« Mieux taxer » : les recommandations du rapport Blanchard-Tirole pour réduire les inégalités

Publié le 11/08/2021 - mis à jour le 11/08/2021 à 9H47
Inégalités
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Répondant à une demande du président de la République, la commission Blanchard-Tirole a rendu son rapport dans lequel elle identifie plusieurs leviers fiscaux pour répondre aux défis de la lutte contre le réchauffement climatique, la réduction des inégalités et l’adaptation au vieillissement de la population. Parmi eux : une remise plat du système fiscal du travail, du capital et des successions.

Après un an de travail, la commission Blanchard-Tirole et ses 26 économistes internationaux a rendu son rapport : « Les grands défis économiques » au président de la République qui l’avait commandé en mai 2020. Sous la houlette d’Olivier Blanchard, macro-économiste spécialiste de l’économie du travail, professeur au Massachusetts Institute of Technology, ancien chef économiste et directeur des études au Fonds monétaire international, et de Jean Tirole, prix Nobel d’économie en 2014, directeur d’études à l’École des hautes études en sciences sociales, la commission avait pour objectif de réfléchir à la dimension économique des trois grands défis que sont la lutte contre le réchauffement climatique, la réduction des inégalités et l’adaptation au vieillissement de la population. Les développements ci-après se concentrent sur les implications patrimoniales des solutions proposées pour réduire les inégalités.

Des inégalités qui se creusent

En haut de l’échelle de distribution des revenus, la part des revenus avant impôts captée par les 10 % les mieux rémunérés est de 32% en France, un chiffre inférieur à celui de l’Allemagne (37 %), du Royaume-Uni (35 %) ou des États-Unis (45 %). Pourtant, les Français ont une perception différente de la situation : 73 % d’entre eux considèrent les inégalités de revenus en France comme un problème grave ou très grave. La proportion est de 62 % pour les inégalités de patrimoine. Si les inégalités de revenus avant impôts sont légèrement inférieures en France à la moyenne de l’OCDE, de même que les inégalités après impôts, ces inégalités se sont creusées au cours de la dernière décennie. Conséquence du vieillissement de la population, le patrimoine va prendre toujours plus d’importance au sein de la composition du revenu global des contribuables.

Aujourd’hui, la part moyenne des transmissions au sein du revenu disponible pour les contribuables français s’élève à 19 %. À l’horizon 2050, cette part devrait représenter un quart de la capacité financière des Français, des enjeux « quasi-existentiels » pour la stabilité économique future du pays selon le rapport. Ce qui est en jeu c’est l’égalité des chances qui passe par le financement de l’éducation, de la formation professionnelle, et, pourquoi pas, d’une dotation universelle d’un capital à chaque individu, par exemple, lors de son passage à la majorité. Cette dernière proposition permettrait, selon la commission, d’aider directement les enfants issus de familles à faible revenu à commencer à se constituer un patrimoine.

Réformer la taxation des successions

Pour répondre à ces besoins, la réforme de la taxation des successions, sous-tendue par l’objectif d’égaliser partiellement les conditions financières des nouvelles générations, fait partie des mesures recommandées. C’est la logique de la taxation des successions que propose de revoir en profondeur la commission Blanchard-Tirole. Actuellement, la taxation repose sur le donateur et non sur le bénéficiaire : à montant d’héritage égal, le taux d’imposition est plus faible si le bénéficiaire hérite de ses deux parents plutôt que d’un seul. « Or, au regard de l’égalité des chances et selon les préférences exprimées par la population sondée, ce n’est pas ce que l’on donne mais ce que l’on reçoit qui doit compter », rappelle le rapport.

Plutôt que d’appliquer des abattements tous les 15 ans, « la logique voudrait ici que l’on prenne en compte l’ensemble des donations reçues par le bénéficiaire au cours de sa vie dans le calcul de l’impôt ». Notons que cette proposition n’est pas isolée, elle prend de l’ampleur dans la réflexion publique. Ainsi, l’OCDE, dans son rapport publié en mai 2021, propose également de taxer le patrimoine reçu tout au long de la vie (Impôt sur les successions dans les pays de l’OCDE, Études de politique fiscale de l’OCDE, n° 28, Éditions OCDE, Paris). Une idée similaire est défendue en France par le think tank Intérêt général, proche de la sphère de la France Insoumise, qui a exprimé cette position dans une note publiée en février 2021.

