Comprendre le conseil national des barreaux en 23 questions (1ère partie)

Créé par la loi du 31 décembre 1990, le Conseil national des barreaux joue un rôle déterminant dans la vie des avocats. Pourtant, l’institution demeure mal connue. Me Patrick Lingibé décrypte la nature et le fonctionnement du CNB en 23 questions. 

Créé il y a plus de trente ans, le Conseil national des barreaux reste, pour nombre de confrères, une institution lointaine. On en connaît le sigle. On en acquitte la cotisation. On en mesure rarement le rôle.

Les bâtonniers et les membres des conseils de l’ordre sont pourtant les premiers concernés. Ils en élisent la moitié. Ils en appliquent les décisions. Ils en portent la parole dans leurs barreaux. Chaque avocat l’est à son tour : il en acquitte la cotisation, il est soumis aux règles qu’il unifie, il utilise les outils qu’il met à sa disposition. Le présent article s’adresse donc aux uns et aux autres.

Le présent article répond, en vingt-trois questions, à une interrogation simple : qu’est-ce que le Conseil national des barreaux et comment fonctionne-t-il ? La réponse suppose de revenir aux textes, à la jurisprudence et aux chiffres.[1]

Les questions sont regroupées en quatre parties : ce qu’est l’institution (I), qui y siège et comment (II), ce qu’elle fait (III), enfin comment elle fonctionne et avec quels moyens (IV). La présente première partie traite des deux premières (questions 1 à 11). La seconde partie traitera des deux dernières (questions 12 à 23). Chaque réponse peut se lire seule. Les renvois d’une question à l’autre sont indiqués par leur numéro.

Nous les examinerons successivement, à la lumière des textes, de la jurisprudence du Conseil d’État et des chiffres. Il faut se rendre à l’évidence : on ne défend bien que ce que l’on connaît.

I. Ce qu’est le conseil national des barreaux

 1° Qu’est-ce que le Conseil national des barreaux ?

Le Conseil national des barreaux n’est pas une création de la profession. C’est une création de la loi.

La loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 a inséré dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 un article 21-1. Ce texte dispose que le Conseil national des barreaux, « établissement d’utilité publique doté de la personnalité morale, est chargé de représenter la profession d’avocat notamment auprès des pouvoirs publics ».[2]

L’institution s’est mise en place en 1992.[3]

Sa naissance n’a rien eu d’évident. La question 2 la retrace.

Trois éléments de cette définition méritent attention.

Le premier tient à la qualification. Le Conseil national des barreaux n’est ni un ordre, ni un syndicat, ni une administration. Il est un établissement d’utilité publique. Cette qualification emporte une conséquence contentieuse : ses actes relèvent du juge administratif. Le Tribunal des conflits l’a jugé en 2001[4] : le litige portant sur les décisions de portée générale de l’institution est « relatif, non à l’exercice de la fonction juridictionnelle mais à l’organisation même d’une profession réglementée », de sorte que « la juridiction administrative est seule compétente pour en connaître ».

Le deuxième tient à l’objet. Le Conseil national des barreaux représente la profession. Il ne représente pas les barreaux. La nuance n’est pas de pure forme. Elle commande les rapports entre l’institution nationale et les ordres, sur lesquels nous reviendrons à la question 4.

Le troisième tient à l’adverbe. La loi dit « notamment auprès des pouvoirs publics ». La représentation n’est donc pas limitée à l’État. Elle s’étend aux institutions européennes, aux autres professions et à l’opinion.

 2° Comment le Conseil national des barreaux est-il né ?

Dans la controverse, et au terme d’un compromis entre les deux assemblées. Le cheminement mérite d’être retracé, car il explique l’institution d’aujourd’hui.

 Le projet du Gouvernement. Le projet de loi portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui fusionne les professions d’avocat et de conseil juridique, est déposé à l’Assemblée nationale le 4 avril 1990. Son article 10 insère dans la loi de 1971 un article 21-1 : « La profession d’avocat est représentée auprès des pouvoirs publics par un conseil national du barreau. Le conseil national du barreau est un établissement d’utilité publique doté de la personnalité morale. » L’organisme est administré par un conseil d’administration chargé de coordonner la formation, la délivrance des mentions de spécialisation et la répartition de son financement, auquel des magistrats et des universitaires sont adjoints en matière de formation. Le texte, qui suit les recommandations du rapport de Me Dominique Saint-Pierre, ne dit rien de la composition ni du mode d’élection. Il les renvoie au décret.[5][6]

 Le rejet de l’Assemblée nationale. L’Assemblée rejette l’ensemble du projet en première lecture, le 20 juin 1990. Sur ce point, elle avait refusé le conseil national « pour lui substituer un simple centre national de la formation professionnelle ». Certains députés, dont le rapporteur de sa commission des lois, Philippe Marchand, ne savaient « pas très bien à quoi il allait servir ».[7]

