dont les compléments de rémunération pour le mois de décembre 2015 qui concernaient 1 812 agents pour un montant de 2 907 705,04 €.

La procureure générale a saisi, le 30 septembre 2019, le président de la CDBF d’un réquisitoire relatif aux faits en lien avec la gestion administrative et financière de la commune de Saint-Denis de La Réunion, à la suite de quoi le président a pris, le 30 septembre 2019, une décision désignant un rapporteur de l’affaire. La procureure générale a envoyé le 13 mai 2020 une lettre recommandée mettant en cause, au regard des faits de l’espèce, le maire de ladite commune. Puis, après le dépôt du rapport du rapporteur, le président de la cour a transmis le dossier de l’affaire au ministère public par lettre du 14 janvier 2021 et la procureure générale a renvoyé le maire de Saint-Denis de la Réunion – en fonction de 2008 à 2020 – devant la cour par décision du 26 mai 2021. Le 2 juin 2021, ce dernier a été invité, par lettre recommandée, à produire un mémoire en défense et a été cité à comparaître le 17 septembre 2021. Un mémoire en défense a ainsi été produit le 31 août 2021 mais, à sa demande, le président de la cour a autorisé le maire mis en cause à ne pas comparaître personnellement par lettre du 9 septembre 2021.

La CDBF a rendu son arrêt sur l’affaire le 30 septembre 2021. Après s’être prononcée sur la recevabilité de la saisine, la cour s’est attachée à qualifier juridiquement les faits et a en tiré les conséquences. Elle a ainsi non seulement retenu la responsabilité de l’ancien maire pour avoir procédé à la réquisition du comptable et accorder un avantage injustifié en l’absence de tout fondement légal à certains agents de la commune, mais l’a également condamné à une amende de 4 000 €.

L’arrêt de la CDBF est en cela surprenant qu’il condamne pour la première fois un élu à une amende (II) en mobilisant l’une des exceptions à l’injusticiabilité des élus locaux devant elle (I).

I. La mobilisation de l’exception à l’injusticiabilité des élus locaux devant la CDBF

Malgré les critiques récurrentes de la doctrine, les chefs des exécutifs locaux ne sont pas justiciables devant la CDBF19 (A). Toutefois, comme nous le montre l’arrêt commenté, il existe des exceptions qui permettent de déférer certains élus, dans certains cas, devant elle (B).

A. Une injusticiabilité de principe des élus locaux devant la CDBF

Le champ de compétence de la CDBF est fortement limité car seuls sont justiciables de la cour les ordonnateurs secondaires et délégués20, c’est-à-dire toutes personnes appartenant au cabinet d’un membre du gouvernement21, les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales22, les représentants, administrateurs ou agents des autres organismes qui sont soumis, soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d’une chambre régionale des comptes ou d’une chambre territoriale des comptes23 ainsi que les personnes qui exercent l’une de ces fonctions24.

En revanche, ne sont pas justiciables devant elle, les ordonnateurs principaux, notamment les ministres et les élus locaux dès lors qu’ils exercent les fonctions d’ordonnateur25. L’article L. 312-1, II, du Code des juridictions financières énumère expressément les personnes concernées par cette exclusion : outre les membres du gouvernement26, sont visés les présidents de conseil régional et, dans certains cas, les vice-présidents et autres membres du conseil régional27, les présidents des conseils exécutifs de Corse, de Martinique ; et, dans certains cas, les conseillers exécutifs28, le président de l’assemblée de Guyane et, parfois dans certains cas, les vice-présidents et autres membres de l’assemblée de Guyane29, les présidents de conseil départemental ; et, dans certains cas, les vice-présidents et autres membres du conseil départemental30, les maires ; et dans certains cas, les adjoints et autres membres du conseil municipal31, les présidents élus de groupements de collectivités territoriales et, quand ils agissent par délégation du président, les vice-présidents et autres membres de l’organe délibérant du groupement32, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et le président de l’assemblée de province ; et, dans certains cas, le vice-président du gouvernement et les vice-présidents de l’assemblée de province33, le président de la Polynésie française et quelquefois dans certains cas le vice-président et les ministres34, le président du conseil départemental de Mayotte et, dans certains cas, ainsi que, de temps à autre, les vice-présidents et autres membres du conseil départemental35, les présidents des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, et, occasionnellement dans certains cas, les vice-présidents et autres membres du conseil exécutif36, le président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon et, dans certains cas de temps en temps, les vice-présidents et autres membres du conseil territorial37. Par ailleurs, la CDBF a eu l’occasion de préciser que les dispositions de l’article L. 312-1 du Code des juridictions financières s’appliquait également aux conseillers municipaux désignés par le conseil municipal pour siéger au sein d’organismes extérieurs38. Ces mêmes personnes ne sont pas non plus justiciables de la cour lorsqu’elles ont agi dans des fonctions qui, en raison de dispositions législatives ou réglementaires, sont l’accessoire obligé de leur fonction principale39.

