Quel avenir pour le verrou de Bercy ?

Une proposition de loi propose purement et simplement de supprimer le verrou de Bercy, ce dispositif contre lequel se multiplient les attaques.

Emmenés par Marie-Pierre de la Gontrie, les sénateurs socialistes ont déposé une proposition de loi visant à supprimer le verrou de Bercy, par lequel seule l’administration fiscale a la possibilité de déposer des plaintes pour fraude fiscale auprès du parquet, après autorisation d’une commission composée pour l’essentiel de magistrats (proposition de loi n° 376 du 27 mars 2018, Sénat). Elle sera examinée en séance publique le 16 mai prochain.

La commission des finances du Sénat a examiné, ce texte le 18 avril dernier. Le rapporteur, Jérôme Bascher, a souligné que ce dispositif constitue d’abord un contrôle de la manière dont l’administration décide ou non de renvoyer des contribuables devant la justice pénale. Il a fait valoir, en particulier, que le système des transactions passées par l’administration ne constitue pas un « passe-droit », mais permet, pour un coût réduit, de faciliter le recouvrement des sommes dues à la collectivité. Il a suggéré une évolution du dispositif dans le cadre d’une réflexion d’ensemble du dispositif de lutte contre la fraude fiscale, dont l’occasion est donnée par le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, qui sera examiné en première lecture par le Sénat. Le président de la République s’est ainsi déclaré favorable à une initiative parlementaire afin de fixer les règles dans la loi. Cette évolution devrait préserver l’efficacité du système et garantir le secret fiscal. Il a formulé des pistes d’évolution telles que l’inscription dans la loi des critères de renvoi à l’autorité pénale des dossiers de fraude fiscale, un examen des dossiers non renvoyés au parquet par des parlementaires de tous bords politiques et d’une manière générale l’amélioration des contrôles internes ou externes. Sur la proposition du rapporteur, la commission n’a pas adopté de texte. En conséquence, la discussion portera en séance publique sur le texte d’origine de la proposition de loi.

La proposition de loi s’attache à faire disparaître ce dispositif. Son chapitre unique vise à renforcer l’efficacité des poursuites contre les auteurs d’infractions financières. Le paragraphe 1 de l’article premier supprime le verrou de Bercy pour renvoyer, comme pour n’importe quel délit, au procureur de la République le soin d’apprécier les suites à donner aux faits constitutifs de fraude fiscale. Le paragraphe 2 du même article complète ce dispositif en assurant la bonne information du procureur de la République par l’obligation de lui transmettre tout procès-verbal dressé par les agents assermentés de l’administration. Les autres dispositions de ce chapitre premier tirent les conséquences de la fin du verrou de Bercy, notamment en organisant la suppression de la Commission des infractions fiscales.

Le monopole des poursuites de l’administration fiscale

Par dérogation au droit commun de la procédure pénale, et en application de l’article L. 228 du Livre des procédures fiscales, les infractions fiscales ne peuvent être poursuivies par l’autorité judiciaire que suite à un dépôt de plainte de l’administration fiscale. Un avis favorable de la Commission des infractions fiscale est nécessaire pour que cette plainte soit déposée, ce, conformément à l’article 228 § 2 du Livre des procédures fiscales qui stipule que « La Commission des infractions fiscales examine les affaires qui lui sont soumises par le ministre chargé du Budget », explique Patrick Michard, avocat fiscaliste. Cette prérogative est justifiée par la nature particulière du délit de fraude fiscale. L’administration fiscale reste ainsi juge de l’opportunité des poursuites, sous le contrôle de la CIF. L’avis de la Commission est notifié par son président au ministre chargé du Budget. Le contribuable est informé de l’avis par le secrétariat de la CIF s’il est défavorable à l’engagement des poursuites ou, le cas échéant, par l’administration fiscale à l’occasion du dépôt de plainte. L’avis de la Commission est un avis conforme, qui place le ministre dans une situation de compétence liée. Lorsque l’avis est favorable, les plaintes sont déposées par le service chargé de l’assiette ou du recouvrement de l’impôt territorialement compétent, c’est-à-dire en pratique le directeur départemental des finances publiques. La CIF, qui a connu deux réformes successives, en 2009 et 2013, se prononce exclusivement sur l’opportunité des poursuites pénales. En 2016, la CIF a examiné 1 063 dossiers de propositions de poursuites correctionnelles pour fraude fiscale (Rapport d’activité 2016 de la CIF). Le taux de rejet des dossiers transmis est de 6,2 %, un chiffre supérieur aux années précédentes. La moyenne des droits fraudés est de 350 494 euros par dossiers. Une grande majorité de ces dossiers (77 %) porte sur une fraude à la TVA généralement associée avec une fraude à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur le revenu. La CIF entend cibler les dossiers à forts enjeux et les cas de fraudes fiscales particulièrement graves.