 La réponse du Sénat. Saisi du texte initial, le Sénat, par la voix du rapporteur de sa commission des lois, Luc Dejoie, relève que la création d’un organisme national « a suscité des controverses » : certains avocats y voient « un bouleversement de leurs structures traditionnelles » et « n’hésitent pas à évoquer le souvenir du régime de Vichy ». Il répond par l’argument qui fonde encore l’institution. La profession est « extrêmement dispersée : barreaux et conseils de l’ordre, barreau de Paris, conférence des bâtonniers, organisations syndicales. Elle parle rarement, et c’est un euphémisme, d’une même voix. D’un trop grand nombre d’interlocuteurs valables, il ne peut résulter qu’une cacophonie. » Elle est la seule des professions judiciaires et juridiques françaises à ne pas disposer d’un organisme national, alors que les Pays-Bas, l’Italie, l’Espagne et la Belgique en connaissent un. La nouvelle profession aura besoin d’une déontologie forte, et le rapporteur pose la question : la déontologie « peut-elle être plus forte qu’harmonisée par un organisme représentatif national ? » Il précise que le dispositif « ne porte en rien atteinte aux prérogatives des conseils de l’ordre, pas plus d’ailleurs qu’il n’empiète sur le rôle des organisations syndicales ».[8]

Mais le Sénat ne reprend pas le texte du Gouvernement. Le 16 novembre 1990, il adopte une organisation à trois étages, calquée sur les barreaux. Au sommet, un « conseil supérieur des barreaux », établissement d’utilité publique, chargé de représenter la profession, de veiller à l’harmonisation de ses règles et usages, d’élaborer les programmes de formation et de trancher les différends entre barreaux de cours d’appel différentes. À l’étage intermédiaire, des conseils régionaux des barreaux institués auprès de chaque cour d’appel, composés des bâtonniers et de délégués élus par les conseils de l’ordre. Le conseil supérieur est composé des présidents de ces conseils régionaux et de délégués élus par eux. Le texte précise que « les conseils de l’ordre des barreaux sont seuls compétents en matière disciplinaire », constituant l’étage de base. Pour le Sénat, l’organisme national devait « fondamentalement émaner, à la base, des conseils de l’ordre ».[9]

Le contre-projet de l’Assemblée nationale. En deuxième lecture, le 11 décembre 1990, sur le rapport de Michel Pezet, l’Assemblée se rallie au principe d’une structure nationale représentative, mais en renverse la construction. Elle supprime les conseils régionaux. Elle insère dans la loi de 1971 un article 21-2 : « Il est institué un conseil national du barreau, doté de la personnalité morale, qui est chargé de représenter la profession d’avocat auprès des pouvoirs publics et de veiller à l’harmonisation des règles et usages de la profession d’avocat. » Le nom revient au singulier. La qualité d’établissement d’utilité publique disparaît. La mission d’harmonisation, venue du Sénat, est conservée. L’organisme est déchargé de la formation au profit d’un « centre national de la formation professionnelle, doté de la personnalité morale », créé par un article 13-1 nouveau.

Surtout, l’Assemblée invente le mode de désignation qui a survécu. Le conseil est « composé de représentants élus, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, par deux collèges : un collège composé de délégués élus au scrutin majoritaire à deux tours par les bâtonniers et les membres des conseils de l’ordre des barreaux du ressort de chaque cour d’appel et un collège composé de délégués élus, au scrutin de liste avec représentation proportionnelle, par les avocats des barreaux du ressort de chaque cour d’appel ». C’est l’acte de naissance des deux collèges. Le premier conseil, constitué pour quatre ans, devait comprendre deux tiers d’anciens avocats et un tiers d’anciens conseils juridiques. Le Sénat y lit une volonté de « ménager les tenants d’une représentation nationale émanant des ordres et les partisans d’une représentation nationale issue de listes soumises au choix des avocats », et dénonce « un système mixte complexe qui ne devrait satisfaire personne et surtout, ce qui est plus grave, qui est susceptible de remettre en cause l’autorité des ordres ». Il rétablit son dispositif le 19 décembre.[10]

 Le compromis. La commission mixte paritaire, réunie au Sénat le 19 décembre 1990 sous la présidence de Jacques Larché, avec Luc Dejoie et Michel Pezet pour rapporteurs, tranche. Elle retient le nom de « conseil national des barreaux », au pluriel, qui marque l’émanation des barreaux voulue par le Sénat, et la qualité d’établissement d’utilité publique. Elle lui confie la représentation de la profession, le soin de « veiller à l’harmonisation des règles et usages », l’harmonisation des programmes de formation, la coordination des centres régionaux, les conditions d’obtention des mentions de spécialisation et la répartition du financement de la formation. Elle conserve les deux collèges voulus par l’Assemblée, élus par cour d’appel, le premier au scrutin majoritaire à deux tours par les bâtonniers et les membres des conseils de l’ordre, le second à la proportionnelle par les avocats, et renvoie au décret en Conseil d’État les modes d’élection, de fonctionnement et de financement. Elle abandonne les conseils régionaux. Le texte est adopté définitivement par les deux assemblées le 20 décembre 1990.[11]

La loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990, promulguée sous la signature de François Mitterrand, de Michel Rocard et du garde des sceaux Henri Nallet, est publiée au Journal officiel du 5 janvier 1991. Son article 15 insère l’article 21-1 dans la loi de 1971 : « Il est institué un conseil national des barreaux, établissement d’utilité publique doté de la personnalité morale qui est chargé de représenter la profession d’avocat auprès des pouvoirs publics et de veiller à l’harmonisation des règles et usages de la profession d’avocat. » L’adverbe « notamment », commenté à la question 1, n’y figure pas encore. L’article 25 renvoie au décret « les modes d’élection, de fonctionnement, de financement et les attributions du conseil national des barreaux ». L’article 67 fixe l’entrée en vigueur des titres Ier à III au 1^er janvier 1992. C’est pourquoi l’institution ne s’est mise en place que cette année-là.[12]

