La chasse à la glu déclarée illégale par le Conseil d’État

Publié le 01/10/2021 - mis à jour le 01/10/2021 à 10H34
Oiseau, chasse à glu
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Saisi par des associations de défense des animaux qui demandaient l’interdiction de la chasse à la glu et des fédérations de chasse qui réclamaient son maintien, le Conseil d’État a jugé que cette technique ne peut être autorisée car elle n’est pas conforme au droit de l’Union européenne.

CE, 6e-5e ch. réunies, 28 juin 2021, no 443849, ECLI:FR:CECHR:2021:443849.20210628

CE, 6e-5e ch. réunies, 28 juin 2021, no 434365, ECLI:FR:CECHR:2021:434365.20210628

CE, 6e-5e ch. réunies, 28 juin 2021, no 425519, ECLI:FR:CECHR:2021:425519.20210628

Technique de chasse traditionnelle, la chasse aux gluaux ou à la glu1 consiste à enduire de glu des baguettes (gluaux) afin de capturer vivants, pour servir d’appelants, les oiseaux de certaines espèces qui s’y posent. Les autres oiseaux capturés par cette technique doivent immédiatement être relâchés.

En septembre 2018, le gouvernement a fixé par arrêtés le nombre de grives et de merles noirs pouvant être capturés par cette méthode de chasse dans cinq départements2 de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur pour la saison de chasse 2018-2019. Deux associations ont attaqué ces arrêtés devant le Conseil d’État car elles contestaient le principe même d’une telle méthode de capture au regard du droit de l’Union européenne.

Par une décision du 29 novembre 20193, le Conseil d’État a alors décidé de saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour qu’elle précise si la directive Oiseaux du 30 novembre 20094 permet d’autoriser la capture à la glu de certaines espèces d’oiseaux sauvages. Dans sa décision du 17 mars 20215, la CJUE a répondu aux questions préjudicielles que la chasse à la glu n’était pas compatible avec la directive Oiseaux.

Enfin, dans trois arrêts rendus le 28 juin 2021, le Conseil d’État a jugé que la chasse à la glu ne pouvait être autorisée, dans la mesure où elle porte atteinte au droit de l’Union européenne, et a annulé les arrêtés ministériels contestés. Il est venu ainsi répondre à des recours de l’association One Voice et de la Ligue française pour la protection des oiseaux, qui demandaient l’interdiction de la chasse à glu, ainsi qu’à celui de la Fédération nationale des chasseurs, qui réclamait son maintien.

Après avoir rappelé le contenu de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne (I), nous verrons que le Conseil d’État a tiré toutes les conséquences de cette décision des juges de Luxembourg (II).

I – La décision de la CJUE sur la chasse à la glu

La directive européenne dite Oiseaux du 30 novembre 2009, qui constitue l’un des piliers de la législation européenne en matière de protection de la nature, prévoit que les États membres de l’Union européenne doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour instaurer un régime général de protection de plusieurs espèces d’oiseaux6. Elle prohibe par principe toute méthode de chasse non sélective, c’est-à-dire des méthodes pouvant entraîner la capture d’oiseaux d’autres espèces que celles autorisées. Elle a succédé à la directive n° 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 qui a été modifiée à plusieurs reprises et apparaît plus restrictive. La CJUE a interprété cette directive de 2019 comme s’opposant à une réglementation nationale qui permettrait la capture d’oiseaux entraînant des prises accessoires, mêmes limitées, dès lors qu’elles viennent causer aux espèces non ciblées « des dommages autres que négligeables ».

A – La directive européenne du 30 novembre 2009

La directive du 30 novembre 2009 cherche à protéger tous les oiseaux sauvages et leurs principaux habitats sur tout le territoire européen. L’article 8, paragraphe 1, de la directive interdit aux États membres de l’Union européenne le recours « à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective ou pouvant entraîner localement la disparition d’une espèce », et cite notamment parmi ces pratiques la technique des gluaux. L’article 9 de la directive prévoit toutefois, en son paragraphe 1, qu’une dérogation à cette interdiction peut être accordée aux États membres « s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante (…) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités ».

