A – Le maintien volontaire de dispositions résiduelles lors de la création du CGCT

Les travaux parlementaires ayant présidé à l’élaboration de la loi du 21 février 1996 relative à la partie législative du CGCT montrent que celui-ci n’a pas vocation à regrouper les dispositions relatives à l’ensemble des compétences des collectivités.

Ainsi, le rapporteur du projet de loi au Sénat rappelait-il que « s’agissant du périmètre juridique du code, le souci de la commission supérieure de codification d’élaborer un code d’organisation et non de compétences est compréhensible. Il eût été, en effet, difficile de rassembler tous les textes applicables – que l’on songe, par exemple, au domaine de l’urbanisme – sans se heurter à un double écueil : d’une part, produire un document très volumineux et d’utilisation complexe (les parties législative et réglementaire, sur la base du projet actuel, rassembleront déjà environ 8 000 articles) ; d’autre part, générer des redondances et des erreurs par la reproduction de parties d’autres codes »12.

Dix ans après la publication du code, la commission supérieure de codification se tenait encore à cette philosophie :

« Les autres dispositions, qui régissent par exemple l’essentiel de la fiscalité, la plupart des compétences ou le personnel de ces collectivités, ont vocation à entrer ou à demeurer dans d’autres codes tels que le Code général des impôts, le Code de l’éducation, le Code de l’environnement, le Code du patrimoine, le Code rural, le Code de la santé publique, le Code du tourisme, le Code de l’urbanisme et le futur Code général de la fonction publique. Ce choix d’un périmètre limité aux dispositions institutionnelles et financières des collectivités territoriales a été confirmé par l’évolution du code notamment en ce qui concerne des dispositions relatives à certaines compétences en matière culturelle et touristique qui ont été transférées respectivement dans le Code du patrimoine et le Code du tourisme au fur et à mesure de la réalisation du plan de codification de la commission supérieure de codification »13.

Il faut notamment en déduire que le CGCT n’a pas été conçu comme ayant vocation à regrouper des dispositions relatives à la fonction publique : « La codification des règles relatives à la fonction publique territoriale a également été écartée en raison, notamment, de la prépondérance des textes de matière réglementaire. Ces dispositions pourraient être regroupées dans un Code de la fonction publique territoriale »14.

En effet, on ne peut que constater qu’une très large majorité des dispositions résiduelles du Code des communes sont concernées et relèvent du livre IV du Code des communes relatif au « personnel communal ».

Cette hypothèse, globalement plausible, n’est pas totalement exempte de contradictions. Ainsi, il existe des dispositions relatives à la fonction publique territoriale dans le CGCT15 et certaines dispositions du Code des communes ne sont pas au sens strict – statutaire − relatives à la fonction publique territoriale16.

Pour autant, on peut considérer qu’il est indéniable que le maintien de dispositions résiduelles du Code des communes lors de la création du CGCT était volontaire et réfléchi.

La comparaison avec d’autres codes montre d’ailleurs que le Code des communes n’est pas isolé sur ce point.

B – Le maintien fréquent de dispositions résiduelles lors d’opérations de codification

La consultation de Légifrance montre que d’autres codes soit existent de manière résiduelle, soit présentent une faible ampleur (soit le plus souvent les deux)17 :

• de l’ordre de quelques articles, comme le Code disciplinaire et pénal de la marine marchande (1 article), le Code des instruments monétaires et des médailles (6 articles), le Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (6 articles) ou le Code du travail maritime (5 articles) ;

• de l’ordre de quelques dizaines d’articles, comme le Code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance (30 articles), le Code des ports maritimes (30 articles)18, le Code de déontologie des architectes (48 articles), l’ancien Code rural (69 articles), ou le Code de l’artisanat (71 articles).

Cet état de fait vient contredire les termes de la circulaire du 30 mai 199619 relative à la codification des textes législatifs ou réglementaires selon laquelle, parmi les principes devant guider la fixation du périmètre d’un nouveau code figure la formule « pas de maxi-codes ni de mini-codes ».

En dehors du Code de l’artisanat, qui constitue, certes, un ensemble réduit mais homogène, la plupart de ces codes de faible ampleur sont des reliquats d’opérations de codification.

Ces « mini-codes » sont ainsi révélateurs des difficultés du travail de codification et rendent nécessaire un « service après-vente », qui permettrait de vérifier, après quelques années, que la publication d’un nouveau code n’a pas laissé de scories.

Il est possible également de souligner que les difficultés du travail de codification résultent du fait que Légifrance ne permet pas de prendre en compte des abrogations implicites de textes anciens lors d’opérations de codification.