Le système des délégués par cour d’appel n’a pas survécu à la première mandature. Le Conseil élu en 1992 comptait soixante membres. Le mécanisme avait produit, dans le ressort de la cour d’appel de Paris, une sous-représentation du barreau de Paris que l’exposé des motifs du projet de loi de 1995 chiffrait à un délégué pour soixante-quinze avocats, contre un pour dix dans les autres barreaux du ressort. La loi adoptée le 21 décembre 1995 a institué le suffrage direct dans chacun des deux collèges, porté l’effectif à quatre-vingts membres et prévu la répartition des sièges en proportion du nombre d’avocats inscrits. C’est ce système, précisé par le décret du 19 mars 1996, qui est décrit aux questions 6 à 8.[13]

 Le Conseil national des barreaux est donc né d’un compromis entre deux conceptions : celle du Sénat, pour qui la représentation nationale devait émaner des ordres, et celle de l’Assemblée nationale, qui voulait y faire entrer directement tous les avocats. Les deux collèges sont la trace de ce compromis.

 3° Les avocats connaissent-ils leur institution ?

À peu près. Et d’autant moins que le barreau est grand.

La Grande consultation des avocats a été lancée par le Conseil national des barreaux au printemps 2024, sous l’impulsion de sa présidente Julie Couturier, qui entendait « insuffler un peu de démocratie participative dans notre système de démocratie représentative ».[14] Sa synthèse, présentée à l’assemblée générale du 15 novembre 2024, apporte une réponse chiffrée. 75 467 avocats ont été sollicités. 19 141 ont répondu, soit 25,36 %.[15] À la suite de cette consultation, la présidente du Conseil national des barreaux a sillonné la France hexagonale et d’outre-mer dans le cadre de la Caravane des barreaux, pour échanger avec les confrères et saisir leurs préoccupations de terrain.

À la question « Identifiez-vous le Conseil national des barreaux et ses missions ? », 23,04 % des répondants disent oui, tout à fait, et 46,83 % oui, à peu près. 24,30 % répondent non, pas vraiment, et 5,24 % non, pas du tout. Sept avocats sur dix identifient donc l’institution, au moins approximativement. Trois sur dix ne l’identifient pas.

 La connaissance décroît avec la taille du barreau. Dans les barreaux de moins de cent avocats, 31,17 % des répondants identifient tout à fait l’institution. Dans les barreaux de plus de cinq cents avocats, ils ne sont que 20,36 %. Le constat vaut pour l’image. 47,32 % des répondants ont une très bonne ou une assez bonne image de leur institution nationale. 34,53 % en ont une assez mauvaise ou une très mauvaise image. 18,15 % ne se prononcent pas.

Ces chiffres fixent le cadre du présent article. On ne peut faire vivre une institution que l’on ne connaît qu’à peu près. Les questions qui suivent s’emploient à la faire connaître.

 4° Le Conseil national des barreaux se substitue-t-il aux ordres ?

Non. La question revient pourtant à chaque mandature. Elle mérite une réponse nette.

Pour rappel, la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques repose sur un principe : l’autonomie des barreaux. Chaque barreau est administré par un conseil de l’ordre. Ce conseil traite toutes les questions intéressant l’exercice de la profession dans son ressort. Il tient le tableau. Il veille à l’observation des devoirs des avocats et à la protection de leurs droits.[16]

Le Conseil national des barreaux n’a reçu aucune de ces attributions. Il n’inscrit personne. Il ne poursuit personne. Il n’administre aucun barreau.

Sa mission est d’une autre nature. Il unifie les règles. Il représente la profession. Il organise la formation. En d’autres termes, il édicte la norme commune et porte la parole commune. Les ordres en assurent l’application et le contrôle, au plus près des confrères.

Cette répartition était au cœur du débat de 1990. Le Sénat n’a accepté l’organisme national qu’à la condition que les prérogatives des conseils de l’ordre ne soient « absolument pas remises en cause » et que la discipline reste de leur compétence exclusive. La commission mixte paritaire n’a finalement confié au Conseil national que des missions de représentation, d’harmonisation et de coordination. Rien de ce qui touche au tableau, à la déontologie appliquée ou à la discipline ne lui a été transféré.[17]

Cette répartition est voulue par le législateur. Elle est garantie par le juge. Lorsque le Conseil national des barreaux empiète sur ce qui ne relève pas de lui, le Conseil d’État censure. Nous y reviendrons à la question 13.

L’institution nationale et les ordres ne sont pas en concurrence. Ils sont en complémentarité. L’une sans les autres serait une norme sans application. Les autres sans l’une seraient 164 déontologies.

 II. Qui siège au conseil national des barreaux et comment ?

5° Qui siège au Conseil national des barreaux ?

Le Conseil national des barreaux comprend quatre-vingts membres élus pour trois ans. S’y ajoutent deux membres de droit : le bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris et le président de la Conférence des bâtonniers.[18]

 6° Comment les membres sont-ils élus ?

L’élection repose sur deux collèges et deux circonscriptions.

