I – Une nouvelle approche des conséquences de la réalisation défectueuse d’un contrôle hiérarchisé de la dépense

Parmi les dispositifs les plus stables de notre droit public financier figure le mécanisme de mise en cause des comptables publics pour le contrôle qu’ils opèrent sur les dépenses publiques. Depuis sa création en 1807, la Cour des comptes a pour mission de contrôler les comptes des comptables publics4, s’assurant ainsi du respect par les comptables publics des règles de la comptabilité publique, et engage, en cas d’irrégularités ou de manquements, leur responsabilité pécuniaire et personnelle5. La loi du 28 décembre 2011 est venue adapter ce cadre en distinguant selon que le manquement du comptable à ses obligations de contrôle n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné ou selon que le manquement a, au contraire, causé un préjudice financier. Dans le premier cas, le juge des comptes peut obliger le comptable à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Dans le second cas, le comptable a l’obligation de verser de ses deniers personnels la somme correspondante6.

En l’espèce, à première vue, la décision rendue par la Cour des comptes le 19 décembre 2019 présente peu d’intérêt en ce qu’elle fait application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, de finances pour 1963, modifié par la loi du 28 décembre 20117, et estime que le comptable engage sa responsabilité pour un manquement qui a causé un préjudice financier à l’État puisqu’il a payé à un tiers des sommes qui ne lui étaient pas dues8.

Il en va en réalité tout autrement. Une lecture attentive de cet arrêt montre que la Cour des comptes fait sensiblement évoluer le régime de la responsabilité des comptables publics et tire les conséquences de l’introduction du contrôle hiérarchisé de la dépense dans le système juridique français9.

On le sait, les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en cause peuvent obtenir du ministre chargé du Budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge10. Hormis en cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du Budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme irrémissible. Par ailleurs, dans la droite ligne de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 et de la rationalisation des contrôles financiers publics dont elle est porteuse11, l’article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique consacre une évolution des contrôles exercés par les comptables en matière en dépense. Le contrôle hiérarchisé de la dépense permet d’adapter le niveau de contrôle en termes d’intensité, de périodicité et de périmètre en tenant compte des caractéristiques des opérations et de l’appréciation des risques tels que le comptable les perçoit.

Dans son attendu de principe, la Cour des comptes prend en considération ces différents changements et affirme que « l’appréciation que doit porter le juge des comptes sur le respect des règles du contrôle sélectif ne peut être conditionnée à l’efficacité du contrôle, de sorte que les règles du contrôle sélectif doivent être considérées comme respectées dès lors que le comptable a bien sélectionné et visé le(s) mandat(s) que sa hiérarchie lui a demandé de contrôler ; que, par suite, il revient au ministre chargé du Budget de tirer seul les conséquences du fait que le comptable a payé une dépense irrégulière parce que le contrôle des mandats sélectionnés a été défectueux »12. L’arrêt rendu par la Cour des comptes le 19 décembre 2019 constitue ainsi un revirement de jurisprudence puisque, jusqu’à cette décision, le juge des comptes estimait que les règles de contrôle sélectif n’étaient pas respectées si le manquement n’avait pas été relevé à l’occasion du contrôle exercé sur l’échantillon prévu par le plan de contrôle hiérarchisé des dépenses13. Plus encore, en se positionnant ainsi, la Cour des comptes aligne son analyse sur la doctrine du ministère de l’Économie et des Finances qui explique, dans son Guide méthodologique du contrôle hiérarchisé des dépenses publiques dans les établissements publics nationaux, que « pour que l’exonération de la responsabilité de l’agent comptable soit possible il faudra non seulement que le paiement ne figure pas parmi les dépenses qui devaient être vérifiées mais aussi que le plan de contrôle soit cohérent avec les risques et qu’il ait été validé : l’objectif est d’éviter qu’un agent comptable contrôle par sondage une dépense qui aurait dû être contrôlée de manière exhaustive ou bien encore que le taux de sondage appliqué soit sans rapport avec les risques. La responsabilité de l’agent comptable continuera ainsi à être mise en œuvre dans le cadre d’une procédure personnelle fondée sur un examen au cas par cas, avec une approche multi-critères (les faits ayant motivé le débet, l’organisation et les moyens de l’agence comptable, la charge de travail) »14.

