Quelle réforme mondiale de l’impôt sur les sociétés ?

Un rapport du Conseil d’analyse économique fait le point sur la réforme de la fiscalité des multinationales qui constitue une priorité dans les négociations en cours à l’OCDE. Les auteurs de ce rapport analysent les scénarios de réformes et en étudient l’impact. La France devrait sortir gagnante de la réforme. Le point sur les recommandations de ces experts.

Nombre de multinationales ont bénéficié de la mondialisation pour exploiter les règles du système de taxation internationale afin d’échapper à l’impôt. Dans ce contexte, la quête d’une plus grande justice fiscale est à l’origine d’une vaste réforme de l’impôt sur les sociétés (IS) en projet depuis plusieurs mois au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui pointe le coût non négligeable de l’optimisation fiscale des entreprises implantées en France, notamment les géants du numérique  et prône la nécessité pour les entreprises de payer des impôts dans les pays où elles exercent effectivement leurs activités. Le rapport du Conseil d’analyse économique analyse les conséquences de la réforme de l’impôt sur les sociétés actuellement en discussion à l’OCDE. Placé auprès du Premier ministre, le Conseil d’analyse économique a pour mission d’éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière économique. Composé d’économistes universitaires et de chercheurs reconnus, il réalise en toute indépendance ses travaux qu’il rend publics. Les auteurs de ce rapport qui vient d’être rendu public, Clemens Fuest, Mathieu Parenti et Farid Toubal, se livrent à une étude d’impact de la réforme de la fiscalité mondiale actuellement envisagée, pour six États : la France, l’Allemagne, les États-Unis, l’Irlande, la Chine et l’Inde, en envisageant cinq scénarios de réforme possible.

Refonder la fiscalité internationale des entreprises : pourquoi ?

Le système actuel d’imposition internationale des sociétés, hérité du début du XXe siècle, apparaît dépassé, conclut le Conseil d’analyse économique. « Il permet aux entreprises multinationales d’exploiter la complexité, les failles et les inadéquations des règles fiscales internationales à des fins d’optimisation fiscale et de transférer leurs profits vers des juridictions à fiscalité faible ou nulle », souligne le Conseil d’analyse économique. En ce qui concerne la France, l’Institution évalue les pertes annuelles de recettes fiscales dues à l’évitement fiscal dans les paradis fiscaux par les multinationales implantées en France, à environ 5 milliards d’euros. La mise en lumière de l’ampleur de l’évitement fiscal alimente aujourd’hui une forte demande d’égalité de tous les contribuables devant l’impôt, ce qui génère pour les gouvernements un phénomène de pression sans précédent pour réformer le système. Cette réforme doit avant tout proposer des règles simples pour empêcher les transferts de bénéfices vers les paradis fiscaux tout en évitant la double imposition des multinationales. Cela nécessite une coopération internationale approfondie et des règles harmonisées. Enfin, une redistribution partielle des droits taxables vers des pays où les multinationales vendent leurs produits peut se justifier pour des raisons politiques. Le Conseil d’analyse économique souligne « qu’en l’absence d’une solution coordonnée, le risque est que ce mouvement se produise par le biais d’actions unilatérales, entraînant une double imposition et sapant la coopération internationale ».

Les pistes de réformes envisagées

L’OCDE explore les problématiques techniques à résoudre par le biais de deux principaux piliers de travail. Elle s’écarte sensiblement de l’approche fondée sur les entités distinctes et la comptabilité séparée en matière d’imposition. Elle s’intéresse en cela à la consolidation des résultats entre juridictions, au niveau du groupe, avec tous les problèmes de définition afférents en matière de résidence (siège, bénéficiaire effectif final, etc.), d’activité (groupes multisectoriels, etc.) et de comparabilité limitée des règles comptables pour consolider les résultats. Pour l’OCDE, la nouvelle règle d’attribution des bénéfices va au-delà du principe de pleine concurrence. Toutefois, cette nouvelle règle ne s’applique qu’à une partie des profits et s’ajoute au système actuel de prix de transfert basé sur le principe de pleine concurrence.

Le premier pilier explore les solutions possibles pour déterminer où l’impôt devrait être payé et sur quelle base (le « lien »), ainsi que sur la partie des bénéfices qui pourrait ou devrait être imposée dans les juridictions au sein de laquelle se situent les clients ou les utilisateurs (la « répartition des bénéfices »). Quelle part des bénéfices devrait être imposée là où les entreprises produisent et là où les entreprises vendent ? Pour le Conseil d’analyse économique, l’évitement fiscal est plus important pour les entreprises centrées sur le numérique que pour le reste de l’économie, mais il n’est pas limité à ces entreprises. Il souligne par ailleurs que l’essor du numérique s’applique à l’ensemble de l’économie. Dans le cadre du pilier 1, il est prévu que la nouvelle règle d’allocation des bénéfices s’applique uniquement à des « profits résiduels », les profits « de routine » demeurant au contraire sous le régime de la fiscalité par entité séparée. Les simulations montrent qu’une règle de répartition des bénéfices pour les redistribuer partiellement aux marchés de destination aurait un impact négligeable sur les recettes fiscales et un impact légèrement positif sur l’attractivité de la plupart des pays ne constituant pas des paradis fiscaux.