À ce jour, un seul pays a adopté un tel mécanisme : l’Irlande. L’impôt irlandais sur les acquisitions de capital taxe la totalité des donations et héritages reçus tout au long de la vie, au taux de 33 % après un abattement de 335 000 euros entre parents et enfants.

Limiter les exonérations de l’assurance-vie …

Le passage à un système progressif fondé sur le bénéficiaire en matière de succession permettrait de renforcer la progressivité globale. En revanche, la commission préconise de relever l’abattement sur la totalité des donations pour ne pas pénaliser les ménages de la classe moyenne. Parallèlement, la commission Blanchard-Tirole préconise d’élargir l’impôt sur les donations et les successions, en limitant les types d’actifs n’entrant pas dans la base imposable. Ainsi, elle évoque les pistes de réforme de l’assurance-vie, son exonération plafonnée à 150 000 euros et ses « taux généralement préférentiels qui s’appliquent au-delà de ce seuil ». « Le taux préférentiel devient particulièrement attractif pour les héritages importants et lorsque ceux-ci ne sont pas en ligne directe. Cette exonération et le raisonnement qui justifie que l’on favorise ce type d’actifs par rapport à d’autres (en particulier d’autres investissements à long terme, plus sûrs) devraient être réexaminés. Les estimations actuelles suggèrent que les recettes seraient de 20 % plus élevées sans cette exonération ». Elle reconnaît toutefois que le sujet est politiquement sensible, « le secteur de l’assurance-vie, en partie soutenu grâce à cet avantage fiscal, représentant 1 800 milliards d’euros en décembre 2019 ». Ce montant s’élève à 1 827 milliards d’euros d’encours fin mai 2021 selon la Fédération française de l’assurance.

… et des Pactes Dutreil

La commission remet également en cause l’étendue de l’exonération des pactes Dutreil (exonération de la valeur de l’entreprise à hauteur de 75 % sous certaines conditions). Elle l’estime légitime pour les entreprises de taille modeste, tandis qu’« elle [serait] plus contestable pour les très grandes entreprises détenues par des familles aisées ». Pour la commission, un plafonnement pourrait s’appliquer à cette exonération, de sorte qu’elle soit effectivement réservée aux seules petites et moyennes entreprises qui sont davantage susceptibles de connaître des problèmes de liquidités. Sur ce point, « si l’assiette de l’impôt sur les successions du système réformé est suffisamment large, les taux d’imposition ne doivent pas nécessairement être élevés, en particulier ceux qui s’appliquent aux petites entreprises familiales, réduisant ainsi le risque de problèmes de liquidités. Par ailleurs, il est envisageable que le gouvernement ou la Banque publique d’investissement fournissent des crédits pour résoudre ces problèmes temporaires de trésorerie ».

Mieux taxer le capital : les pistes

Pour mieux taxer le capital, le rapport Blanchard-Tirole propose d’abaisser les taux d’imposition pour tenir compte de la mobilité du capital et de la concurrence fiscale, d’augmenter les recettes fiscales et de réduire les distorsions. La France a récemment accompli des progrès. Ainsi, certains taux d’imposition très élevés sur le capital, qui dépassaient parfois les 100 %, ont été supprimés. La mise en place du prélèvement forfaitaire unique, – la flat tax – , a plafonné les taux d’imposition marginaux sur les revenus du capital, ce qui a permis de réduire les distorsions. Pour la commission, il est possible de faire encore plus, grâce au progrès technologique par l’augmentation de la part de contrôles ciblés au moyen de l’intelligence artificielle et des algorithmes d’exploration de données, au partage de renseignements en y intégrant systématiquement toutes les classes d’actifs, y compris les biens immobiliers et les biens professionnels, et à la conclusion de nouveaux accords internationaux.

