Faut-il abroger le Code des communes ?

Publié le 28/12/2017

Contrairement aux apparences, l’existence du Code général des collectivités territoriales depuis 20 ans n’a pas mis fin au Code des communes. Avec plus de 300 articles, ce dernier dépasse le statut de simple anecdote pour interroger à la fois la portée du travail de codification et le vocabulaire utilisé en droit des collectivités territoriales.

Cette interrogation peut sembler incongrue peu après l’année qui a fêté les 20 ans du Code général des collectivités territoriales (CGCT) et qui a montré que le mouvement de codification continue avec la publication du Code des relations entre le public et l’Administration.

Il est incontestable qu’en codifiant l’essentiel des dispositions relatives aux collectivités territoriales, la création du CGCT a été une œuvre législative majeure, « emblématique »1 des dernières décennies :

« Le domaine des collectivités territoriales est à la fois un domaine immense, sollicité en droit par de multiples interlocuteurs, et un enjeu majeur de codification (…). De plus, code généraliste, il mêle les compétences des collectivités territoriales, la fonction publique territoriale, les finances et les institutions locales. Il prouve, par lui-même, qu’il est possible de rassembler de manière opérationnelle les textes de n’importe quel domaine, puisque est réussie la réunion de l’ensemble des textes applicables aux collectivités locales (…). La commission supérieure de codification et le ministère de l’Intérieur avaient apporté la preuve que l’œuvre était possible »2.

Œuvre majeure, le CGCT a été également une œuvre de longue haleine. Son principe a été annoncé dès la loi du 2 mars 1982, dont l’article 99-II disposait : « Il sera établi ultérieurement un Code général des collectivités locales regroupant l’ensemble des dispositions intéressant la commune, le département et la région »3.

Pour autant, la mise en place du CGCT a dû surmonter des obstacles importants liés au caractère considérable du travail à accomplir.

Ainsi, la partie législative du code ne fut achevée qu’en 1996 et la partie réglementaire en 2000.

Se trouvent ainsi démontrées les observations selon lesquelles « l’intervention d’un nouveau code introduit une période de transition source de difficultés »4 et constitue une « aventure (…) pleine de chausse-trappes »5.

Cette réflexion est particulièrement vraie s’agissant du CGCT puisque la période de transition n’est pas terminée et devient donc particulièrement longue.

En effet, de façon quasi « clandestine », le Code des communes est encore en vigueur. De nombreuses dispositions du code subsistent, mais cette circonstance est très peu connue. Les manuels de droit des collectivités territoriales n’y renvoient pas – il n’est plus considéré comme une source du droit des collectivités territoriales – et les éditeurs juridiques n’en publient plus de version commentée.

Finalement, c’est l’existence de Légifrance et de la possibilité qu’il offre de consulter les codes et les différents textes législatifs et réglementaires en version consolidée, conformément à son rôle de service public de la diffusion du droit, qui permet de se rendre compte de cette persistance du code des communes.

L’existence de dispositions résiduelles du Code des communes est notable à un double titre : non seulement elle montre que la période transitoire inaugurée par la publication du CGCT persiste au bout de 20 ans, mais surtout, la persistance de dispositions résiduelles du Code des communes n’est pas un phénomène mineur puisque 325 articles du code sont concernés6.

Aujourd’hui, à deux séries d’articles près, le contenu du code est concentré essentiellement dans le livre IV, régissant le personnel communal. Ces dispositions se rapportent aux agents nommés dans des emplois permanents à temps complet (recrutement, rémunération, promotion, discipline…), aux agents non titulaires (notamment en ce qui concerne leur formation), aux sapeurs-pompiers communaux, à la médaille d’honneur régionale, départementale et communale, au sort des agents en cas de fusion de commune ou de création de communauté urbaine, aux règles spécifiques applicables aux départements d’Alsace-Lorraine, aux départements d’outre-mer ou à la ville de Paris.

Par exception, les dispositions non régies par le livre IV consistent en trois articles figurant au livre II relatif aux finances communales7 et trois articles figurant au livre V intitulé « dispositions finales »8.

La majorité des dispositions résiduelles est réglementaire : 272 articles sur 325, soit 84 % du code.