Les dérogations visées au paragraphe 1 de l’article 9 de la directive sont strictement encadrées. Elles « doivent mentionner les espèces [concernées] ; les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés ; les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises ; l’autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par quelles personnes ; [et enfin] les contrôles qui seront opérés ».

Ces dispositions ont été transposées à l’article L. 424-4 du Code de l’environnement. Ce texte précise que, pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la chasse de certains oiseaux de passage en petites quantités, le ministre chargé de la Chasse autorise, dans des conditions qu’il détermine, l’utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, dérogatoires aux moyens généralement autorisés.

C’est sur le fondement de cet article L. 424-4 du Code de l’environnement qu’a été pris un arrêté ministériel du 17 août 1989 autorisant l’emploi des gluaux pour la capture des grives et merles, destinés à servir d’appelants, dans cinq départements de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Aux termes de l’article 6 de cet arrêté, « le nombre maximum d’oiseaux pouvant être capturés pendant la campagne est fixé chaque année par le ministre chargé de la Chasse ». Selon l’article 11 de l’arrêté du 17 août 1989, « tout gibier autre que les grives (…) et les merles noirs capturé accidentellement est nettoyé et relâché immédiatement ».

B – L’interprétation de la directive du 30 novembre 2009 par la CJUE

Dans son arrêt du 17 mars 2021, la CJUE a jugé que la chasse à la glu n’était pas compatible avec la directive Oiseaux. En août 2020, le gouvernement avait suspendu ce mode de chasse dans l’attente de la décision de la Cour de Luxembourg.

La décision de la CJUE insiste sur le fait que l’article 9 de la directive Oiseaux doit être interprété de manière stricte. Elle rappelle qu’il s’agit d’un régime d’exception qui fait peser « la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision »7. Dans la mise en œuvre des dispositions dérogatoires de l’article 9 de la directive, les États membres de l’Union européenne seront tenus « de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate »8. Les éléments démontrant que les conditions requises pour déroger au régime de protection de la directive sont satisfaites devront reposer sur « des connaissances scientifiques bien établies »9. Il reviendra à l’autorité compétente de vérifier qu’il n’existe pas d’autre « solution satisfaisante » au sens de l’article 9 de la directive10.

Contrairement à ce que soutenaient les autorités françaises, la CJUE a considéré que « le caractère traditionnel d’une méthode de capture d’oiseaux ne suffit pas, en soi, à établir qu’une autre solution satisfaisante, au sens de [l’article 9 de la directive du 30 novembre 2009], ne peut être substituée à cette méthode »11.

La Cour de justice de l’Union européenne a également refusé d’admettre que la chasse à la glu présente un caractère sélectif. Certes, la réglementation française relative à la chasse aux gluaux prévoit que tout oiseau faisant l’objet d’une capture accessoire « est nettoyé et relâché immédiatement ». Mais la CJUE a constaté « qu’il est très vraisemblable, sous réserve des constatations faites, en dernier lieu, par la juridiction de renvoi, que, en dépit du nettoyage, les oiseaux capturés subissent un dommage irrémédiable, les gluaux étant, par nature, susceptibles d’endommager le plumage de tous les oiseaux capturés »12. Elle a souligné que l’article 9 de la directive Oiseaux s’oppose « à une réglementation nationale qui autorise, par dérogation à l’article 8 de cette directive, une méthode de capture entraînant des prises accessoires, dès lors que celles-ci, même de faible volume et pour une durée limitée, sont susceptibles de causer aux espèces capturées non ciblées des dommages autres que négligeables »13.

Force est de reconnaître que la position de la Cour de justice a évolué. Dans une décision du 27 avril 198814, elle avait jugé que la chasse à la glu n’était pas incompatible avec l’ancienne directive n° 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages15 ; une directive qui est entrée en vigueur en 1981 et qui a été abrogée et remplacée par la directive européenne du 30 novembre 2009.