Le collège ordinal réunit les bâtonniers et les membres des conseils de l’ordre en exercice. Le collège général réunit l’ensemble des avocats disposant du droit de vote. Chaque collège est divisé en deux circonscriptions : celle de Paris et la circonscription nationale, qui regroupe tous les autres barreaux.[19]

Chaque collège élit quarante membres. Il convient de relever que, lors du scrutin du 28 novembre 2023, seize sièges revenaient à la circonscription de Paris et vingt-quatre à la circonscription nationale, dans chaque collège. Au total, quarante-huit élus pour la circonscription nationale et trente-deux pour Paris.[20]

Les modes de scrutin diffèrent. Le collège ordinal vote au scrutin majoritaire uninominal à un tour. Le collège général vote au scrutin de liste à la proportionnelle, avec une obligation de parité. Le vote est électronique.[21]

Il faut entrer dans le détail. Dans le collège général, le scrutin de liste est proportionnel, sans panachage ni vote préférentiel, avec attribution des restes à la plus forte moyenne. Seules les listes ayant obtenu au moins 7 % des suffrages exprimés dans la circonscription obtiennent des sièges. Ce seuil était initialement de 4 %. Dans le collège ordinal, sont élus les candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix, dans la limite des sièges à pourvoir et pour chacun des sexes.[22]

Le corps électoral et le corps des éligibles ne coïncident pas dans le collège ordinal. Votent les seuls bâtonniers et membres des conseils de l’ordre en exercice. Sont éligibles, plus largement, les bâtonniers, anciens bâtonniers, vice-bâtonniers, anciens vice-bâtonniers, membres et anciens membres des conseils de l’ordre exerçant la profession. Dans le collège général, votent tous les avocats inscrits au tableau ainsi que les avocats honoraires, par renvoi à l’article 15, alinéa 2, de la loi de 1971.[23]

La durée du mandat est de trois ans. Un membre sortant est immédiatement rééligible une fois. À l’issue de deux mandats successifs, il ne peut se représenter qu’après un délai de trois ans.[24]

Par le collège ordinal, ce sont les ordres eux-mêmes qui désignent la moitié de l’assemblée. Le Conseil national des barreaux n’est donc pas une institution détachée des barreaux. Il en est, pour moitié, l’émanation directe.

 7° Comment les sièges sont-ils répartis entre Paris et les autres barreaux ?

En proportion des effectifs, avec une règle d’arrondi.

La répartition des sièges entre Paris et la circonscription nationale n’est pas fixée une fois pour toutes. L’article 21-2, alinéa 6, de la loi dispose qu’elle est « proportionnelle au nombre des avocats inscrits dans chacune d’elles ». Le décret ajoute une règle d’arrondi : chaque circonscription reçoit un nombre entier et pair de sièges. Pour le scrutin de 2023, le corps électoral du collège général comptait 83 042 électeurs, dont 34 723 pour Paris, soit 41,81 %, et 48 319 pour la circonscription nationale, soit 58,19 %. Rapporté aux quarante sièges de chaque collège, le calcul donne 16,73 sièges pour Paris et 23,27 pour la circonscription nationale, arrondis à 16 et 24. Ce calcul est établi sur le corps électoral, qui comprend les avocats honoraires ; la répartition officielle s’opère sur les avocats inscrits, ce qui ne change pas le résultat.[25]

Une observation s’impose sur l’équilibre des circonscriptions. Au 1^er janvier 2024, la France comptait 75 681 avocats répartis dans 164 barreaux. Le barreau de Paris en regroupait 32 729, soit 43,2 %.[26]

Paris détient quarante pour cent des sièges pour quarante-trois pour cent des effectifs. Les 163 autres barreaux détiennent soixante pour cent des sièges pour cinquante-sept pour cent des effectifs. La répartition suit une règle de proportionnalité tempérée par l’exigence d’un nombre pair de sièges par circonscription. Elle n’écrase ni l’un ni les autres.

 8° Pourquoi deux collèges et deux circonscriptions ?

La question est rarement posée. Elle mérite une réponse, car le mode d’élection n’est pas une bizarrerie technique. Il traduit un double compromis.

Le premier compromis est fonctionnel. L’histoire de la représentation des avocats est celle d’une répartition des rôles. Les ordres administrent la profession au plus près : tableau, déontologie, discipline. Les syndicats portent les questions politiques et stratégiques : accès aux juridictions, retraite, périmètre du droit, fusion avec les conseils juridiques en 1990. Lorsque le législateur a créé le Conseil national des barreaux, il a voulu réunir ces deux légitimités dans une même assemblée. Le collège ordinal donne une voix aux ordres, qui appliqueront les règles unifiées. Le collège général, par le scrutin de liste, donne une voix aux courants de pensée de la profession, qui se présentent sur des programmes. Les deux collèges sont les deux sources de légitimité de l’institution.

Les travaux parlementaires de 1990 le confirment (question 2). Le Sénat voulait un conseil issu des seuls conseils de l’ordre. L’Assemblée nationale a imposé un second collège ouvert à tous les avocats. La commission mixte paritaire a gardé les deux, et le législateur de 1995 les a maintenus en passant au suffrage direct. Le collège ordinal est l’héritier de la conception sénatoriale. Le collège général est l’héritier de la conception de l’Assemblée.

Le second compromis est territorial. Un barreau regroupe plus de quarante pour cent des avocats de France. Sans circonscription distincte, Paris déciderait seul de la composition du collège général, et les cent soixante-trois autres barreaux seraient réduits à l’appoint. Avec une circonscription distincte, Paris est assuré d’une représentation proportionnelle à ses effectifs, ni plus ni moins. La règle protège Paris autant qu’elle protège les autres. C’est pourquoi l’article 20 du décret, qui institue les deux circonscriptions, a autant d’importance que l’article 21-2 de la loi.[27]

Les modes de scrutin eux-mêmes ont une raison. Le scrutin uninominal du collège ordinal désigne des personnes connues de leurs pairs, bâtonniers et conseillers de l’ordre, dans une logique de confiance interpersonnelle. Le scrutin proportionnel du collège général garantit le pluralisme des sensibilités, du Syndicat des avocats de France à l’ACE en passant par la FNUJA. La règle de parité dans les deux collèges, imposée par l’ordonnance n° 2015-949 du 31 juillet 2015 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des ordres professionnels, explique l’exigence d’un nombre pair de sièges par circonscription.[28]

 9° Les avocats votent-ils ?