Le deuxième pilier, appelé Global Anti-base Erosion (GloBE), explore la conception d’un système visant à s’assurer que les entreprises multinationales, dans l’économie numérique et au-delà, paient un niveau minimum d’impôt. Le pilier 2 repose sur deux instruments juridiques : la règle d’inclusion du revenu (IIR) et l’impôt sur les paiements érodant la base (TBEP). Le premier instrument, l’IIR, est mis en œuvre au niveau de la société mère. Elle impose un impôt sur le revenu d’une société générée par des sociétés affiliées situées dans des territoires où les taux d’imposition effectifs sont inférieurs au taux d’imposition effectif minimum qui doit être défini au cours des négociations. L’IIR pourrait être mise en œuvre sous la forme d’une règle de basculement. Les revenus générés dans les juridictions à faible taux d’imposition seraient automatiquement imposés au taux minimum lorsque cela se justifie au lieu d’être exonéré et imposés lorsque l’IIR est contraignante. Le pilier 2 propose la mise en place d’un taux effectif minimum mondial afin de lutter contre l’érosion de la base d’imposition, les incitations au transfert de profit découlant principalement des différences d’imposition entre les administrations. Le taux d’imposition minimum envisagé ne s’imposerait pas automatiquement aux États, qui conserveraient la liberté de fixer un taux d’imposition inférieur mais les autres États seraient autorisés à mettre en œuvre des mécanismes défensifs, afin d’empêcher que des profits soient détournés vers des filiales implantées dans des pays pratiquant des taux d’imposition inférieurs au taux minimum. Ce pilier a pour but de fournir aux pays un nouvel outil pour protéger leur assiette fiscale du transfert des bénéfices vers des juridictions à imposition faible ou nulle, et vise à résoudre les problèmes qui subsistent, tels qu’identifiés par l’initiative BEPS de l’OCDE et du G20. L’adoption d’un taux d’imposition effectif minimum réduirait les transferts de bénéfices et générerait des gains substantiels en recettes fiscales pour tous les pays, avec peu d’effet sur leur attractivité. Le rapport recommande la mise en œuvre d’un taux effectif minimum mondial d’imposition des sociétés et de repenser les propositions actuelles au titre du pilier 1. Ces dernières rendent la détermination des droits taxables plus complexe sans modifier significativement leur répartition. Nous proposons plutôt d’allouer une fraction des bénéfices globaux aux pays de destination des ventes et d’utiliser des mesures anti-abus efficaces. « La réforme de la fiscalité exige enfin la mise en place d’un reporting pays par pays rigoureux et harmonisé de l’activité internationale des entreprises », martèlent les auteurs du rapport.

Quels effets sur les recettes fiscales et sur l’attractivité ?

L’étude d’impact envisage les différents scénarios de réformes sur les recettes fiscales et estime l’attractivité relative des pays. Ces estimations totalement inédites tiennent compte des réactions des entreprises aux changements de règles, en termes de lieux de ventes, de production et de stratégie de transfert de profits. Le rapport révèle la géographie des gagnants et des perdants des différents scénarios. Ses auteurs en tirent plusieurs recommandations pour réformer le système de taxation internationale afin de le rendre plus équitable. Les simulations montrent qu’une règle de répartition des bénéfices pour redistribuer partiellement les bénéfices aux marchés de destination (pilier 1 de l’OCDE) aurait un impact négligeable sur les recettes fiscales et légèrement positif sur l’attractivité de la plupart des pays non‐paradis fiscaux. L’adoption d’un taux d’imposition effectif minimum (pilier 2) réduirait les transferts de bénéfices et générerait des gains substantiels en recettes fiscales pour tous les pays, par exemple + 9,4 % pour la France, soit environ 4 milliards d’euros selon les données du PLF 2020 et + 5,7 % pour l’Allemagne, avec peu d’effet sur leur attractivité. Au vu de ces résultats, nous recommandons de placer la priorité dans la mise en œuvre d’un taux effectif minimum mondial d’imposition des sociétés, et, plutôt que la règle de partage de profit proposée au titre du pilier 1, qui rend la détermination des droits taxables plus complexe sans modifier significativement leur répartition, de privilégier une formule plus simple et plus ambitieuse de réallocation d’une partie des profits globaux.

L’attribution partielle de droits taxables aux juridictions de marché devrait être complétée par des mesures anti‐abus afin de prévenir des manipulations possibles sur les ventes (définition des principes de consolidation et possibilité de réintégration des bénéfices non soumis à l’impôt). Dans tous les cas, pour définir et répartir les bénéfices globaux, les administrations fiscales auront besoin de données appropriées, ce qui implique de revoir le dispositif actuel de reporting pays par pays sur l’activité des entreprises multinationales.

Intensifier le reporting

L’action 13 du plan d’action BEPS a conduit à mettre en place un cadre harmonisé de reporting des plus grandes multinationales, dont le chiffre d’affaires annuel mondial dépasse 750 millions d’euros. Ces entreprises doivent déclarer leur activité pays par pays, et une procédure permettant aux administrations fiscales d’échanger ces informations a été instaurée : l’Accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l’échange des déclarations pays par pays. Signée en 2016 par 80 pays s’engageant à organiser la collecte d’informations sur l’activité des groupes multinationaux, la convention multilatérale a permis d’obtenir la première version de déclarations pays par pays ou CbCR (Country by Country Reporting) pour 2016. Les États-Unis, non-signataires de la convention multilatérale, ont néanmoins collecté les informations requises par le CbCR et convenu de les échanger avec les autres pays sur la base de conventions bilatérales. À ce jour, les reporting pays par pays ne sont rendus publics au niveau des entreprises dans aucun pays. Agrégés au niveau des juridictions, ils sont rendus publics uniquement aux États-Unis. Pour le secteur bancaire, l’article 89 de la directive 2013/36/UE, transposant les recommandations de l’OCDE, est allé plus loin en rendant public les reporting pays par pays des banques soumises à la déclaration pays par pays. « Au-delà de l’apport informationnel, le reporting pays par pays et plus généralement, les mesures favorisant la transparence sur l’activité des entreprises multinationales semblent avoir un impact en rendant les stratégies d’évitement fiscal plus visibles et donc plus coûteuses », souligne le rapport.