Cet état de fait vient contredire certains propos, plutôt optimistes, de la Commission supérieure de codification, qui considérait en 2006 que « les objectifs initiaux du codificateur de simplification et d’accessibilité du droit à une norme cohérente et lisible ont été maintenus et suivis pendant cette décennie de substantielles réformes du droit des collectivités territoriales »9. « Ainsi, de par son évolution, le CGCT, en coordination avec les autres codes, constitue à ce jour l’outil juridique de référence reflétant le plus fidèlement et le plus pertinemment possible le droit positif applicable aux collectivités territoriales »10.

Face à la contradiction entre une opinion dominante – le succès du CGCT et la disparition du Code des communes – et une situation réelle beaucoup plus nuancée, dans laquelle le Code des communes reste applicable11 et présente une ampleur notable, il devient intéressant de s’interroger sur la pertinence du maintien du Code des communes dans son contenu actuel et dans sa portée.

Ainsi, il sera successivement constaté que le Code des communes présente un contenu résiduel, analysé que son contenu est potentiellement obsolète, avant de considérer que ce code peut même être critiqué comme étant un trompe-l’œil.

I – Un contenu résiduel

Le maintien de dispositions résiduelles dans le Code des communes n’est pas fortuit mais volontaire. Ce caractère résiduel n’est pas une particularité de la mise en place du CGCT mais se retrouve dans d’autres opérations de codification.

A – Le maintien volontaire de dispositions résiduelles lors de la création du CGCT

Les travaux parlementaires ayant présidé à l’élaboration de la loi du 21 février 1996 relative à la partie législative du CGCT montrent que celui-ci n’a pas vocation à regrouper les dispositions relatives à l’ensemble des compétences des collectivités.

Ainsi, le rapporteur du projet de loi au Sénat rappelait-il que « s’agissant du périmètre juridique du code, le souci de la commission supérieure de codification d’élaborer un code d’organisation et non de compétences est compréhensible. Il eût été, en effet, difficile de rassembler tous les textes applicables – que l’on songe, par exemple, au domaine de l’urbanisme – sans se heurter à un double écueil : d’une part, produire un document très volumineux et d’utilisation complexe (les parties législative et réglementaire, sur la base du projet actuel, rassembleront déjà environ 8 000 articles) ; d’autre part, générer des redondances et des erreurs par la reproduction de parties d’autres codes »12.

Dix ans après la publication du code, la commission supérieure de codification se tenait encore à cette philosophie :

« Les autres dispositions, qui régissent par exemple l’essentiel de la fiscalité, la plupart des compétences ou le personnel de ces collectivités, ont vocation à entrer ou à demeurer dans d’autres codes tels que le Code général des impôts, le Code de l’éducation, le Code de l’environnement, le Code du patrimoine, le Code rural, le Code de la santé publique, le Code du tourisme, le Code de l’urbanisme et le futur Code général de la fonction publique. Ce choix d’un périmètre limité aux dispositions institutionnelles et financières des collectivités territoriales a été confirmé par l’évolution du code notamment en ce qui concerne des dispositions relatives à certaines compétences en matière culturelle et touristique qui ont été transférées respectivement dans le Code du patrimoine et le Code du tourisme au fur et à mesure de la réalisation du plan de codification de la commission supérieure de codification »13.

Il faut notamment en déduire que le CGCT n’a pas été conçu comme ayant vocation à regrouper des dispositions relatives à la fonction publique : « La codification des règles relatives à la fonction publique territoriale a également été écartée en raison, notamment, de la prépondérance des textes de matière réglementaire. Ces dispositions pourraient être regroupées dans un Code de la fonction publique territoriale »14.

En effet, on ne peut que constater qu’une très large majorité des dispositions résiduelles du Code des communes sont concernées et relèvent du livre IV du Code des communes relatif au « personnel communal ».

Cette hypothèse, globalement plausible, n’est pas totalement exempte de contradictions. Ainsi, il existe des dispositions relatives à la fonction publique territoriale dans le CGCT15 et certaines dispositions du Code des communes ne sont pas au sens strict – statutaire − relatives à la fonction publique territoriale16.

Pour autant, on peut considérer qu’il est indéniable que le maintien de dispositions résiduelles du Code des communes lors de la création du CGCT était volontaire et réfléchi.

La comparaison avec d’autres codes montre d’ailleurs que le Code des communes n’est pas isolé sur ce point.