La CJUE est revenue ensuite sur cette jurisprudence avec son arrêt Commission c/ Malte du 21 juin 201816 ; un arrêt qui, selon le Conseil d’État, « semble révéler un changement dans l’interprétation du droit européen par cette Cour »17. Cette décision du 21 juin 2018 a condamné Malte pour avoir manqué aux obligations lui incombant en vertu de la directive Oiseaux en ayant adopté « un certain régime dérogatoire permettant la capture de sept espèces d’oiseaux sauvages »18 à l’aide de filets traditionnels (« clap-nets ») ; un régime jugé non conforme aux « conditions strictes » prévues par la directive du 30 novembre 2009. La CJUE a notamment soutenu que Malte n’avait pas respecté la condition de la directive Oiseaux selon laquelle la dérogation autorisée ne peut concerner que de « petites quantités » d’oiseaux.

Enfin, il est à noter que la CJUE, sur recours en manquement de la Commission européenne, avait dans une décision du 9 décembre 200419 condamné l’Espagne pour avoir autorisé, dans des conditions ne respectant pas la directive européenne, la chasse « au parany », une méthode de chasse utilisant des baguettes enduites de colle glu qui avait été jugée non sélective. La CJUE avait considéré que « le fait que, lorsque des oiseaux autres que ceux [autorisés] sont pris dans des gluaux, les chasseurs soient obligés de les nettoyer et de les libérer n’est pas de nature à remettre en cause le caractère non sélectif de ladite méthode de capture »20.

II – L’application de la décision de la CJUE par le Conseil d’État

Dans trois décisions du 28 juin 2021, le Conseil d’État a invalidé la pratique française de la chasse à la glu : il a annulé les arrêtés ministériels qui autorisaient l’emploi de gluaux pour la capture des grives et des merles pour les saisons de chasse 2018-2019 et 2019-2020, et a validé le refus du gouvernement d’autoriser ces captures en 2020-2021.

Après avoir interrogé la Cour de justice de l’Union européenne pour qu’elle précise l’interprétation à retenir des dispositions de la directive Oiseaux, le Conseil d’État a donc tiré les conséquences de la réponse de la CJUE qui a remis en cause la chasse à glu. Ce faisant, il a été amené à abandonner sa jurisprudence traditionnelle.

A – La conformité des arrêts du Conseil d’État du 28 juin 2021 à la jurisprudence de la CJUE

Il ressort des arrêts du Conseil d’État du 28 juin 2021 que les arrêtés ministériels déterminant le nombre maximal de prises de grives et de merles noirs par la chasse à la glu en France doivent être regardés comme méconnaissant l’obligation de motivation de l’absence d’autre solution satisfaisante découlant du paragraphe 2 de l’article 9 de la directive européenne du 30 novembre 2009.

Le juge administratif a rappelé que la CJUE a jugé, dans son arrêt du 17 mars 2021, qu’il ne saurait être considéré qu’une réglementation nationale faisant usage du régime dérogatoire prévu à l’article 9 de la directive Oiseaux remplit les conditions relatives à l’obligation de motivation découlant du paragraphe 2 de cet article, « lorsqu’elle contient la seule indication selon laquelle il n’existe pas d’autre solution satisfaisante »21. Cette indication doit être, comme l’a précisé la CJUE, « étayée par une motivation circonstanciée, fondée sur les meilleures connaissances scientifiques pertinentes et exposant les motifs ayant conduit l’autorité compétente à la conclusion que l’ensemble des conditions susceptibles de permettre une dérogation, parmi lesquelles celle relative à l’inexistence d’une autre solution satisfaisante, étaient réunies »22.

La haute juridiction administrative a relevé que « les motifs de dérogation prévus à l’article 9 de la directive sont d’interprétation stricte »23. Pour la haute juridiction, « si des méthodes traditionnelles de chasse peuvent être autorisées par la directive Oiseaux, le seul objectif de préserver ces traditions ne suffit pas à justifier une dérogation aux interdictions de principe que pose la directive »24.