Par exemple, le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative y apparaît toujours en vigueur alors que son article 1 correspond aux articles R. 421-1 à R. 421-5 du Code de justice administrative. Les décrets relatifs à la partie réglementaire du Code de justice administrative20 comme ceux organisant la partie réglementaire du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel21 n’ayant pas abrogé expressément ces dispositions de 1965, elles apparaissent donc encore en vigueur alors qu’elles pourraient être considérées comme étant abrogées implicitement.

La persistance d’un ancien code comprenant des dispositions résiduelles n’est donc pas une spécificité du Code des communes, même s’il est avéré que ce phénomène présente le plus souvent une ampleur moindre. Cette importance relative du Code des communes qui, avec un peu plus de 300 articles, est le premier de ces « mini-codes », n’est pour autant pas suffisante pour en assurer la pérennité et la pertinence.

A – Un document inintelligible

Selon le Conseil constitutionnel, la codification « répond (…) à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi »22.

S’agissant du CGCT, cet objectif était clairement annoncé par le Parlement : « Rassembler les textes en vigueur dans un ordre logique et cohérent, rendre le droit plus accessible aux citoyens sont en effet des objectifs essentiels »23.

La doctrine abonde également en ce sens, l’érigeant même en exemple : « Le succès de cette codification, soutenue par tous les gouvernements, reconnue par le Conseil d’État dans ses rapports annuels et plébiscitée par les usagers, s’explique par une meilleure accessibilité et intelligibilité de la norme. L’ensemble des textes applicables à une matière est rassemblé et surtout la norme en vigueur est dégagée, parfois d’un fatras de textes accumulés au fil du temps. Cette norme en vigueur est synthétisée, présentée selon un plan le plus cohérent possible avec le souci constant d’une lisibilité pour l’usager. Exemple parmi d’autres : les dizaines de milliers d’usagers quotidiens du Code général des collectivités territoriales accèdent ainsi aisément à la règle de droit sans plus avoir à rechercher les textes en vigueur et à déceler la norme applicable parmi un ensemble disparate de codes, lois et règlements »24.

L’existence de Légifrance partage avec la codification la qualité de mettre en application cet objectif d’accessibilité et d’intelligibilité du droit. L’article 1 du décret n°2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet dispose notamment que « ce service a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur »25.

Paradoxalement, dans l’exemple du CGCT, c’est l’existence de Légifrance qui permet de montrer le maintien résiduel du Code des communes et qui souligne par là même les imperfections de l’œuvre de codification26.

Normalement, « un code offre à ses usagers l’exacte et complète vision de l’économie générale du champ juridique qu’il embrasse »27.

En l’espèce, il est indéniable que le maintien du Code des communes est contraire à l’objectif constitutionnel en faisant obstacle au regroupement de toute la matière « collectivités territoriales » dans le CGCT et en offrant un plan et un contenu du code des communes résiduel peu lisibles.

À cet égard, le Code des communes est entaché à la fois d’une illisibilité externe et d’une illisibilité interne.

Il est caractérisé par une illisibilité « externe », en particulier par rapport au CGCT.

En témoigne la modification récente de l’article L. 431-1 du Code des communes par l’article 24 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et celle des articles L. 413-5, L. 413-11 et L. 413-12 du code par l’article 130 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016. Les travaux parlementaires ne font pas apparaître d’interrogations quant à la pertinence de la localisation des dispositions concernées dans le Code des communes et non dans le CGCT ; le CGCT n’est donc pas pleinement perçu comme le réceptacle, par principe, de la matière « collectivités territoriales ».

Au soutien de cette illisibilité « externe », il est également possible d’évoquer l’exemple du Code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci porte l’intitulé « code des communes » alors, d’une part, que ce n’est pas son objet exclusif (quelques dispositions portent sur la coopération locale) et, d’autre part, que l’essentiel de ses dispositions sont inspirées des dispositions similaires du CGCT et non du Code des communes.

Le code des communes est également caractérisé par une illisibilité « interne », qui résulte de son caractère résiduel. Ainsi qu’il a déjà été montré, le Code des communes est aujourd’hui réduit pour l’essentiel à son livre IV, dont la structure est assez décousue : numérotation des chapitres ou des sections qui ne se suivent pas, sections divisées en une seule sous-section…

Inintelligible, le Code des communes peut même être aujourd’hui considéré comme inutile.

B – Un document inutile

L’étude des dispositions résiduelles du Code des communes montre qu’il est possible de parachever l’œuvre de codification28 puisqu’elles peuvent être regroupées en cinq grandes catégories selon le sort qui pourrait leur être fait : dispositions obsolètes, dispositions ayant vocation à figurer dans un autre code que le CGCT, dispositions ayant vocation à figurer dans le CGCT bien que portant sur des agents publics, dispositions ayant vocation à rejoindre d’autres textes sur la fonction publique et dispositions relatives à la ville de Paris29.