B – Le maintien fréquent de dispositions résiduelles lors d’opérations de codification

La consultation de Légifrance montre que d’autres codes soit existent de manière résiduelle, soit présentent une faible ampleur (soit le plus souvent les deux)17 :

  • de l’ordre de quelques articles, comme le Code disciplinaire et pénal de la marine marchande (1 article), le Code des instruments monétaires et des médailles (6 articles), le Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (6 articles) ou le Code du travail maritime (5 articles) ;

  • de l’ordre de quelques dizaines d’articles, comme le Code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance (30 articles), le Code des ports maritimes (30 articles)18, le Code de déontologie des architectes (48 articles), l’ancien Code rural (69 articles), ou le Code de l’artisanat (71 articles).

Cet état de fait vient contredire les termes de la circulaire du 30 mai 199619 relative à la codification des textes législatifs ou réglementaires selon laquelle, parmi les principes devant guider la fixation du périmètre d’un nouveau code figure la formule « pas de maxi-codes ni de mini-codes ».

En dehors du Code de l’artisanat, qui constitue, certes, un ensemble réduit mais homogène, la plupart de ces codes de faible ampleur sont des reliquats d’opérations de codification.

Ces « mini-codes » sont ainsi révélateurs des difficultés du travail de codification et rendent nécessaire un « service après-vente », qui permettrait de vérifier, après quelques années, que la publication d’un nouveau code n’a pas laissé de scories.

Il est possible également de souligner que les difficultés du travail de codification résultent du fait que Légifrance ne permet pas de prendre en compte des abrogations implicites de textes anciens lors d’opérations de codification.

Par exemple, le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative y apparaît toujours en vigueur alors que son article 1 correspond aux articles R. 421-1 à R. 421-5 du Code de justice administrative. Les décrets relatifs à la partie réglementaire du Code de justice administrative20 comme ceux organisant la partie réglementaire du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel21 n’ayant pas abrogé expressément ces dispositions de 1965, elles apparaissent donc encore en vigueur alors qu’elles pourraient être considérées comme étant abrogées implicitement.

La persistance d’un ancien code comprenant des dispositions résiduelles n’est donc pas une spécificité du Code des communes, même s’il est avéré que ce phénomène présente le plus souvent une ampleur moindre. Cette importance relative du Code des communes qui, avec un peu plus de 300 articles, est le premier de ces « mini-codes », n’est pour autant pas suffisante pour en assurer la pérennité et la pertinence.

II – Un contenu obsolète

Le maintien de dispositions résiduelles du Code des communes le rend inintelligible, au sens de la jurisprudence constitutionnelle, et inutile, puisque ces dispositions peuvent trouver leur place dans d’autres textes.

A – Un document inintelligible

Selon le Conseil constitutionnel, la codification « répond (…) à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi »22.

S’agissant du CGCT, cet objectif était clairement annoncé par le Parlement : « Rassembler les textes en vigueur dans un ordre logique et cohérent, rendre le droit plus accessible aux citoyens sont en effet des objectifs essentiels »23.

La doctrine abonde également en ce sens, l’érigeant même en exemple : « Le succès de cette codification, soutenue par tous les gouvernements, reconnue par le Conseil d’État dans ses rapports annuels et plébiscitée par les usagers, s’explique par une meilleure accessibilité et intelligibilité de la norme. L’ensemble des textes applicables à une matière est rassemblé et surtout la norme en vigueur est dégagée, parfois d’un fatras de textes accumulés au fil du temps. Cette norme en vigueur est synthétisée, présentée selon un plan le plus cohérent possible avec le souci constant d’une lisibilité pour l’usager. Exemple parmi d’autres : les dizaines de milliers d’usagers quotidiens du Code général des collectivités territoriales accèdent ainsi aisément à la règle de droit sans plus avoir à rechercher les textes en vigueur et à déceler la norme applicable parmi un ensemble disparate de codes, lois et règlements »24.

L’existence de Légifrance partage avec la codification la qualité de mettre en application cet objectif d’accessibilité et d’intelligibilité du droit. L’article 1 du décret n°2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet dispose notamment que « ce service a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur »25.

Paradoxalement, dans l’exemple du CGCT, c’est l’existence de Légifrance qui permet de montrer le maintien résiduel du Code des communes et qui souligne par là même les imperfections de l’œuvre de codification26.

Normalement, « un code offre à ses usagers l’exacte et complète vision de l’économie générale du champ juridique qu’il embrasse »27.