Cette injusticiabilité a été justifiée par le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité à la Constitution de l’article L. 312-1 du Code des juridictions financières dans sa version issue de la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique40. La requérante considérait que le fait que certains responsables publics ne soient pas justiciables de la CDBF amenait à instaurer à leur profit une irresponsabilité en matière d’infractions à la législation financière, cette immunité conduisant à ce que les personnes qui en bénéficient ne soient pas tenues de rendre compte de leur action en matière financière41. La haute juridiction va rejeter le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi au motif qu’il existe une différence de situation entre les membres du gouvernement et les élus locaux, d’une part, et les personnes justiciables de la CDBF42, d’autre part, différence liée à la responsabilité politique et à l’absence de rapports hiérarchiques des élus43. De même, le Conseil va rejeter les critiques relatives à la violation de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 au motif que les membres du gouvernement et les élus locaux sont soumis à des contrôles ou des obligations politiques, administratives ou pénales pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions44.

Il ne fait aucun doute que les élus bénéficient d’une « immunité » devant la CDBF45, immunité qui a pu être qualifiée d’incongrue46, et dont le fondement paraît tout à fait contestable47 et à peine justifié par le statut politique de l’élu et l’existence d’un régime exclusif de responsabilité politique48. Elle semble cependant relative pour les élus locaux qui bénéficient des exceptions à ce principe49 – contrairement aux ministres.

B. Les exceptions à l’injusticiabilité des élus locaux

Il y a, en pratique, trois cas « accidentels »50 dans lesquels les élus locaux peuvent être déférés devant la CDBF51. La première exception résulte d’une lecture a contrario des premier et dernier alinéa de l’article L. 312-2, II, du Code des juridictions financières. Le premier alinéa dispose que ne sont pas justiciables de la CDBF les membres du gouvernement et les élus locaux en raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, ce qui signifie qu’ils le seront dès lors qu’ils agissent en dehors de leurs fonctions. Quant au dernier alinéa, il prévoit la même injusticiabilité des élus locaux lorsqu’ils ont agi dans des fonctions qui, en raison de dispositions législatives ou réglementaires, sont l’accessoire obligé de leur fonction principale52 ; ainsi, ils pourront être déférés devant la cour si leurs agissements ne s’inscrivent pas dans le cadre d’un accessoire obligé à leur fonction.

Ensuite, l’article L. 312-2 du Code des juridictions financières prévoit, par dérogation, que les élus locaux peuvent être justiciables de la cour, en raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, lorsqu’ils ont commis certaines infractions définies par les articles L. 313-7 ou L. 313-12 du même code. Il s’agit, en pratique, soit d’agissements conduisant à l’inexécution totale ou partielle ou à l’exécution tardive de décisions de justice ayant entraîné la condamnation d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public à une astreinte53, soit à l’absence de mandatement et d’ordonnancement des sommes mises à la charge de la collectivité publique concernée à la suite d’une condamnation par une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée54.

Enfin, le même article rend les élus locaux justiciables de la cour lorsqu’ils ont engagé leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition et enfreint les dispositions de l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières55. L’exception s’applique ainsi lorsque l’élu local concerné, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, méconnaît ses obligations en procurant ou tentant de procurer à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor public, la collectivité ou l’organisme intéressé56.

L’affaire qui a donné lieu à l’arrêt de la CDBF du 30 septembre 2021 entrait dans le champ de cette dernière exception. En effet, le maire de Saint-Denis de la Réunion avait adressé au comptable public un ordre de réquisition de verser aux agents non titulaires permanents de cette commune pour le mois de décembre 2015 la somme équivalent à un « treizième mois » à la suite du refus de ce dernier d’exécuter les ordres de paiement relatif à ces dépenses. Le ministère public a renvoyé le maire de la commune devant la CDBF, considérant que ce paiement, dépourvu de tout fondement juridique, avait procuré un avantage injustifié et causé un préjudice à la commune. La cour va ainsi considérer que le maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion était justiciable devant elle parce qu’il avait procédé à la réquisition du comptable public et qu’il lui était reproché d’avoir enfreint les dispositions de l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières.