De moins en moins. Dans le collège ordinal de la circonscription nationale, le taux de participation a été de 77,27 % en 2014, 79,65 % en 2017, 83,34 % en 2020 et 62,16 % en 2023. Dans le collège général de la même circonscription, il a été de 48,04 % en 2014, 40,42 % en 2017, 45,42 % en 2020 et 27,29 % en 2023. Dans le collège général parisien, il est passé de 35,46 % en 2020 à 22,20 % en 2023. Le scrutin de 2023 a été le premier organisé exclusivement par voie électronique, en application du décret du 30 juin 2022.[29]

Les chiffres bruts sont plus parlants que les taux. Dans la circonscription nationale du collège ordinal, le corps électoral est stable : 2 614 électeurs en 2014, 2 673 en 2017, 2 528 en 2020 et 2 545 en 2023. Le nombre de votants est passé de 2 020 en 2014 à 2 129 en 2017 et à 2 107 en 2020, puis à 1 582 en 2023. Plus de cinq cents bâtonniers et conseillers de l’ordre qui avaient voté en 2020 ne l’ont pas fait en 2023. Dans la circonscription de Paris du même collège, les 43 électeurs ont voté à 100 % en 2014, en 2017 et en 2023, et à 97,67 % en 2020.[30]

Dans le collège général de la circonscription nationale, le corps électoral est passé de 38 465 électeurs en 2014 à 41 644 en 2017, 45 015 en 2020 et 48 319 en 2023. Le nombre de votants a reculé de 18 481 en 2014 à 16 833 en 2017, est remonté à 20 448 en 2020, puis est tombé à 13 185 en 2023. À Paris, le corps électoral est passé de 26 369 à 34 723 électeurs et les votants de 10 447 à 7 708. Le taux parisien avait déjà connu un creux à 24,22 % en 2017 (7 100 votants sur 29 305 électeurs), après 39,61 % en 2014 et avant 35,46 % en 2020 (11 221 votants sur 31 640 électeurs). La baisse de 2023 n’est donc pas un accident isolé. Elle prolonge un mouvement de fond : les électeurs sont plus nombreux, les votants le sont moins.

La Grande consultation a interrogé les avocats sur les causes de cette faible participation. Les réponses sont nettes. 31 % des répondants l’attribuent à la perte de confiance à l’égard des institutions en général, 20 % à l’efficacité des actions, 17 % à l’utilité de l’institution nationale et 14 % au fait de ne pas se sentir concernés. Le mode de scrutin n’est cité que par 9 % d’entre eux et la mise en place du vote électronique par 3 %. Le mode de scrutin n’est pas pour autant lisible : 43,64 % des répondants le jugent clair, 46,97 % le jugent insuffisamment clair ou pas clair du tout.[31]

Ces chiffres disent une chose simple. Les avocats ne disent pas que voter est devenu difficile.

 Ils disent qu’ils n’en voient pas l’intérêt. La réponse passe donc d’abord par la connaissance de l’institution. C’est l’objet du présent article.

 10° Quel est le statut de l’élu ?

Les fonctions de membre du Conseil national des barreaux sont gratuites. L’article 35 du décret du 27 novembre 1991 le dit expressément. Elles ne donnent lieu qu’au remboursement des frais de voyage et de séjour. Seuls le président, les membres élus du bureau, le président de la commission de la formation professionnelle et les présidents des commissions permanentes peuvent recevoir une indemnité pour frais de représentation.[32]

Cette gratuité est en voie de révision. La question n’est pas nouvelle. Elle avait été abordée lors des premiers travaux sur la gouvernance menés par l’institution entre 2011 et 2013, qui opposaient deux positions : pour les uns, un statut de l’élu garantit l’égalité d’accès aux fonctions électives et la diversité des profils ; pour les autres, il professionnalise le mandat et en fait supporter le coût aux avocats. La Grande consultation de 2024 a relancé le sujet en identifiant le défaut d’attractivité du mandat parmi les causes de la faible participation électorale. Par courrier du 30 janvier 2025, la présidente Julie Couturier a sollicité des contributions écrites de chacun des groupes de l’assemblée. Un groupe de travail de neuf membres, composé de membres du bureau et de représentants des groupes non représentés au bureau, a tenu sa première réunion le 4 décembre 2025 et retenu quatre axes : une charte de l’élu, des compensations financières, des compensations non financières et la formation des élus à leur prise de fonction.[33]

L’institution a d’abord adopté, le 10 avril 2026, une Charte de l’élu, au terme de quatre réunions de travail. Elle fixe les engagements généraux de l’élu : respect de la déontologie, contribution aux missions de l’institution, présence et effectivité du mandat, confidentialité des travaux, loyauté dans la représentation, relations avec les salariés. Elle organise la prévention des conflits d’intérêts, avec une obligation de déclaration, et crée un comité d’éthique. Elle comporte en annexe un modèle de déclaration de prévention des conflits d’intérêts. Le rapport qui l’a préparée dit la raison de cette méthode : poser les obligations avant d’envisager les compensations.[34]