Comme la cour de Luxembourg, le Conseil d’État a jugé que la chasse à la glu présente un caractère non sélectif. Il a constaté que ni le gouvernement, ni la fédération de chasseurs n’ont apporté « de preuves suffisantes permettant d’affirmer que la chasse à la glu ne conduit à ne capturer qu’en petite quantité des oiseaux appartenant à d’autres espèces que celles recherchées »25. Il a souligné qu’ils n’ont produit « aucun élément, notamment aucune donnée scientifique suffisamment récente, de nature à établir (…) que les prises accessoires résultant de l’emploi des gluaux (…) ne concerneraient qu’un faible nombre d’oiseaux [et] que les dommages causés aux oiseaux capturés non ciblés pourraient être regardés comme négligeables »26. Selon le juge administratif, on ne peut pas affirmer « que les oiseaux capturés accidentellement ne subiraient que des dommages négligeables, une fois relâchés et nettoyés, en particulier au niveau de leur plumage »27.

Par conséquent, il apparaît que le Conseil d’État s’est borné à confirmer la décision du 17 mars 2021 de la CJUE.

B – L’évolution de la jurisprudence du Conseil d’État

En déclarant illégale la chasse à la glu, le Conseil d’État est venu mettre un terme définitif à plusieurs années de bataille judiciaire entre les partisans et les adversaires de cette méthode de chasse controversée.

On rappellera que le Conseil d’État avait jusqu’ici rejeté les demandes d’interdiction de la chasse à glu, dans la mesure où le dispositif français autorisant et encadrant cette pratique de la chasse avait été validé par la CJUE.

Dans son arrêt du 28 décembre 201828 qui a été critiqué29, il a admis cette méthode de chasse traditionnelle et a rejeté la demande d’abrogation de l’arrêté ministériel du 17 août 1989 qui autorise, par dérogation à la directive Oiseaux, le piégeage des oiseaux à la glu dans cinq départements du sud-est de la France. Le Conseil d’État a notamment fait valoir que le dispositif de l’arrêté ministériel était conforme au cadre de la directive européenne de 200930. Cette décision du 28 décembre 2018 est analogue à celle rendue par le Conseil d’État le 16 novembre 199231.

On observera par ailleurs que le Conseil d’État a semblé s’écarter de cette jurisprudence lorsqu’il a refusé de suspendre l’interdiction de la chasse à glu décidée par le gouvernement pour la campagne 2020-2021, compte tenu des doutes existants quant à la compatibilité de cette pratique avec la directive Oiseaux de 200932. Dans son ordonnance du 22 septembre 2020, le juge des référés du Conseil d’État a rappelé « l’intérêt général qui s’attache au respect du droit de l’Union européenne et à la conservation des oiseaux sauvages ».