Examen critique des niches fiscales

Afin d’élargir la base d’imposition des revenus du capital et du travail, la commission Blanchard-Tirole préconise de procéder à un examen critique des niches fiscales. Pour ce faire, encore faudrait-il « disposer d’une image plus claire de leurs effets réels. Même la Cour des comptes déplore que les coûts, l’utilisation et les effets des dépenses fiscales ne soient que rarement évalués ». Tout d’abord, le plafonnement global des niches fiscales pourrait être étendue à tous les dispositifs. À ce titre, compte tenu de la difficulté de supprimer une exemption existante, la commission préconise vivement de développer une réflexion critique assortie d’analyses coûts/avantages, avant toute entrée en vigueur de nouvelles exemptions et dispositions spécifiques.

Au rang des niches fiscales, le rapport analyse trois dispositifs : l’exonération de la plus-value de cession de la résidence principale, le plan d’épargne en actions (PEA) et le dispositif Pinel.

À propos de l’exonération de la résidence principale : « cette exonération ne devrait s’appliquer qu’aux propriétés d’une valeur inférieure à un certain seuil, qui pourrait être fixé à un niveau suffisamment élevé pour que les classes moyennes puissent continuer à en bénéficier largement ».

En matière de PEA, qui permet l’exonaration des dividendes et plus-values de cessions de titres détenus sur les PEA possédés depuis plus de cinq ans, et dont le plafond de versement est fixé à 150 000 euros, la commission considère que « ce type d’exonération ne bénéficie vraisemblablement pas de manière disproportionnée aux ménages aux revenus les plus élevés compte tenu du plafond de versement, et peut même avoir un effet positif en matière d’efficience. Si tous ces éléments appellent une évaluation rigoureuse, ce type d’exonération plafonnée n’est a priori pas compliquée et peut être satisfaisante en l’état ».

Enfin, au sujet du dispositif Pinel, la commission précise : « bien que cette réduction d’impôt soit plafonnée, elle n’est probablement pas très progressive. L’objectif est au départ double : « corriger » et améliorer l’efficience en incitant à des investissements considérés comme ayant des externalités sociales positives, mais insuffisants. Pour ce type de réductions d’impôt, nous recommandons de mener des évaluations très rigoureuses afin de déterminer si elles permettent effectivement d’atteindre les objectifs visés. Si tel est le cas, citoyens et décideurs politiques pourraient s’accommoder d’un certain niveau de régressivité tant que l’effet de « correction » et d’amélioration de l’efficience le justifie. Si tel n’est pas le cas, il pourrait être nécessaire d’appliquer aux avantages fiscaux des restrictions, règles ou plafonds supplémentaires. Il n’est toutefois pas possible de trancher cette question de manière générale sans évaluer de façon plus rigoureuse chacune de ces dépenses fiscales ». En l’espèce, la commission rappelle que deux rapports de 2019 (Bono et Trannoy, et l’Inspection générale des finances) relatifs la loi Pinel et la loi Scellier montrent qu’une partie de l’argent public contribue en réalité à faire monter les prix plutôt qu’à stimuler des investissements supplémentaires.

Par ailleurs, la commission Blanchard-Tirole propose de travailler sur la question de la périodicité de la taxation des plus-values en privilégiant la taxation du stock de capital et non du flux, c’est-à-dire en taxant les plus-values latentes. « Les partisans d’une taxation des plus-values latentes soulignent que ces plus-values peuvent s’accumuler pendant une période éventuellement très longue sans être réalisées et que leur imposition au moment de la réalisation peut fausser les décisions de vente et d’achat d’actifs. Les opposants à ce système mettent l’accent sur la difficulté d’évaluer des actifs qui ne sont pas (encore) vendus, notamment de manière continue. Ils soulignent, en outre, les problèmes de liquidité potentiels qui peuvent se poser si un montant d’impôt important est dû sans le flux de revenu correspondant ».

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