Sur ce socle, l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026 a adopté, sur le rapport du trésorier Jean-Marie Chabaud présenté au nom d’un groupe de travail où tous les groupes de l’assemblée étaient représentés, une résolution sur le statut de l’élu. Elle se prononce pour un dispositif de jetons de présence ouvert à tous les élus, subordonné au contrôle objectif de leur assiduité et financé sans augmentation des cotisations. Elle demande la modification de l’article 35 du décret de 1991. Elle décide, à droit constant, de délivrer aux élus assidus une attestation d’une heure mensuelle de formation continue pour leur participation aux travaux de l’institution. Elle invite le bureau à tenir un tableau de bord de présence aux assemblées générales, commissions et groupes de travail. Elle lui donne mandat de faire réaliser une étude sur l’opportunité, le périmètre et le coût d’une couverture d’assurance contre les risques d’accident ou d’incapacité liés au mandat, sur le modèle de celle dont bénéficient les administrateurs de la Caisse nationale des barreaux français.[35]

Le dispositif de jetons de présence a une contrepartie précise. L’élu doit être présent en personne à l’assemblée générale mensuelle, soit deux demi-journées, et participer aux commissions mensuelles, deux par principe, ou aux réunions du bureau. Ces quatre temps de travail mensuel ouvrent droit à quatre unités de valeur, attribuées sur la base de l’émargement en assemblée et des présences attestées en commission ou en bureau. Le dispositif est universel : il s’applique aux quatre-vingts élus. Les membres du bureau et les présidents de commission, qui perçoivent déjà une indemnité pour frais de représentation votée par l’assemblée en début de mandature, cumuleraient les deux. Le rapport retient une référence : l’indemnité pour perte de gains versée aux administrateurs de la Caisse nationale des barreaux français, fixée à six fois le SMIC horaire brut dans la limite de deux indemnités par jour, soit 147,72 euros par journée en 2026.[36]

L’attestation de formation continue répond à la même logique. L’élu assidu est réputé avoir accompli, au sein de l’institution, une heure de formation par assemblée générale à laquelle il a participé, le Conseil national des barreaux ayant la qualité d’organisme de formation. Le total représente à peu près la moitié de l’obligation annuelle. Le titulaire d’un certificat de spécialisation reste tenu de ses dix heures annuelles dans sa spécialité. Aucun texte n’a besoin d’être modifié.[37]

Trois propositions ont été écartées. La validation de trimestres de retraite par la Caisse nationale des barreaux français, qui supposait un décret en Conseil d’État, n’a pas réuni de majorité. La dispense de cotisation au Conseil national des barreaux pendant le mandat a été jugée de trop faible portée. La priorité de passage à l’audience relève du juge et non de la profession; le groupe de travail a convenu d’en promouvoir la pratique dans le dialogue avec les magistrats et au sein des conseils de juridiction. La commission de la formation professionnelle a par ailleurs émis, le 28 juillet 2026, un avis défavorable à la reconnaissance du mandat au titre de la formation continue, au motif que cette obligation répond à une exigence de compétence au service des clients, que l’exercice du mandat pourrait être regardé comme un motif légitime d’absence de sanction au sens de l’article 105, 4°, du décret de 1991, et que la mesure pourrait s’étendre à d’autres élus professionnels. Le rapport lui répond que l’article 85 du décret de 1991 admet que l’obligation soit satisfaite par l’assistance à des colloques ayant un lien direct avec l’activité professionnelle, que le mandat présente ce lien et que le motif légitime, apprécié a posteriori, laisse l’élu dans l’insécurité juridique.[38]

Le rapport justifie cette réforme par l’égalité d’accès au mandat. Le temps de déplacement pèse sur les élus de province en proportion de leur éloignement du siège. Pour certains élus éloignés, chaque assemblée générale représente plusieurs jours d’absence du cabinet. Un statut qui compense partiellement cette sujétion n’est pas une rémunération. Il s’agit, selon les termes du rapport, d’éviter une « sélection » par la fortune personnelle, professionnelle ou celle du cabinet.

 11° Que coûtera le statut de l’élu ?

Le rapport sur le statut de l’élu, adopté par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026, répond à cette question avec une précision inhabituelle. Le budget 2025 comprend déjà une enveloppe indemnitaire globale de 555 480 euros pour vingt-quatre élus, soit 1,70 % du budget annuel. Il s’agit des indemnités pour frais de représentation que l’article 35 du décret de 1991 réserve au président, aux membres élus du bureau et aux présidents de commissions.[39]

Le dispositif de jetons de présence envisagé a été simulé avec les services financiers sur la base d’un versement annuel maximal de 10 000 euros par élu, soit quatre unités de valeur mensuelles de 227 euros, arrondies à 225 euros, sur onze mois, 900 euros par mois et 9 900 euros par an au plus. Le rapport identifie les marges qui le financent : la croissance mécanique du nombre d’avocats, d’environ 1 % par an ; la sortie, en 2026, du plan de cybersécurité voté en 2023, qui représentait 700 000 euros par an sur trois ans, et la fin du cycle d’investissement qui lui était associé ; une réserve fléchée votée lors de l’affectation des résultats 2025 ; le transfert vers des opérateurs externes des actes et signatures, pour 280 000 euros ; les économies récurrentes sur les événements, les dépenses de la Grande rentrée des avocats étant régulièrement en deçà du budget ; la fin progressive des amortissements du plan numérique. La simulation est présentée comme équilibrée à cotisations constantes sur un horizon de neuf ans, soit trois mandatures. La note de la direction des affaires financières annexée au rapport retient une simulation sur soixante-dix-neuf élus hors présidence, un versement proportionnel aux présences attestées, un suivi annuel des ressources et des charges et la préservation des projets stratégiques. Le rapport précise que l’assemblée reste souveraine pour modérer ces montants.