En l’espèce, il est indéniable que le maintien du Code des communes est contraire à l’objectif constitutionnel en faisant obstacle au regroupement de toute la matière « collectivités territoriales » dans le CGCT et en offrant un plan et un contenu du code des communes résiduel peu lisibles.

À cet égard, le Code des communes est entaché à la fois d’une illisibilité externe et d’une illisibilité interne.

Il est caractérisé par une illisibilité « externe », en particulier par rapport au CGCT.

En témoigne la modification récente de l’article L. 431-1 du Code des communes par l’article 24 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et celle des articles L. 413-5, L. 413-11 et L. 413-12 du code par l’article 130 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016. Les travaux parlementaires ne font pas apparaître d’interrogations quant à la pertinence de la localisation des dispositions concernées dans le Code des communes et non dans le CGCT ; le CGCT n’est donc pas pleinement perçu comme le réceptacle, par principe, de la matière « collectivités territoriales ».

Au soutien de cette illisibilité « externe », il est également possible d’évoquer l’exemple du Code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci porte l’intitulé « code des communes » alors, d’une part, que ce n’est pas son objet exclusif (quelques dispositions portent sur la coopération locale) et, d’autre part, que l’essentiel de ses dispositions sont inspirées des dispositions similaires du CGCT et non du Code des communes.

Le code des communes est également caractérisé par une illisibilité « interne », qui résulte de son caractère résiduel. Ainsi qu’il a déjà été montré, le Code des communes est aujourd’hui réduit pour l’essentiel à son livre IV, dont la structure est assez décousue : numérotation des chapitres ou des sections qui ne se suivent pas, sections divisées en une seule sous-section…

Inintelligible, le Code des communes peut même être aujourd’hui considéré comme inutile.

B – Un document inutile

L’étude des dispositions résiduelles du Code des communes montre qu’il est possible de parachever l’œuvre de codification28 puisqu’elles peuvent être regroupées en cinq grandes catégories selon le sort qui pourrait leur être fait : dispositions obsolètes, dispositions ayant vocation à figurer dans un autre code que le CGCT, dispositions ayant vocation à figurer dans le CGCT bien que portant sur des agents publics, dispositions ayant vocation à rejoindre d’autres textes sur la fonction publique et dispositions relatives à la ville de Paris29.

En premier lieu, il est incontestable que certaines dispositions du Code des communes sont obsolètes30 :

  • l’article L. 417-15 traite du cas des agents communaux en retraite avant le 1er mai 1952 ;

  • les articles L. 422-4 à L. 422-8 et R. 422-33 à R. 422-36 portent sur les allocations et les formations dont peuvent bénéficier les agents non titulaires en renvoyant à des dispositions du Code du travail dans son ancienne numérotation (antérieure à 2008) ;

  • les articles R. 412-94 à R. 412-98 organisent la promotion sociale des agents communaux, notamment dans le cadre des concours organisés par les syndicats de communes pour le personnel communal31 ;

  • les articles R. 414-15 à R. 414-21 portent sur la discipline des agents communaux et organisent notamment un conseil de discipline présidé par un juge du tribunal d’instance (procédure antérieure au décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux) ;

  • les articles R. 415-1 à R. 415-6 régissent les congés annuels ou de maladie des agents communaux et renvoient à des dispositions législatives du code qui sont abrogées ;

  • les articles R. 236-27 à R. 236-29 abordent la question des emprunts émis par l’intermédiaire de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales32.

En deuxième lieu, il est possible d’envisager le regroupement de certaines dispositions dans d’autres codes que le CGCT :

  • les articles R. 412-127 et R. 414-29 régissant les agents spécialisés des écoles maternelles pourraient trouver leur place dans le Code de l’éducation et notamment dans sa 4e partie relative aux personnels33 ;

  • les articles L. 412-49 à L. 412-55 portant sur les gardes champêtres et agents de police municipaux pourraient par exemple rejoindre le Code de la sécurité intérieure, en particulier, son livre 5, consacré à la police municipale ;

  • dans le Code de la sécurité intérieure, plus particulièrement au livre 7 sur la sécurité civile, pourraient également se retrouver les dispositions sur les sapeurs-pompiers communaux (articles L. 421-1 à L. 421-6).