Une seule affaire dans laquelle un élu avait engagé sa responsabilité pour avoir requis le comptable public, dans des circonstances quelque peu différentes57, avait précédemment été portée devant la cour. Mais, dans cette affaire, la CDBF avait considéré que toutes les conditions n’étaient pas remplies pour condamner le président d’un SIVOM déféré devant elle58. En revanche, dans l’affaire Commune de Saint-Denis de la Réunion, la cour va sanctionner financièrement le maire pour les infractions commises.

II. La sanction de l’infraction financière commise par le maire

Les articles L. 312-2 et L. 313-6 du Code des juridictions financières sur lesquels est fondée la condamnation du maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion posent les conditions qui doivent être remplies (A) pour qu’une amende puisse être prononcée (B).

A. Les conditions découlant de la lecture combinée des articles L. 312-2 et L. 313-6 du Code des juridictions financières permettant l’application de la sanction

Pour que l’octroi à autrui d’un avantage injustifié par un ordonnateur ayant usé du droit de réquisition d’un comptable public constitue une infraction financière susceptible d’être sanctionnée, plusieurs conditions doivent être remplies59.

Tout d’abord, l’article L. 312-2 du Code des juridictions financières précise que les élus locaux60 sont justiciables de la cour lorsqu’ils engagent leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition.

Ensuite, l’article L. 313-6 du même code, dont l’application n’est pas réservée aux élus locaux, pose trois autres conditions : il faut que l’ordonnateur ait méconnu les obligations s’imposant à lui, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature et que cet agissement ait entraîné un préjudice pour le Trésor public, la collectivité ou l’organisme concerné.

Dans l’arrêt SIVOM d’Étaples-sur-Mer du 28 avril 2006, la CDBF avait rappelé que le président dudit syndicat était justiciable devant elle à la double condition d’avoir engagé sa responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition et d’avoir procuré un avantage injustifié à autrui. Elle va toutefois juger que la circonstance que les prestations n’aient pas eu un fondement juridique régulier pendant une courte période – entre la résiliation du marché initial et la mise en œuvre du nouvel appel d’offres – ne suffisait pas à établir l’existence d’un préjudice pour le syndicat intercommunal61.

Dans l’affaire Commune de Saint-Denis de la Réunion, toutes les conditions étaient remplies pour déclarer le maire de celle-ci justiciable de la cour.

En effet, le comptable public ayant suspendu le paiement de la dépense engagée, le maire lui avait adressé un ordre de réquisition lui imposant de payer les dépenses en cause, le comptable s’y étant conformé comme le lui imposait la loi62. La CDBF a dès lors considéré que le maire avait bien engagé sa responsabilité propre en lieu et place du comptable public63.

Ensuite, il est avéré que le maire avait méconnu ses obligations. Si la délibération de 2008, bien que contestable64, permettait le versement aux agents non titulaires permanents de catégorie C de la commune de primes et indemnités, le maire leur avait attribué, en sus, un « complément de rémunération » correspondant à un « treizième mois de salaire » sans qu’aucune délibération de l’assemblée générale, ni aucune décision individuelle du maire n’aient été adoptées pour chacun des intéressés65.

Un avantage injustifié doit également être procuré à autrui. Comme l’indique l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières, cet avantage peut être pécuniaire ou en nature. En l’espèce, l’avantage était donc pécuniaire, puisqu’il consistait à verser à certains agents de la commune des compléments de rémunération. Cet avantage était également procuré à autrui, les bénéficiaires étant les agents non titulaires de catégorie C de la commune.

Quant au caractère de l’avantage procuré, la cour s’est appuyée sur les dispositions relatives à la rémunération des fonctionnaires pour constater qu’il était injustifié. L’illégalité de ces rémunérations complémentaires découlait du fait qu’elles n’étaient prévues ni par la loi, ni même par une délibération du conseil municipal. En outre, la cour a considéré que le maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion ne respectait pas le principe de parité qui impose aux collectivités territoriales de ne pas attribuer à leurs agents titulaires ou non titulaires des rémunérations qui excéderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l’État occupant des fonctions et ayant des qualifications équivalentes66.