Le visa du Conseil constitutionnel

Dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionalité, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la légalité de l’article 228 du LPF. Il s’agissait de vérifier si ce mécanisme est susceptible de porter une atteinte injustifiée aux principes d’indépendance de l’autorité judiciaire et de la séparation des pouvoirs, en privant le ministère public de la plénitude de son pouvoir d’apprécier l’opportunité des poursuites au bénéfice du ministère chargé du Budget. Le Conseil constitutionnel a validé le principe de la subordination de la mise en mouvement de l’action publique en matière d’infractions fiscales (Cons. const., 22 juillet 2016, n° 2016-555 QPC, M. Karim B). La Cour de cassation interprète de manière constante les mots « sous peine d’irrecevabilité », figurant au premier alinéa de l’article 228 du LPF comme subordonnant la mise en mouvement de l’action publique pour la répression de certaines infractions fiscales au dépôt d’une plainte préalable par l’administration. Le requérant estimait qu’il en résulte une méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et du principe de l’indépendance des autorités judiciaires. Le Conseil constitutionnel a jugé qu’il découle du principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales. Au cas particulier, le Conseil constitutionnel a toutefois jugé que les dispositions contestées, telles qu’interprétées par la Cour de cassation, ne portent pas une atteinte disproportionnée à ce principe en se fondant sur trois éléments. D’une part, une fois la plainte déposée par l’administration, le procureur de la République dispose de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites. D’autre part, les infractions pour lesquelles une plainte de l’administration préalable aux poursuites est exigée concernent des actes qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’État et causent un préjudice principalement au Trésor public. Ainsi, dans l’hypothèse où l’administration, qui est à même d’apprécier la gravité des atteintes portées à ces intérêts collectifs protégés par la loi fiscale, ne dépose pas de plainte, l’absence de mise en mouvement de l’action publique qui en résulte ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public. Enfin, la compétence pour déposer la plainte préalable obligatoire relève de l’administration qui l’exerce dans le respect d’une politique pénale déterminée par le gouvernement conformément à l’article 20 de la Constitution et dans le respect du principe d’égalité.

Les attaques se multiplient

Ce monopole de l’administration fiscale fait dans les faits, l’objet de critiques récurrentes. La Cour des comptes en critique ainsi l’efficacité, préconisant que les parquets puissent avoir la capacité de poursuivre, sans dépôt de plainte préalable par l’administration fiscale, certaines fraudes complexes afin de traiter un plus grand nombre de dossiers, intervenir plus rapidement et mieux assurer le recouvrement des sommes dues (Cour des comptes, rapport public annuel, février 2012, « Le pilotage national du contrôle fiscal »). Lors des débats sur le projet de loi pour rétablir la confiance dans l’action publique en juillet dernier, un certain nombre de parlementaires ont appelé sans succès à une levée partielle du verrou de Bercy. Des députés d’appartenances très différentes (communistes, insoumis, socialistes et centristes) ont joint leur voix pour que le ministère de l’Économie et des Finances n’ait plus seul l’exclusivité des poursuites judiciaires dans les dossiers d’infractions financières. Une mission d’information sur les procédures de poursuites des infractions fiscales a été lancée afin de réfléchir à l’opportunité de maintenir ce mécanisme ou de l’adapter. Avec Éric Diard (LR) comme président et Émilie Cariou comme rapporteuse. Elle continue actuellement son activité d’auditions.

Le travail de la mission d’information

Pour la procureur du parquet national financier, Éliane Houlette, auditionnée à l’Assemblée nationale dans le cadre de la mission d’information et qui avait déjà émis des réserves sur ce mécanisme, « le verrou bloque toute la chaîne pénale. Il constitue un obstacle d’ordre théorique, juridique, constitutionnel, républicain en plus d’être un handicap sur le plan pratique ». Elle a également souligné une incohérence entre la gravité affichée du délit de fraude fiscale et le régime dérogatoire dont il fait l’objet. François Molins, procureur de la République de Paris a également exprimé, le 8 février dernier, son hostilité au maintien du monopole des poursuites pénales en matière fiscale par Bercy. Il a souligné que la France était le seul pays européen à utiliser cette procédure que rien ne justifie, pas même l’efficacité puisque les parquets disposent aujourd’hui de capacités d’investigation plus importantes que l’administration. L’administration fiscale, auditionnée, a également répondu avec vigueur à ses attaques contre son action. Bruno Parent, directeur général des finances publiques a rappelé que 87 à 95 % des dossiers remontés par les directions départementales à l’administration centrale sont envoyés à la CIF. Celle-ci donne un avis favorable dans 90 % des cas. Il a en outre précisé qu’aucun exemple n’avait pu être fourni d’une situation où l’administration fiscale aurait bloqué l’action de l’autorité judiciaire. Pour les défenseurs du dispositif actuels, ce mécanisme constitue une garantie importante pour le contribuable. Ils mettent également en avant l’expertise de l’administration fiscale en matière de calcul de l’impôt éludé et de recouvrement.