Partant, la Cour réaffirme, en lui donnant une nouvelle dimension, le principe d’un lien hiérarchique entre le comptable et ministre chargé du Budget, à qui il revient « de tirer seul les conséquences du fait que le comptable a payé une dépense irrégulière parce que le contrôle des mandats sélectionnés a été défectueux ». Le comptable public est ainsi placé dans une position hiérarchique particulière et est délié, y compris vis-à-vis du ministre chargé des Finances, du devoir d’obéissance habituel à la fonction publique15 et peut désormais bénéficier d’une remise gracieuse. Cette position est d’autant plus audacieuse que le Conseil d’État précisait encore récemment qu’un comptable public ne saurait être délié de ses obligations au motif qu’il aurait été placé sous le contrôle hiérarchique du ministre des Finances, ordonnateur des dépenses indûment versées au cas d’espèce16.

En définitive, l’arrêt rendu par la Cour des comptes le 19 décembre 2019 marque une nouvelle étape dans le contrôle opéré par le juge sur le régime de responsabilité du comptable public qui se livre à un contrôle hiérarchisé de la dépense publique. Cette décision est d’autant plus intéressante qu’elle conduira, à n’en pas douter, à une nouvelle conception du contrôle opéré par la Cour des comptes sur la dépense publique.

II – Une nouvelle conception du contrôle opéré par la Cour des comptes sur la dépense publique

Traditionnellement, il est admis que le comptable opère un contrôle de la légalité externe des pièces justificatives produites par l’ordonnateur17. Le contrôle des comptables sur les actes des ordonnateurs ne saurait porter que sur leur conformité aux règles de la comptabilité publique. Le juge des comptes ne peut engager leur responsabilité que dans cette limite18. Cette restriction s’entendait même quand une pièce justificative ne laissait subsister aucune ambiguïté sur la volonté de l’ordonnateur de ne pas se conformer à la réglementation19. Avec l’arrêt de la Cour des comptes du 19 décembre 2019, le contrôle opéré par le comptable risque de se restreindre à celui des règles statistiques et à dépendre de la qualité plus ou moins bonne du plan de contrôle signé.

Le juge des comptes devrait par ailleurs être amené à porter son contrôle sur la cohérence même du plan de contrôle, comme le laissait d’ailleurs entendre l’instruction du 3 avril 2018 relative au contrôle sélectif au sein des organismes publics nationaux visés aux 4° à 6° de l’article 1 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui pose le principe selon lequel l’exonération de la responsabilité de l’agent comptable serait rendue possible, « non seulement [si] le paiement ne figure pas parmi les dépenses qui devaient être vérifiées mais aussi [si] le plan de contrôle [est] cohérent avec les risques et qu’il [a] été validé : l’objectif est d’éviter qu’un agent comptable contrôle par sondage une dépense qui aurait dû être contrôlée de manière exhaustive ou bien encore que le taux de sondage appliqué soit sans rapport avec les risques »20. La même instruction du 3 avril 2018 ajoute que « le plan de contrôle est nécessairement évolutif pour coller strictement à la réalité des risques et à l’évolution des processus ».

Il est probable que l’office du juge des comptes, dans cette situation, ne se limite qu’à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, faute de pouvoir porter un contrôle sur l’organisation même du poste comptable ou encore d’effectuer un audit des travaux préparatoires qui ont amené à la rédaction du plan de contrôle. La question sera alors de savoir si l’approbation du plan de contrôle par la hiérarchie administrative du comptable sera, là encore, de nature à l’exonérer. La même question pourra se poser dans le cas d’une dégradation de la qualité des processus comptables du côté de l’ordonnateur ou même dans le cas d’une erreur de diagnostic initiale. Un tel changement serait-il de nature à être observé rapidement et, dans l’affirmative, le comptable aurait-il intérêt à modifier un plan de contrôle sans doute devenu trop optimiste ?

Pour conclure, l’arrêt rendu par la Cour des comptes le 19 décembre 2019 marque une nouvelle étape dans la transformation du principe de responsabilité des comptables publics et du contrôle opéré sur la dépense publique. Se traduisant mécaniquement par une mutation de l’office du juge financier, cet arrêt est d’autant plus important qu’il appelle, dans les prochaines semaines, des changements non moins significatifs dans l’exercice du contrôle de la dépense publique ; changements qui coïncident avec une réduction des moyens accordés aux comptables.