Pour quatre-vingts élus, le plafond théorique est de 800 000 euros par an, soit un peu plus de dix euros par avocat cotisant, à rapporter aux 440 euros de cotisation annuelle.

Les onze questions qui précèdent disent ce qu’est le Conseil national des barreaux et qui y siège. Reste à dire ce qu’il fait, comment il fonctionne et avec quels moyens. Ce sera l’objet de la seconde partie.

[1] Le présent article prolonge plusieurs commentaires que nous avons consacrés au Conseil national des barreaux et à son action : P. Lingibé, « Le décret du 30 juin 2022 et le CNB : quel changement pour les élections et le recouvrement des cotisations ? », Gazette du Palais, 30 août 2022, n° 26 ; P. Lingibé, « Le Juge du Palais Royal : protecteur de l’indépendance matérielle et fonctionnelle de l’avocat », Village de la Justice, 23 février 2018, sur l’arrêt du Conseil d’État du 29 janvier 2018 annulant la décision du Conseil national des barreaux relative aux bureaux secondaires en entreprise ; P. Lingibé, « Le nouveau Code de déontologie des avocats est publié : un travail de réécriture à droit constant », Village de la Justice, 3 juillet 2023, sur le décret n° 2023-552 du 30 juin 2023 préparé par le Conseil national des barreaux ; P. Lingibé, « Avocat : les nouvelles dispositions du décret du 1^er décembre relatives au CNB et aux CRFPA », Actu-Juridique, 5 décembre 2023 ; P. Lingibé, « Réforme de la formation des avocats : CAPA, formation continue, spécialisation et tableau », Actu-Juridique, 6 décembre 2023 ; P. Lingibé, « Les avocats ne peuvent pas être des béquilles procédurales », Actu-Juridique, 7 mars 2024 ; P. Lingibé, « L’avocat référent : le CNB fixe le cadre », Actu-Juridique, 12 décembre 2024 ; P. Lingibé, « Risques et solutions : la cybersécurité et la souveraineté numérique pour les avocats à l’ère du cloud », Actu-Juridique, 18 août 2025, sur les outils numériques mis à disposition par le Conseil national des barreaux ; P. Lingibé, « Charte et guide des écritures administratives : un bouclier pour les avocats, un levier pour la justice ? », Actu-Juridique, 17 décembre 2025, sur la Charte adoptée par l’assemblée générale du Conseil national des barreaux du 14 novembre 2025.

[2] Loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, article 21-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990, modifiée notamment par la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 et la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016.

[3] Conseil national des barreaux, page de présentation.

[4] Tribunal des conflits, 18 juin 2001, Ordre des avocats au barreau de Tours, n° 3250, cité par J.-M. Sauvé, vice-président du Conseil d’État, « Le pouvoir normatif du Conseil national des barreaux au prisme de la jurisprudence du Conseil d’État », discours du 5 juillet 2017.

[5] Projet de loi portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, texte n° 457 (1989-1990) transmis au Sénat le 30 juin 1990 après rejet par l’Assemblée nationale le 20 juin 1990, article 10 (article 21-1 nouveau de la loi du 31 décembre 1971) et article 19 (article 53, 3°) ; dossier législatif du Sénat.

[6] L. Dejoie, rapport n° 64 (1990-1991) précité, p. 132 à 133 ; projet de loi n° 457 (1989-1990) précité, article 10.

[7] L. Dejoie, Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, n° 64 (1990-1991), 31 octobre 1990, p. 132 à 135 ; rapport n° 1423 de M. Philippe Marchand au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale, déposé le 7 juin 1990, cité au dossier législatif du Sénat.

[8] L. Dejoie, rapport n° 64 (1990-1991) précité, p. 72 à 73 et 133 à 136.

[9] Projet de loi adopté avec modifications par le Sénat en première lecture le 16 novembre 1990, texte n° 39 (1990-1991), articles 9 bis et 10 (articles 21-1 et 21-2 nouveaux) ; L. Dejoie, Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat en deuxième lecture, n° 166 (1990-1991), 13 décembre 1990, p. 32 à 34.

[10] Projet de loi modifié par l’Assemblée nationale en deuxième lecture le 11 décembre 1990, texte n° 417 (Sénat, n° 158, 1990-1991, transmis le 12 décembre 1990), articles 7 bis (article 13-1 nouveau), 8 (article 14), 10 (article 21-2 nouveau), 17 (article 50, XIII) et 19 (article 53, 3°) ; rapport n° 1795 de M. Michel Pezet au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale, déposé le 7 décembre 1990, cité au dossier législatif du Sénat ; L. Dejoie, rapport n° 166 (1990-1991) précité, p. 14 à 15 et 33 à 34 ; projet de loi modifié par le Sénat en deuxième lecture le 19 décembre 1990, texte n° 70 (1990-1991), articles 9 bis et 10.

[11] L. Dejoie et M. Pezet, Rapport fait au nom de la commission mixte paritaire, Sénat n° 201 (1990-1991) et Assemblée nationale n° 1880, 20 décembre 1990, p. 3 et 15 à 17 ; texte n° 86 (1990-1991) adopté définitivement par le Sénat le 20 décembre 1990, articles 15 (article 21-1 nouveau) et 25 (article 53, 3°).