Enfin, contrairement à l’arrêt de 2006, la CDBF va considérer que la commune de Saint-Denis de la Réunion avait subi un préjudice financier s’élevant à presque 3 millions d’euros. Elle va rejeter l’argumentaire du maire qui, recherchant à s’exonérer de sa responsabilité, considérait que la mesure était plus supportable financièrement que la titularisation des agents concernés et qu’une délibération, adoptée en 2016, supprimait ces compléments de rémunération pour l’avenir67.

Toutes ces conditions étant remplies, la cour va juger que le maire de Saint-Denis de la Réunion avait enfreint les dispositions de l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières. Elle pouvait dès lors déterminer le montant de l’amende.

B. La détermination du montant de l’amende

La CDBF, en tant que juridiction administrative répressive68, peut prononcer des sanctions qui prennent la forme d’amendes dont le montant est généralement symbolique. En l’espèce, l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières fixe le montant minimum de l’amende à 300 € son maximum au double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l’infraction.

Si l’arrêt du 30 septembre 2021 de la CDBF est notable en ce qu’il condamne pour la première fois un élu local à une amende, le montant de celle-ci est loin d’être spectaculaire69. La faiblesse des amendes généralement prononcées par la cour a souvent été critiquée, notamment en raison de la disproportion « surprenante voire choquante » entre les sommes en cause et le montant des amendes70. L’arrêt, objet du commentaire, confirme la justesse de ces critiques puisque le préjudice évalué à presque 3 millions d’euros par an n’a conduit qu’à l’application d’une sanction de 4 000 €.

La détermination du montant de l’amende peut, également, dépendre de l’existence de circonstance atténuante. Dans l’arrêt Commune Saint-Denis de la Réunion, la cour apprécie les faits de l’espèce pour conclure à l’existence de circonstances atténuantes.

Leur nature peut surprendre. En effet, la cour constate que le comptable, à partir de 2008, a toujours accepté le versement du complément de rémunération aux agents non titulaires sans soulever leur illégalité. Ce n’est qu’en 2015 qu’il décide de suspendre le versement de ces sommes en raison de leur caractère injustifié. La cour considère donc qu’il s’agit-là d’une première circonstance atténuante.

Or, ce revirement du comptable peut s’expliquer par la procédure qui était en cours à ce moment-là, devant les juridictions administratives, également considérée comme une circonstance atténuante. En effet, dès 2012, il avait été demandé, au maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion de retirer la décision d’accorder, en décembre 2011, aux agents communaux non titulaires permanents de catégorie C, une prime représentant en pratique un treizième mois. Ce dernier n’ayant pas répondu, le requérant avait saisi le tribunal administratif de La Réunion aux fins d’annulation de la décision implicite par laquelle le maire avait rejeté son recours administratif. Le tribunal administratif avait rejeté cette requête71 mais, à la suite de l’appel formé, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait jugé que la délibération du 12 novembre 2008 était illégale et insusceptible de servir de fondement, en conséquence de quoi, la décision réglementaire du maire de verser en fin d’année le complément de rémunération aux agents concernés était elle-même illégale et aurait dû être retirée suite au recours gracieux du requérant72. Par la suite, le Conseil d’État n’a pas admis le pourvoi de la commune de Saint-Denis de La Réunion contre l’arrêt de la cour et la cour administrative d’appel de Bordeaux, saisie d’une demande tendant à l’exécution de l’arrêt du 25 février 2016, a rappelé qu’il n’appartenait pas au juge administratif d’enjoindre l’Administration à revenir sur les mesures individuelles prises en application de l’acte jugé illégal73.

Bien que le montant de l’amende prononcée soit critiquable, cet arrêt confirme le changement d’attitude de la CDBF déjà amorcé depuis quelques années74. Mais il est fort à craindre qu’il prenne la forme d’un baroud d’honneur. La réforme annoncée, en mettant en place une règle de responsabilité financière unifiée des ordonnateurs et des comptables, va sonner le glas de cette juridiction75. On espère que la responsabilité financière des élus locaux ne restera pas purement théorique comme certains membres de la doctrine le laissent craindre76.