En troisième lieu, plusieurs dispositions du Code des communes mériteraient de rejoindre le CGCT en dérogeant au principe initial selon lequel le CGCT ne comprend pas de dispositions sur la fonction publique :

  • les articles R. 411-41 à R. 411-53 sur la médaille régionale, départementale et communale ne sont pas des dispositions statutaires au sens strict et ne concernent pas que les agents communaux ; ils pourraient faire l’objet de la création d’un livre 9 dans la 1re partie du CGCT regroupant les dispositions générales applicables aux collectivités ;

  • les dispositions du Code des communes relatives aux agents des communes de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (articles L. 441-1 à L. 441-4) pourraient rejoindre le chapitre 2 du titre 4 du livre 5 de la 2e partie du CGCT qui porte déjà sur les communes de ces départements, en faisant primer la cohérence à regrouper ces dispositions spécifiques sur leur objet ;

  • la même analyse peut être menée en intégrant les dispositions du code des communes sur les agents des communes des DOM (article R. 442-1) au titre 6 du livre 5 de la 2e partie du CGCT ou en intégrant les dispositions relatives aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon (R. 442-2) au chapitre 1 du livre 7 du titre 5 de la 2e partie.

En quatrième lieu, la plupart des dispositions relevant du droit de la fonction publique pourraient être intégrées soit dans le futur Code général de la fonction publique34, soit dans les différents textes législatifs et réglementaires organisant le statut de la fonction publique territoriale. En effet, la clarification et la simplification du droit ne sont pas l’apanage de la codification et peuvent passer par la réécriture, même très large, d’un texte non codifié (la réforme du Tribunal des conflits en est l’illustration35).

En cinquième et dernier lieu, les dispositions relatives aux agents de la ville de Paris (articles L. 444-3 à L. 444-5 et R. 444-1 à R. 444-186) pourraient également être regroupées dans un autre texte, sous la seule réserve que le travail à mener est très important : ces 115 articles constituent à eux seuls 36 % du code des communes. Là encore, une fois la pertinence de chaque disposition vérifiée, deux options s’ouvrent : soit son intégration dans un code (CGCT ou futur Code de la fonction publique) selon que l’on préfère primer la « dimension collectivité territoriale » ou la « dimension fonction publique », soit son intégration dans des lois et décrets existants sur le sujet.

Une fois démontré le caractère à la fois résiduel et obsolète du Code des communes, une interrogation se fait jour quant aux raisons de son maintien depuis 20 ans, au-delà des scories, probablement inévitables, de tout travail de codification. Si on élargit le champ de vision pour passer du contexte de la légistique à celui, beaucoup plus vaste, de l’organisation territoriale française, on peut même se demander si le code des communes ne constituerait pas un trompe-l’œil.

III – Un trompe-l’œil

La persistance d’un Code des « communes », distinct du Code général des « collectivités territoriales » donne l’impression d’une place à part, privilégiée, des communes dans l’organisation territoriale alors que la leçon des dernières décennies est au contraire qu’elles sont remises en cause.

L’échec de la loi Marcellin n’a finalement pas conduit à renoncer à remettre en cause le morcellement communal mais simplement à changer de méthode. La promotion et le développement de l’intercommunalité doivent ainsi être vus comme un projet de longue durée et pas toujours affirmé de remise en cause des communes, fait autant d’incitations que de réformes institutionnelles.

Ce projet de longue durée connaît ces dernières années à la fois un aboutissement (99,8 % des communes et 94 % de la population sont couverts par une intercommunalité à fiscalité propre36) et une accélération, si l’on prend en compte l’ensemble des mesures visant à renforcer les EPCI à fiscalité propre.

À titre d’illustration, on peut citer pêle-mêle :

  • la création des métropoles ;

  • l’évolution des compétences des EPCI à fiscalité propre en renforçant leurs compétences obligatoires, en supprimant la définition d’un intérêt communautaire pour certaines compétences37, ou en modifiant la méthode de définition de l’intérêt communautaire (majorité des 2/3 des suffrages exprimés du conseil communautaire)38 ;

  • la possibilité de centres intercommunaux d’action sociale39 ;

  • la possibilité pour le président d’un EPCI à fiscalité propre de disposer de pouvoirs de police40 ;

  • etc.