Enfin, en s’appuyant largement sur la décision du 17 mars 2021 de la CJUE, le Conseil d’État a clairement condamné en juin 2021 la chasse à glu qui ne pourra plus être autorisée en France. Il s’agit, pour la ministre de la Transition écologique Barbara Pompili, d’une « avancée pour la biodiversité ». Il est à signaler à ce propos que le projet de loi « biodiversité », adopté en première lecture le 24 mars 2015 par l’Assemblée nationale, comportait une disposition adoptée par voie d’amendement33 qui visait précisément à interdire « la chasse à la glu ou à la colle ». Mais cet amendement parlementaire n’a pas été repris dans la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages34.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Comme le relève l’avocate générale Juliane Kokott dans ses conclusions présentées le 19 novembre 2020 dans l’affaire n° C-900/19 Association One Voice et Ligue pour la protection des oiseaux /Ministre de la Transition écologique et solidaire, « un gluau est une branche ou une baguette sur laquelle les chasseurs apposent une substance adhésive et qu’ils placent dans un arbre ou un buisson. Dès qu’un oiseau entre en contact avec le gluau, celui-ci colle à ses plumes. L’oiseau perd sa faculté de voler et est ramassé par l’individu utilisant l’installation ».
  • 2.
    Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Vaucluse et Var.
  • 3.
    CE, 29 nov. 2019, n° 425519, Assoc. One voice.
  • 4.
    PE et Cons. UE, dir. n° 2009/147/CE, 30 nov. 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages : JOUE L 20, 26 janv. 2010.
  • 5.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, One Voice et Ligue pour la protection des oiseaux c/ ministre de la Transition écologique et solidaire (v. L. Daydie, « La Cour de justice de l’Union européenne vient-elle de signer la fin du piégeage à la glu ? », Énergie - Env. - Infrastr. 2021, n° 5, comm. 42).
  • 6.
    V. J. Bétaille, « La directive oiseaux quarante ans après : des résultats encourageants et des espoirs à concrétiser », RSDA 2/2020, p. 305.
  • 7.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 29.
  • 8.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 29.
  • 9.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 30.
  • 10.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 31.
  • 11.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 44.
  • 12.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 67.
  • 13.
    CJUE, 17 mars 2021, n° C-900/19, pt. 71.
  • 14.
    Pour la cour de Luxembourg, la réglementation française de l’époque ne méconnaissait pas l’exigence (mentionnée à l’article 9 de la directive européenne du 2 avril 1979) d’une « exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités » eu égard « au caractère très précis » du dispositif qui avait été prévu (v. CJCE, 27 avr. 1988, n° C-252/85, Commission c/ France).
  • 15.
    Cons. CE, dir. n° 79/409/CEE, 2 avr. 1979 : JOCE L 103, 25 avr. 1979.
  • 16.
    CJUE , 21 juin 2018, n° C-557/15, Commission c/ Malte.
  • 17.
    CE, Actualités, « Chasse à la glu : le Conseil d’État interroge la Cour de justice de l’Union européenne » : https://lext.so/ulk35j.
  • 18.
    CJUE, Communiqué de presse, n° 90/18, 21 juin 2018.
  • 19.
    CJCE, 9 déc. 2004, n° C-79/03, Commission c/ Royaume d’Espagne.
  • 20.
    CJCE, 9 déc. 2004, n° C-79/03, Commission c/ Royaume d’Espagne, pt. 20.
  • 21.
    CE, 28 juin 2021, n° 425519, pt. 3.
  • 22.
    CE, 28 juin 2021, n° 425519, pt. 3.
  • 23.
    CE, 28 juin 2021, n° 425519, pt. 4.
  • 24.
    CE, Communiqué de presse, 28 juin 2021.
  • 25.
    CE, Communiqué de presse, 28 juin 2021.
  • 26.
    CE, 28 juin 2021, n° 425519, pt. 11.
  • 27.
    CE, Communiqué de presse, 28 juin 2021.
  • 28.
    CE, 28 déc. 2018, n° 419063, Ligue française de protection des oiseaux.
  • 29.
    V. J. Bétaille, « Chasse à la glu : la tradition l’emporte sur la jurisprudence de la Cour de justice », AJDA 2019, p. 1172.
  • 30.
    Pour appuyer sa décision, le Conseil d’État a fait valoir que les dispositions contestées « qui ne permettent l’utilisation des gluaux, à titre dérogatoire, que dans cinq départements, édictent (…) des spécifications techniques et un régime d’autorisation et de contrôle rigoureux » (CE, 28 déc. 2018, n° 419063, pt. 6).
  • 31.
    Dans son arrêt du 16 novembre 1992, le Conseil d’État avait estimé que la capture des grives et des merles avec de la glu était conforme à la directive n° 79/409/CEE du 2 avril 1979 car la réglementation « [prévoyait] notamment une période de chasse (...), [instituait] un régime spécifique d’autorisation pour toute personne souhaitant utiliser les gluaux et [faisait] obligation de relâcher tout gibier autre que celui dont la chasse est autorisée lorsqu’il a été capturé accidentellement » (CE, 16 nov. 1992, n° 110931, Rassemblement des opposants à la chasse et Assoc. pour la protection des animaux sauvages).
  • 32.
    CE, ord., 22 sept. 2020, n° 443851 (v. L. Daydie, « Contentieux de la chasse : un sursaut jurisprudentiel pour la biodiversité ? », Énergie - Env. - Infrastr. 2020, n° 11, comm. 37).
  • 33.
    V. amendement n° CD628, 19 juin 2014, sur le projet de loi « biodiversité », déposé par la députée Laurence Abeille (https://lext.so/XuA3Uw). L’exposé des motifs de cet amendement indique que cette méthode de chasse « va à l’encontre de la préservation et de la reconquête de la biodiversité ».
  • 34.
    V. J.-C. Zarka, « La loi “biodiversité” », LPA 30 août 2016, n° 120b7, p. 7.
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