Céline VIESSANT

Notes de bas de pages

  • 1.
    R. Frentz, « Comment renforcer l’influence des juridictions financières françaises dans l’ordre international ? », Gestion & Finances Publiques 2021, vol. 6, n° 6, p. 19-22.
  • 2.
    Pour le dernier rapport : v. Comité des commissaires aux comptes, rapp. n° A/76/5 (vol. I), 2020.
  • 3.
    Assemblée générale des Nations unies, rapp. financier et états financiers audités de l’année terminée le 31 décembre 2020, 2021 ; Comité des commissaires aux comptes, rapp. n° A/76/5 (vol. I), 2020, p. 29.
  • 4.
    FAO, Comptes annuels vérifiés de 2020, 20 mai 2021, doc. n° WFP/EB.A/2021/6-A/1.
  • 5.
    C. comptes, rapp., mai 2019.
  • 6.
    417 SPL (contre 359 en 2018) et 28 SEMOP (source : Fédération des entreprises publiques locales, rapp. d’activité 2020).
  • 7.
    M. Karpenschif, « Non, les SEM ne sont pas (toujours) des pouvoirs adjudicateurs ! », Moniteur Juris, 11 juin 2021.
  • 8.
    Si l’arrêt commenté cite les dispositions de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au Code des marchés publics, et de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, relative aux marchés publics, applicables à la date des faits litigieux. Dans la mesure où la rédaction de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique reprend la rédaction de l’article 10 de l’ordonnance n° 2015-899, nous avons pris le parti de nous référer dans le présent commentaire aux dispositions actuellement en vigueur.
  • 9.
    Le Code de commerce permet à une société anonyme d’être administrée, soit par un conseil d’administration (articles L. 225-17 et L. 225-35 – la direction de la société étant assurée par le président du CA ou par un directeur général désigné par le CA), soit par un directoire (articles L. 225-58 et L. 225-64 sous le contrôle d’un conseil de surveillance).
  • 10.
    « Article 2 : Aux fins de la présente directive, on entend par (…) “organisme de droit public”, tout organisme présentant toutes les caractéristiques suivantes : a) il a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ; / b) il est doté de la personnalité juridique ; / et c) soit il est financé majoritairement par l’État, les autorités régionales ou locales ou par d’autres organismes de droit public, soit sa gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit son organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié [est désignée] par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public (…) ».
  • 11.
    Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance et Direction des affaires juridiques de Bercy, Fiche technique sur les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices, 16 avr. 2019 (citant sur ce point CJCE, 27 févr. 2003, n° C-373/00, Adolf Truley, pts 70 à 73).
  • 12.
    M. Karpenschif, « Non, les SEM ne sont pas (toujours) des pouvoirs adjudicateurs ! », Moniteur Juris, 11 juin 2021.
  • 13.
    CJCE, 16 oct. 2003, n° C-283/00, Commission c/ Espagne, pts 81 et 82, position reprise dans la directive n° 2014/24/UE.
  • 14.
    CJCE, 15 janv. 1998, n° C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG et a., pts 25 et 26 ; CJUE, 5 oct. 2017, n° C-567/15, « LitSpecMet » UAB c/ « Vilniaus lokomotyvų remonto depas » UAB, pts 40 et 41.
  • 15.
    L. fin. 2022 n° 2021-1900, 30 déc. 2021, art. 168 : JO, 31 déc. 2021. Voir le nouveau projet stratégique des juridictions financières : JF2025. Construire ensemble l’avenir des juridictions financières, rapp., https://lext.so/jVoHTy, et l’une des interviews de Pierre Moscovici : RFFP 2021, n° 154, p. 197 ; v. J.-F. Calmette et F. Gaullier-Camus, « La responsabilité des gestionnaires publics dans le PLF 2022 », JCP A 2021, act. 624.
  • 16.
    L’article 168 de la loi de finances pour 2022 permet au gouvernement d’instaurer une nouvelle organisation juridictionnelle pour juger des infractions financières et préconise l’institution, au sein de la Cour des comptes, d’une chambre composée de magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, compétente en première instance et d’une cour d’appel financière, présidée par le premier président de la Cour des comptes et composée de quatre membres du Conseil d’État, de quatre membres de la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre en raison de leur expérience dans le domaine de la gestion publique, le Conseil d’État étant, dans cette organisation, juge de cassation.