On ne peut donc que relever le paradoxe entre le maintien, par le biais du Code des communes, de l’illusion d’un sort à part, privilégié, fait à la commune et le fait que le législateur soit conduit « à vider doucement et progressivement l’institution de toutes les fonctions pour lesquelles elle n’est plus un échelon adéquat »41.

Il est possible de dépasser ce paradoxe en émettant le postulat selon lequel si le maintien du code des communes est un exemple des non-dits de la réforme territoriale, il est possible de considérer, plus généralement, que le vocabulaire juridique que nous continuons à utiliser n’est plus forcément adapté aux changements profonds de l’organisation territoriale.

Ainsi, la commune est une collectivité territoriale, aux termes de la constitution, mais elle est en train de perdre substantiellement ses compétences.

Elle dispose toujours de la clause générale de compétence, mais dans le respect des compétences toujours plus importantes transférées à l’EPCI à fiscalité propre.

Ce dernier ne dispose pas de la clause générale de compétence42 mais cela importe peu, à deux égards : d’une part, il exerce une multitude de compétences, même si elles sont limitativement énumérées et d’autre part, le département, qui reste une collectivité territoriale selon la constitution, ne dispose plus de cette clause générale.

L’élection de l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct est également venue brouiller les pistes.

Finalement, il n’y a plus de lien systématique entre collectivité territoriale, clause générale de compétence et élection de l’organe délibérant au suffrage universel direct alors que ces repères constituaient encore il y a quelques années les fondamentaux de l’organisation décentralisée du territoire.

Le gouvernement, lui-même, peut donner l’impression de s’y perdre quand il indique, dans la notice de présentation d’un décret, que celui-ci concerne les « collectivités territoriales et leurs établissements publics », ainsi que les « communes de métropole » ; semblant opérer ainsi une distinction entre communes et collectivités territoriales43.

D’autres repères sont atténués comme le caractère uniforme de l’organisation décentralisée du territoire, au moins sur le territoire métropolitain. Les exemples récents des métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille-Provence en sont une illustration, rejoignant en cela l’exemple plus ancien de la ville de Paris44.

En conclusion, c’est peut-être le second alinéa de l’article 72 de la constitution (les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon), établissant un principe de subsidiarité aux contours souvent considérés comme mal définis, qui définirait le mieux la philosophie de la nouvelle organisation décentralisée de la République.

Ainsi, peu importe finalement que la commune, l’EPCI ou le département aient le statut constitutionnel de collectivités territoriales45, peu importe que l’organisation décentralisée du territoire soit uniforme, le plus important est que sur chaque territoire et pour chaque politique publique, les collectivités qui interviennent soient celles qui sont le plus à même de le faire46.

À l’heure donc d’un tournant important de la décentralisation, il devient nécessaire de reconsidérer le droit des collectivités territoriales, pour le rendre davantage conforme à la réalité.

