Fiscalité du capital : premier bilan des réformes IFI et PFU

Les gains fiscaux induits par la transformation de l’ISF en IFI sont globalement concentrés sur les ménages les plus aisés. Quant à l’instauration du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, son économie fiscale profite aux 15 % des ménages les plus aisés.

France Stratégie, organisme d’études et de prospective, d’évaluation des politiques publiques et de propositions, placé auprès du Premier ministre vient de rendre le rapport d’étape de son comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital (« Quelle taxation du capital avant et après la réforme de 2018 ?, Octobre 2019 »).

Dans ce premier rapport, qui est n’est pas à proprement parler un bilan, les auteurs examinent deux réformes : le remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) et l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital, ou flat tax. Si les effets de ces réformes ne sont pas encore pleinement mesurables, des premières tendances se dessinent toutefois.

ISF : passage à l’IFI

Le passage de l’ISF à l’IFI, opéré par l’article 31 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de Finances pour 2018 (FORGE, n° 0305, 31 déc. 2017) à partir du 1er janvier 2018 a significativement réduit le nombre d’assujettis à l’impôt sur le capital. En 2017, sur les 38 millions de foyers fiscaux, 360 000, soit environ 0,9 % d’entre eux, ont déclaré un patrimoine taxable à l’ISF. En 2018, ils étaient 130 000. La réforme a eu pour conséquence d’exonérer d’impôt sur le patrimoine l’essentiel des contribuables ISF les moins fortunés.

Plusieurs enseignements se dégagent de ce premier bilan. Tout d’abord, l’IFI taxe progressivement les revenus mais moins que l’ISF. Comme pour l’ISF, les contribuables assujettis à l’IFI se retrouvent plus fréquemment au sein des hauts revenus. L’IFI contribue donc indirectement, comme l’ISF à taxer le revenu de manière progressive. « L’IFI représente en moyenne 0,1 % de revenus aux alentours du neuvième décile et 1,2 % des revenus des 0,1 % des foyers très aisés en 2018 », indique le rapport. Globalement, le passage de l’ISF à l’IFI a divisé par trois les taux d’imposition apparents du revenu au titre de la fiscalité du patrimoine.

Deuxième enseignement : les grosses fortunes de 2017 voient leur impôt baisser fortement avec le passage à l’IFI, mais moins que les autres contribuables ISF. En effet, entre 2017 et 2018, le taux d’imposition global a été divisé par trois et demi, quel que soit le niveau de patrimoine initial observé en 2017.

Les baisses d’impôt sont d’autant plus hétérogènes que le niveau de fortune s’élève : au sein des 0,1 % les plus fortunés par exemple, un quart gagnent au moins l’équivalent de 0,8 % de leur patrimoine net taxable de 2017, et un quart moins de 0,25 %.

Enfin, la proportion de foyers bénéficiant du plafonnement augmente avec le niveau de patrimoine : au sein des 0,1 % de foyers les plus fortunés au sens de l’IFI, la moitié environ bénéficie du plafonnement.

Côté recettes, les cotisations à l’IFI en 2018 s’avèrent nettement supérieures à celles qui avaient été anticipées par Bercy (1,3 milliard d’euros hors contrôle fiscal contre 850 millions prévus). Elles restent toutefois inférieures à celles de l’ISF en 2017, de 2,9 milliards. France Stratégie évalue donc que le coût budgétaire du passage à l’IFI serait de l’ordre de 3,1 milliards d’euros.

Instauration du prélèvement forfaitaire unique

Autre mesure : l’instauration du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital. Pour mémoire la réforme de la fiscalité des revenus de l’épargne, réalisée par l’article 28 de la loi de finances pour 2018, avait pour principal objectif de diminuer sa complexité au regard de la diversité des régimes fiscaux applicables aux différents supports d’investissement et d’épargne. Dès 2013, le Conseil d’analyse économique déplorait « la très grande hétérogénéité des taux d’imposition au sein des revenus du capital ». L’économie fiscale liée à la mise en place du dispositif serait concentrée sur les 15 % des ménages les plus aisés. Parmi eux, ils seraient plus importants encore pour le tiers supérieur, avec pour ces derniers des gains moyens en termes de niveau de vie de près de 1 000 euros par an.

Quant à son coût, l’instauration du PFU aurait coûté à l’État entre 1,4 et 1,7 milliard d’euros, contre une estimation initiale d’1,9 milliard d’euros. Ce coût a été légèrement compensé par un surcroît de dividendes versés en 2018, en hausse de 60 % par rapport à 2017, et donc des prélèvements fiscaux et sociaux assis sur les dividendes.

Changement de stratégies patrimoniales

Au final, le rapport conclut que les deux réformes « favorisent dans un premier temps les ménages les plus aisés, mais leur impact sur les inégalités dans leur ensemble demeure limité, car les montants en jeu restent faibles par rapport aux montants totaux des prélèvements et prestations du système socio-fiscal français. Les effets moyens sont faiblement positifs ou faiblement négatifs pour les 75 % des ménages les plus modestes, et les gains fiscaux sont concentrés dans le haut de la distribution.

Auditionnées par le comité d’évaluation, les associations professionnelles (l’Ansa et l’Amafi) ont témoigné d’un début de changement dans les stratégies patrimoniales des personnes fortunées.

Ainsi, ils observent une baisse des montants de versements sur les contrats d’assurance-vie hors de France ; un mouvement de rapatriement de flux en provenance du Luxembourg ; une augmentation des cessions de titres et des distributions de dividendes chez les contribuables détenant des positions à fortes plus-values latentes ou des holdings « cash box », et enfin, un impact positif du PFU sur les comptes titres jusqu’alors « cristallisés », qui donnent lieu à des opérations de réallocations de portefeuille.

À noter également une augmentation de la collecte nette d’assurance-vie en 2018 (+ 22,4 milliards d’euros contre + 8,3 milliards en 2017), se traduisant en particulier par un soutien de 11 milliards au financement en actions, soit le niveau le plus élevé depuis 2008.

Même constat chez les gérants de portefeuille et les banques privées. Ces professionnels remarquent des changements dans les choix d’investissement concernant les actifs immobiliers de leur clientèle fortunée. Une grande majorité des banquiers interrogés font état de réduction des investissements dans la pierre, mais aussi de cessions, principalement des résidences secondaires. De nombreux clients procèdent à des donations pour alléger leur patrimoine immobilier. Surtout, « c’est l’assurance-vie en unités » de compte qui ressort comme le principal support d’investissement en 2018, tandis que les placements monétaires (très peu rémunérateurs compte tenu des niveaux des taux d’intérêt) sont totalement délaissés », résume le rapport.