[12] Loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, JO du 5 janvier 1991, articles 15, 25 et 67 ; pour la rédaction de l’article 21-1, texte n° 86 (1990-1991) adopté définitivement le 20 décembre 1990, article 15.

[13] L. Dejoie, Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi modifiant la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, n° 60 (1995-1996), 9 novembre 1995 ; texte n° 49 (1995-1996) adopté définitivement par le Sénat le 21 décembre 1995, article 2 (article 21-2) ; décret n° 96-210 du 19 mars 1996 modifiant le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat.

[14] « Le Conseil national des barreaux lance une grande consultation des avocats », Le Monde du Droit, 3 juin 2024.

[15] Conseil national des barreaux, Grande consultation des avocats, synthèse présentée à l’assemblée générale du 15 novembre 2024, p. 2 à 5 et 38.

[16] Loi du 31 décembre 1971, articles 15 et 17 ; sur l’articulation entre autonomie locale et pouvoir d’unification, J.-M. Sauvé, discours précité du 5 juillet 2017.

[17] L. Dejoie, rapport n° 64 (1990-1991) précité, p. 72 à 73 et 135 ; rapport n° 166 (1990-1991) précité, p. 33 ; texte n° 86 (1990-1991) précité, article 15.

[18] Décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, articles 19 à 33 ; loi du 31 décembre 1971, article 21-2 ; Conseil national des barreaux, page de présentation.

[19] Conseil national des barreaux, Règlement des opérations électorales adopté par l’assemblée générale du 21 mai 2026, visant les articles 21, 23, 24 et 31 du décret du 27 novembre 1991.

[20] Conseil national des barreaux, « Élections du Conseil national des barreaux 2023 » et communiqué du 30 novembre 2023, « Les avocats ont élu leurs représentants au Conseil national des barreaux ».

[21] Règlement des opérations électorales précité ; décret n° 2022-965 du 30 juin 2022, commenté par P. Lingibé, « Le décret du 30 juin 2022 et le CNB : quel changement pour les élections et le recouvrement des cotisations ? », Gazette du Palais, 30 août 2022, n° 26.

[22] Décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, article 29, I et II ; Règlement des opérations électorales du CNB adopté le 21 mai 2026.

[23] Loi du 31 décembre 1971, articles 15, alinéa 2, et 21-2 ; décret du 27 novembre 1991, articles 22 et 23.

[24] Décret du 27 novembre 1991, article 19.

[25] Calcul établi sur les effectifs du corps électoral du collège général arrêtés pour le scrutin de 2023 : Conseil national des barreaux, Élections pour le renouvellement des membres du Conseil national des barreaux, évolution des taux de participation (2014, 2017, 2020, 2023), tableau établi par les services de l’institution ; loi du 31 décembre 1971, article 21-2, alinéa 6 ; décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, article 20.

[26] Ministère de la Justice, Statistique sur la profession d’avocat, situation au 1^er janvier 2024.

[27] Décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, article 20 : « Le collège ordinal et le collège général sont divisés en deux circonscriptions : l’une nationale, à l’exception du barreau de Paris, l’autre correspondant à ce barreau ».

[28] Décret n° 2017-1226 du 2 août 2017 modifiant le décret du 27 novembre 1991, pris pour l’application de l’ordonnance n° 2015-949 du 31 juillet 2015 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des ordres professionnels.

[29] Conseil national des barreaux, Élections pour le renouvellement des membres du Conseil national des barreaux, évolution des taux de participation (2014, 2017, 2020, 2023), tableau établi par les services de l’institution ; décret n° 2022-965 du 30 juin 2022 modifiant le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat.

[30] Conseil national des barreaux, Élections pour le renouvellement des membres du Conseil national des barreaux, évolution des taux de participation (2014, 2017, 2020, 2023), tableau établi par les services de l’institution ; communiqué du 30 novembre 2023, précité.

[31] Conseil national des barreaux, Grande consultation des avocats, synthèse présentée à l’assemblée générale du 15 novembre 2024, p. 29 à 34 (questions 10 à 12).

[32] Décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, article 35.

[33] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, présenté par le bureau et adopté par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026, p. 3 à 5 (« Aux origines du GT » et « Le lancement des travaux »). Le groupe de travail réunissait Jean-Marie Chabaud et Manuel Furet (COP), Alain Cockenpot (ABF), Michel Guichard (Voix des barreaux), David Levy (ACE), Frédéric Naquet (ODAP), Sonia Ouled-Cheikh (FNUJA), Nawel Oumer (SAF) et Philippe Péricaud (CNA).

[34] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, présenté par le bureau et adopté par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026, p. 5 à 6 ; Charte de l’élu du Conseil national des barreaux adoptée par l’assemblée générale du 10 avril 2026.

[35] Conseil national des barreaux, Résolution relative au statut de l’élu au Conseil national des barreaux, adoptée par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026.

[36] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, précité, p. 6 à 8 ; arrêté du 13 avril 1988 relatif à l’indemnisation des administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général, article 10, tel que cité par le rapport, p. 6, note 3.

[37] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, précité, p. 10 ; résolution relative au statut de l’élu, précitée.

[38] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, présenté par le bureau et adopté par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026, p. 8 à 12 ; décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, articles 85 et 105, 4°.

[39] Conseil national des barreaux, Rapport sur le statut de l’élu, présenté par le bureau et adopté par l’assemblée générale des 10 et 11 septembre 2026, p. 4, note 2, et p. 6 à 8 ; annexe 2, note de la direction des affaires financières.