  • 17.
    CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de la Réunion, https://lext.so/dpgSRQ.
  • 18.
    « Lorsque le comptable de la commune, du département ou de la région notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional peut lui adresser un ordre de réquisition. Il s’y conforme aussitôt, sauf en cas d’insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnancée sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée, d’absence totale de justification du service fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu’en cas d’absence de caractère exécutoire des actes pris selon les cas par les autorités communales, les autorités départementales ou les autorités régionales. L’ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes. En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre. La liste des pièces justificatives que le comptable peut exiger avant de procéder au paiement est fixée par décret ».
  • 19.
    V. X. Vandendriessche, « L’insondable responsabilité des gestionnaires publics locaux », RFDA 2020, p. 1013-1018 ou D. Catteau, « Responsabilité financière des gestionnaires publics (locaux) : une réforme inéluctable, à la croisée des chemins », JCP A 2020, 2158, n° 1.
  • 20.
    A. Baudu, Droit des finances publiques, 3e éd., 2021, Dalloz, Hypercours, n° 1022.
  • 21.
    CJF, art. L. 312-1, I, a).
  • 22.
    CJF, art. L. 312-1, I, b).
  • 23.
    CJF, art. L. 312-1, I, c).
  • 24.
    CJF, art. L. 312-1, I, al. 2.
  • 25.
    CJF, art. L. 312-1, II. V. A. Baudu, Droit des finances publiques, 3e éd., 2021, Dalloz, Hypercours, n° 729.
  • 26.
    CJF, art. L. 312-1, II, a).
  • 27.
    CJF, art. L. 312-1, II, b).
  • 28.
    CJF, art. L. 312-1, II, c) et c ter).
  • 29.
    CJF, art. L. 312-1, II, c bis).
  • 30.
    CJF, art. L. 312-1, II, d).
  • 31.
    CJF, art. L. 312-1, II, e).
  • 32.
    CJF, art. L. 312-1, II, f).
  • 33.
    CJF, art. L. 312-1, II, g).
  • 34.
    CJF, art. L. 312-1, II, h).
  • 35.
    CJF, art. L. 312-1, II, i).
  • 36.
    CJF, art. L. 312-1, II, j) et k).
  • 37.
    CJF, art. L. 312-1, II, l).
  • 38.
    CDBF, 13 oct. 2017, n° 216-784, Opéra national de Bordeaux : Gestion & Finances Publiques 2018, n° 2, p. 159.
  • 39.
    CJF, art. L. 312-1, II, al. 2.
  • 40.
    L. n° 2011-884, 27 juill. 2011, relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique : JO, 28 juill. 2011.
  • 41.
    Cons. const., QPC, 2 déc. 2016, n° 2016-599, Mme Sandrine Andréani : JO, 4 déc. 2016 ; v. not. concernant cette décision, P. Mouzet, « Responsabilité financière des gestionnaires publics : l’occasion gâchée », AJDA 2017, p. 130-135.
  • 42.
    Cons. const., QPC, 2 déc. 2016, n° 2016-599, cons. 6.
  • 43.
    Cons. const., QPC, 2 déc. 2016, n° 2016-599, cons. 7.
  • 44.
    Cons. const., QPC, 2 déc. 2016, n° 2016-599, cons. 12.
  • 45.
    A. Baudu, Droit des finances publiques, 3e éd., 2021, Dalloz, Hypercours, n° 729.
  • 46.
    P. Castera, « Un pas de moins vers la responsabilité financière des ministres et des élus locaux ordonnateurs », JCP A 2017, 2329, n° 4.
  • 47.
    P. Castera, « Un pas de moins vers la responsabilité financière des ministres et des élus locaux ordonnateurs », JCP A 2017, 2329, n° 6.
  • 48.
    P. Castera, « Un pas de moins vers la responsabilité financière des ministres et des élus locaux ordonnateurs », JCP A 2017, 2329, n° 4.
  • 49.
    H. Habchi et L. Pichot-Delahaye, « Quelle responsabilité des élus locaux devant la CDBF ? État des lieux et perspectives d’évolution », JCP A 2018, 2182, n° 2.
  • 50.
    Xavier Vandendriessche considère que le droit public financier appréhende par accident la responsabilité financière des ordonnateurs élus (X. Vandendriessche, « L’insondable responsabilité des gestionnaires publics locaux », RFDA 2020, p. 1013-1018).
  • 51.
    Pour de plus amples développements, v. JCl. Administratif, fasc. 1270, C. Descheemaeker.
  • 52.