L’abrogation du Code des communes est un pas mineur à cet égard, mais c’en est quand même un.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Commission supérieure de codification, 19e rapport annuel, 2008, p. 5.
  • 2.
    Ibid.
  • 3.
    En revanche n’a pas été appliquée la préconisation qui figurait au I du même article 99 qui prévoyait que dans un premier temps, des décrets procéderaient « à la codification des dispositions de la présente loi concernant la commune, dans le Code des communes ; des dispositions de la présente loi intéressant le département, dans un Code des départements ; des dispositions de la présente loi intéressant la région, dans un Code des régions ».
  • 4.
    Schwartz R., « Éloge de la codification », Dr. adm. 2002, chron. n° 22.
  • 5.
    Vialettes M. et Barrois de Sarigny C., « La fabrique d’un code », RFDA 2016, p. 4-8.
  • 6.
    Recensement au 1er février 2017.
  • 7.
    Articles R. 236-27 à R. 236-29 portant sur la gestion des emprunts unifiés émis par l’intermédiaire de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales.
  • 8.
    Articles L. 501-1 à L. 501-3 : dispositions finales du Code des communes portant abrogation de textes antérieurs.
  • 9.
    Annexe 21 : « Le code général des collectivités territoriales, dix ans d’existence », in 17e rapport annuel, 2006, Commission supérieure de codification, p. 52-55, spéc. p. 52.
  • 10.
    Ibid., p. 55.
  • 11.
    Sous toutes les réserves que nous verrons infra.
  • 12.
    Rufin M., Rapp. Sénat n° 33, au nom de la commission des lois, session ordinaire 1995-1996, p. 40.
  • 13.
    Annexe 21 : « Le code général des collectivités territoriales, dix ans d’existence », in 17e Rapport annuel, 2006, Commission supérieure de codification, p. 52-55, spéc. p. 53.
  • 14.
    Rufin M., op. cit., p. 26. L’exposé des motifs du projet de loi allait dans le même sens : « la codification de règles relatives à la fonction publique territoriale a été différée en raison des projets de textes actuellement en cours d’élaboration et de la prépondérance de leur caractère réglementaire ».
  • 15.
    V. par ex. les articles L. 1424-9 et suivants sur la gestion des personnels des SDIS ou l’article L. 5217-19 relatif aux personnels des métropoles.
  • 16.
    Ex. : article L. 412-49 sur les agréments des agents de police municipale ou gardes champêtres ou articles R. 411-41 et suivants relatifs à la médaille d’honneur régionale, départementale et communale.
  • 17.
    Recensement au 1er février 2017.
  • 18.
    Il ne reste essentiellement que des dispositions réglementaires. D’ailleurs, la loi n° 2015-1592 du 8 décembre 2015 tendant à consolider et clarifier l’organisation de la manutention dans les ports maritimes modifie bien le Code des transports.
  • 19.
    JO, 5 juin 1996.
  • 20.
    D. nos 2000-388 et 2000-389, 4 mai 2000.
  • 21.
    D. n° 73-683, 13 juill. 1973, portant codification des textes réglementaires applicables aux tribunaux administratifs ; D. n° 89-641, 7 sept. 1989, portant code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
  • 22.
    Déc. Cons const., 16 déc. 1999, n° 99-421 DC, loi portant habilitation du gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative de certains codes.
  • 23.
    Rufin M., op. cit., p. 39.
  • 24.
    Schwartz R., « Éloge de la codification », chron. n°22, spéc. p. 11.
  • 25.
    La doctrine abonde également en ce sens : « Engagée depuis plusieurs décennies, l’œuvre de codification permet aujourd’hui un accès rationnel et facile à la majorité du droit français. Grâce au site Légifrance créé dès 1999 et dont le succès se mesure à sa fréquentation, la France a également un temps d’avance dans l’utilisation des outils numériques pour faciliter l’accès au droit. Cette exigence française de la qualité du droit est portée par les institutions – secrétariat général du gouvernement, Conseil d’État – chargées d’assister le gouvernement dans la préparation et la révision des projets de textes législatifs et réglementaires. Elle est consacrée par la jurisprudence constitutionnelle et administrative, qui fait de la clarté et de l’accessibilité du droit un objectif à valeur constitutionnelle » ; Levêque M.-A. et Vérot C., « Comment réussir à simplifier ? Un témoignage à propos du code », RFDA 2016, p. 12-16, spéc. p. 12.
  • 26.
    La mise en place du code de l’énergie fait apparaître la même tension entre intelligibilité et accessibilité du droit, importance du travail mené et imperfection du résultat. V. Sablière P., « L’adoption, non exempte de critiques de la partie réglementaire du Code de l’énergie », Énergie - Env. -Infrastr. 2016, étude n° 8.
  • 27.
    Guyomar M., Entretien : « Y compris à droit constant, la codification revêt une dimension non seulement formelle mais aussi substantielle », JCP G 2015, 2142-2145, spéc. 2143.
  • 28.
    Guyomar M., « L’exercice de codification consiste non seulement en une mise en ordre du droit mais aussi à sa mise à jour, sa mise au clair, sa mise au net et enfin, sa mise aux normes. L’ensemble de ces opérations permet d’effectuer une complète remise en état du droit existant », op. cit., p. 2144.
  • 29.