En premier lieu, il est incontestable que certaines dispositions du Code des communes sont obsolètes30 :

• l’article L. 417-15 traite du cas des agents communaux en retraite avant le 1er mai 1952 ;

• les articles L. 422-4 à L. 422-8 et R. 422-33 à R. 422-36 portent sur les allocations et les formations dont peuvent bénéficier les agents non titulaires en renvoyant à des dispositions du Code du travail dans son ancienne numérotation (antérieure à 2008) ;

• les articles R. 412-94 à R. 412-98 organisent la promotion sociale des agents communaux, notamment dans le cadre des concours organisés par les syndicats de communes pour le personnel communal31 ;

• les articles R. 414-15 à R. 414-21 portent sur la discipline des agents communaux et organisent notamment un conseil de discipline présidé par un juge du tribunal d’instance (procédure antérieure au décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux) ;

• les articles R. 415-1 à R. 415-6 régissent les congés annuels ou de maladie des agents communaux et renvoient à des dispositions législatives du code qui sont abrogées ;

• les articles R. 236-27 à R. 236-29 abordent la question des emprunts émis par l’intermédiaire de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales32.

En deuxième lieu, il est possible d’envisager le regroupement de certaines dispositions dans d’autres codes que le CGCT :

• les articles R. 412-127 et R. 414-29 régissant les agents spécialisés des écoles maternelles pourraient trouver leur place dans le Code de l’éducation et notamment dans sa 4e partie relative aux personnels33 ;

• les articles L. 412-49 à L. 412-55 portant sur les gardes champêtres et agents de police municipaux pourraient par exemple rejoindre le Code de la sécurité intérieure, en particulier, son livre 5, consacré à la police municipale ;

• dans le Code de la sécurité intérieure, plus particulièrement au livre 7 sur la sécurité civile, pourraient également se retrouver les dispositions sur les sapeurs-pompiers communaux (articles L. 421-1 à L. 421-6).

En troisième lieu, plusieurs dispositions du Code des communes mériteraient de rejoindre le CGCT en dérogeant au principe initial selon lequel le CGCT ne comprend pas de dispositions sur la fonction publique :

• les articles R. 411-41 à R. 411-53 sur la médaille régionale, départementale et communale ne sont pas des dispositions statutaires au sens strict et ne concernent pas que les agents communaux ; ils pourraient faire l’objet de la création d’un livre 9 dans la 1re partie du CGCT regroupant les dispositions générales applicables aux collectivités ;

• les dispositions du Code des communes relatives aux agents des communes de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (articles L. 441-1 à L. 441-4) pourraient rejoindre le chapitre 2 du titre 4 du livre 5 de la 2e partie du CGCT qui porte déjà sur les communes de ces départements, en faisant primer la cohérence à regrouper ces dispositions spécifiques sur leur objet ;

• la même analyse peut être menée en intégrant les dispositions du code des communes sur les agents des communes des DOM (article R. 442-1) au titre 6 du livre 5 de la 2e partie du CGCT ou en intégrant les dispositions relatives aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon (R. 442-2) au chapitre 1 du livre 7 du titre 5 de la 2e partie.

En quatrième lieu, la plupart des dispositions relevant du droit de la fonction publique pourraient être intégrées soit dans le futur Code général de la fonction publique34, soit dans les différents textes législatifs et réglementaires organisant le statut de la fonction publique territoriale. En effet, la clarification et la simplification du droit ne sont pas l’apanage de la codification et peuvent passer par la réécriture, même très large, d’un texte non codifié (la réforme du Tribunal des conflits en est l’illustration35).

En cinquième et dernier lieu, les dispositions relatives aux agents de la ville de Paris (articles L. 444-3 à L. 444-5 et R. 444-1 à R. 444-186) pourraient également être regroupées dans un autre texte, sous la seule réserve que le travail à mener est très important : ces 115 articles constituent à eux seuls 36 % du code des communes. Là encore, une fois la pertinence de chaque disposition vérifiée, deux options s’ouvrent : soit son intégration dans un code (CGCT ou futur Code de la fonction publique) selon que l’on préfère primer la « dimension collectivité territoriale » ou la « dimension fonction publique », soit son intégration dans des lois et décrets existants sur le sujet.

Une fois démontré le caractère à la fois résiduel et obsolète du Code des communes, une interrogation se fait jour quant aux raisons de son maintien depuis 20 ans, au-delà des scories, probablement inévitables, de tout travail de codification. Si on élargit le champ de vision pour passer du contexte de la légistique à celui, beaucoup plus vaste, de l’organisation territoriale française, on peut même se demander si le code des communes ne constituerait pas un trompe-l’œil.