    Sur cette exception, notamment la notion d’accessoire obligé au mandat, v. X. Vandendriessche, « L’insondable responsabilité des gestionnaires publics locaux », RFDA 2020, p. 1013-1018.
  • 53.
    CJF, art. L. 313-7.
  • 54.
    CJF, art. L. 313-12.
  • 55.
    Cet article dispose que « toute personne visée à l’article L. 312-1 qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor [public], la collectivité ou l’organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 e et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l’infraction ».
  • 56.
    Selon le professeur Jean-Luc Albert, il s’agit de cas de malhonnêteté mais nous sommes assez réservés sur l’emploi du terme qui ne caractérise pas toutes les situations : J.-L. Albert, Finances publiques, 11e éd., 2019, Dalloz, Cours, n° 426.
  • 57.
    Il s’agissait, en l’espèce, d’une réquisition du comptable public qui avait refusé de procéder au paiement émis dans le cadre d’un marché public qui avait été résilié mais qui avait donné lieu à des prestations dans l’intervalle entre le début du marché et sa résiliation. Pour plus de détails, v. J.-M. Peyrical, « La compétence et la responsabilité des élus locaux. Réflexions à propos d’un arrêt de la Cour de discipline budgétaire et financière », Dr. adm. 2006, étude 21, n° 2.
  • 58.
    Certains membres de la doctrine, à la suite de cet arrêt, ont pu « amèrement » regretter que la CDBF n’ait été saisie qu’une seule fois sur le fondement de l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières et qu’elle ait considéré qu’une condition n’était pas remplie : X. Vandendriessche, « L’insondable responsabilité des gestionnaires publics locaux », RFDA 2020, p. 1013-1018.
  • 59.
    Sur ces conditions, v. JCl. Administratif, fasc. 1270, C. Descheemaeker, n° 113 ou Rép. cont. Adm. Dalloz, v° Cour de discipline budgétaire et financière, 2015, nos 184 et s., S. Damarey.
  • 60.
    V. supra I. B.
  • 61.
    CDBF, 28 avr. 2006, n° 154-151, Syndicat intercommunal à vocation multiple d’Étaples-sur-Mer : Rec. Cons. d’Ét., p. 665 ; Rev. Trésor 2006, p. 918 ; AJDA 2006, p. 2445 ; RFDA 2007, p. 867 ; JCP A 2006, 21, étude Peyrical.
  • 62.
    CGCT, art. L. 1617-3.
  • 63.
    CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de la Réunion, nos 8 et 9.
  • 64.
    Cette délibération a fait, parallèlement, l’objet d’une procédure administrative visant à son annulation.
  • 65.
    CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de la Réunion, n° 13.
  • 66.
    CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de la Réunion, nos 14 à 16.
  • 67.
    CDBF, 30 sept. 2021, n° 252-852, Cne de Saint-Denis de la Réunion, nos 17 et 18.
  • 68.
    Par ex., v. P. Mouzet, « Responsabilité financière des gestionnaires publics : l’occasion gâchée », AJDA 2017, p. 130-135 ; v. également, M. Collet, Finances publiques, 6e éd., 2021, LGDJ, Précis Domat, Droit public, n° 95 ; M. Bouvier, M.-C. Esclassan et J.-Y. Lassale, Finances publiques, 20e éd., 2021, LGDJ, Manuel, n° 457.
  • 69.
    Sur les amendes prononcées par la cour, v. J. Basseres et M. Pacaud, Responsabilisation des gestionnaires publics, rapp., juill. 2020, au ministre de l’Action et des comptes publics, https://lext.so/M6vhOo.
  • 70.
    G. Orsoni, Science et législation financières, 2005, Economica, Corpus Droit public, n° 557.
  • 71.
    TA de La Réunion, 15 mai 2014, n° 1200160, M. C. B., inédit.
  • 72.
    CAA Bordeaux, 25 févr. 2016, n° 14BX01689, M. C. B., inédit.
  • 73.
    CAA Bordeaux, 13 juill. 2017, n° 17BX01369, M. C. B., inédit.
  • 74.
    Sur ce point, v. S. Damarey, « Les mythes en contentieux financier : place à la démystification », Gestion & Finances Publiques 2021, n° 1, p. 81.
  • 75.
    Alors même que certains membres de la doctrine considèrent qu’il ne faudrait pas la traiter avec mépris mais la soigner (P. Mouzet, « Responsabilité financière des gestionnaires publics : l’occasion gâchée », AJDA 2017, p. 130-135).
  • 76.
    S. Damarey, « Régime de responsabilité financière des gestionnaires publics : une réforme en trompe-l’œil », AJDA 2021, n° 34, act. 1945.
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