    Les propositions faites ici n’ont pas vocation à concerner toutes les dispositions résiduelles, de façon exhaustive et n’ont pas été précédées d’une vérification de leur pertinence au regard de l’ensemble du droit positif potentiellement applicable. L’idée est d’illustrer la démonstration selon laquelle le maintien du Code des communes n’est pas utile.
  • 30.
    Selon la circulaire du 30 mai 1996 précitée, le rôle du codificateur est de « constater certaines abrogations ou caducités dont nul ne s’était soucié jusqu’alors ».
  • 31.
    Remplacés par les centres départementaux de gestion depuis la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
  • 32.
    Remplacée depuis 1987 par le Crédit local de France, devenu lui-même par la suite Dexia.
  • 33.
    Si un doute existe quant à la désuétude de certaines dispositions du code, ce n’est pas le cas pour celles concernant les « ATSEM ». En témoignent les questions parlementaires régulières sur ce sujet, ces dernières années encore.
  • 34.
    La préparation de ce nouveau code progresse. La commission supérieure de codification a commencé à se pencher sur ce sujet depuis quelques années (V. son 22e rapport annuel, 2011, p. 50-51). Plus récemment, l’article 88 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires habilite le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à l’adoption de sa partie législative dans les 12 mois.
  • 35.
    L. n° 2015-177, 16 févr. 2015, relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
  • 36.
    DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2015.
  • 37.
    « Il faut noter, ensuite, la disparition de la réserve d’intérêt communautaire pour l’exercice de certaines compétences transférées, c’est, par exemple, le cas s’agissant de celles relatives aux zones d’activités économiques et aux actions de développement économiques (art. 64, 65 et 66). Une telle disparition, à propos des compétences transférées, ne va-t-elle pas dans le sens de l’évolution inéluctable de l’administration locale ? », Lachaume J.-F., « Des intercommunalités renforcées », AJDA 2015, p. 1905-1911, spéc. p. 1910.
  • 38.
    « Pour apprécier l’incidence directe de la réserve de l’intérêt communautaire, on peut remarquer, d’abord, que la loi NOTRe a modifié les conditions de sa détermination, par l’organe délibérant d’un EPCI, en limitant quelque peu l’influence des communes à ce stade. Avant la loi NOTRe, la détermination de l’intérêt communautaire nécessitait une décision de l’organe délibérant d’un EPCI prise à la majorité des deux tiers de ses membres. Désormais, la loi NOTRe prévoit que cet intérêt est déterminé par l’organe délibérant de l’EPCI (métropoles comprises) à la majorité des deux tiers ; on doit donc comprendre qu’il s’agit des suffrages exprimés (art. 81), ce qui limite quelque peu le poids des communes dans la définition de l’intérêt communautaire ou métropolitain et constitue un facteur du renforcement des compétences des intercommunalités. » (Ibid.).
  • 39.
    Article L. 123-4-1 du Code de l’action sociale et des familles dans sa version issue de l’article 79 de la loi n° 2015-911 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  • 40.
    V. nota. Matin L., « Le président de l’EPCI à fiscalité propre, une autorité de police administrative en devenir », AJDA 2012, p. 135-142 ; Quesnel M., « Le transfert de pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI, symbole des nouveaux enjeux de l’intercommunalité », Dr. adm. 2015, étude n° 7.
  • 41.
    Auby J.-B., « Trente ans de réforme locale », Dr. adm. 2012, repères n° 5.
  • 42.
    Et encore, le législateur peut lui-même être ambigu quand il affirme que « le conseil de la communauté urbaine règle par ses délibérations les affaires qui sont de la compétence de la communauté urbaine » (CGCT, art. L. 5215-19).
  • 43.
    D. n° 2016-841, 24 juin 2016, relatif au contenu ainsi qu’aux modalités de publication et de transmission du rapport d’orientation budgétaire ; la même distinction est faite dans la notice de présentation du décret n° 2016-892 du 30 juin 2016 relatif à la définition de seuils d’opérations exceptionnelles d’investissement prévus par l’article 107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  • 44.
    Sans parler des dispositions ponctuelles visant les communes de Paris, Lyon et Marseille, les communes de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, les communes de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les communes de la région Ile-de-France, etc.
  • 45.
    L’exposé des motifs du projet de loi NOTRe indique cependant qu’à l’horizon 2020 pourra s’engager « sereinement » le débat sur la suppression des conseils départementaux, pour aboutir à une révision constitutionnelle.
  • 46.
    Le lecteur des débats parlementaires sur la révision constitutionnelle de 2003 pouvait déjà constater que, contrairement aux débats précédents et notamment ceux de 1981-1982, l’essentiel des crispations contre une nouvelle étape de la décentralisation avait quitté le terrain des atteintes à la souveraineté de l’État pour aller sur celui de la remise en cause du principe d’égalité.

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Référence : LPA 28 Déc. 2017, n° 130u4, p.16

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