I – Le point de départ du délai de recours à l’heure de la dématérialisation des relations administratives

Depuis quelques années déjà, la dématérialisation des relations administratives est devenue un nouveau leitmotiv des gouvernements successifs. Dès 2013, avec l’annonce du choc de simplification des démarches administratives, « la question de la numérisation des services publics a commencé à apparaître comme un sujet d’actualité et de préoccupations »3. Puis en octobre 2017, était lancé le programme de transformation de l’Administration donnant « la priorité à la transformation numérique des administrations »4. Enfin, poursuivant cet objectif, le gouvernement Philippe indiquait, en 2019, « vouloir dématérialiser 100 % des démarches administratives d’ici 2022 dans le cadre d’Action Publique 2022 »5.

Il est certain que l’outil numérique est de nature à améliorer la qualité des relations entre le public et l’Administration. Pour autant, la dématérialisation peut également en exclure de nombreux administrés. Rappelons à cet égard que « près de 30 % de la population restent éloignés du numérique »6, ce qui représente 13 millions de Français frappés de ce qu’il est désormais coutume d’appeler l’« illettrisme numérique »7. S’inquiétant de cette source nouvelle d’exclusion, le Défenseur des droits rappelait à juste titre, dans son rapport de 2019 consacré à cette épineuse question, que « si une seule personne devait être privée de ses droits du fait de la dématérialisation d’un service public, ce serait un échec pour notre démocratie et pour l’État de droit »8.

La politique de dématérialisation et les exclusions qu’elle peut engendrer semblent désormais s’étendre à la procédure administrative contentieuse et l’arrêt du 27 mars 2020, par le revirement qu’il opère, en est l’illustration.

Il est de jurisprudence constante que la publication d’un acte dans un recueil administratif le rend opposable aux tiers, si cette publication est rendue obligatoire en vertu d’un texte législatif ou réglementaire.

En l’absence d’une telle obligation, le Conseil d’État n’admet l’opposabilité d’un acte que s’il a été publié dans un recueil pouvant être regardé, eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, comme aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour contester la décision9.

En application de ce principe, il considérait jusqu’à présent que la seule publication d’un arrêté préfectoral au recueil des actes administratifs de la préfecture n’était pas susceptible de faire courir le délai de recours à son égard. Cette solution, qui se justifiait par la volonté de préserver le droit au recours des tiers qui ne sont pas en mesure de consulter régulièrement le recueil des actes administratifs, a été énoncée pour la première fois dans un arrêt Depuydt10, rendu par le Conseil d’État le 27 octobre 1972. Elle avait ensuite été réaffirmée à l’ère du numérique par un arrêt Bergeron11 du 4 août 2006.

Désormais, la publication en ligne d’un acte sur le recueil des actes administratifs de la préfecture suffira à déclencher le délai de recours. C’est ce qui résulte de la décision du 27 mars 2020 qui affirme que la publication de l’arrêté litigieux « dans le recueil des actes administratifs de la préfecture de Guadeloupe mis en ligne sur le site internet de la préfecture, dans la rubrique “Recueil des actes administratifs” (…) a fait courir à l’égard du syndicat requérant le délai de recours contentieux de 2 mois ».

Il convient toutefois de relativiser le caractère novateur de cet arrêt qui étend aux arrêtés préfectoraux cette règle nouvelle de forclusion déjà appliquée à un acte d’un président de conseil départemental12 ainsi qu’à une circulaire ministérielle13.

Par ailleurs, le Conseil d’État a encadré cette nouvelle solution par deux conditions cumulatives : le délai de recours courra à compter de la publication en ligne de l’arrêté préfectoral si et seulement si celle-ci a été effectuée « dans des conditions garantissant la fiabilité et la date de la mise en ligne de tout nouvel acte ». Alors que la seconde condition semble aller de soi, le calcul d’un délai de recours devant se faire sur la base d’un point de départ fixé à une date précisément déterminée, la première surprend par son caractère sibyllin. Ainsi aurait-il fallu préciser cette condition de fiabilité qui avait déjà été consacrée par le Conseil d’État dans des termes tout aussi abscons, notamment à l’occasion d’un arrêt du 24 février 201214.

De surcroît, cette double condition ne saurait exonérer cette solution nouvelle des critiques que ses conséquences peuvent susciter au regard du droit au recours des administrés.

D’abord, on l’a dit, à peu près 30 % des administrés sont victimes d’un « illettrisme numérique »15. Dans ces conditions, il n’est pas possible de considérer qu’une publication en ligne d’un arrêté préfectoral soit de nature à informer suffisamment l’ensemble des personnes intéressées.

Il apparaît donc comme nécessaire, chaque fois que le législateur comme le juge œuvrent dans le sens d’une dématérialisation des relations entre le public et l’Administration, de prendre en considération les administrés qui n’ont pas accès à l’outil numérique. C’est ce qu’a fait le Conseil d’État, dans sa décision Sté Cutting Tools Management Services lue le 30 janvier 2020, en matière d’accès aux documents administratifs. Il a en effet jugé que si des documents administratifs sont disponibles sur un espace de stockage numérique hébergé sur une plate-forme, mis à la disposition de la personne qu’elle concerne, cette dernière doit en principe être regardée comme détenant ces documents, sauf s’il ressort des pièces du dossier l’existence de circonstances particulières faisant obstacle à un accès effectif à cet espace16.

Ensuite et plus généralement, à l’heure d’une profusion des autorités administratives – un phénomène couramment qualifié de « millefeuille territorial »17 – il est utopique de considérer que les administrés consulteront en ligne l’ensemble des recueils susceptibles d’accueillir de nouvelles décisions administratives les concernant.

Ces atteintes au droit au recours auraient pu être atténuées, au moins en l’espèce, si le juge avait usé de la possibilité qui lui est désormais reconnue de moduler dans le temps l’application d’une règle jurisprudentielle de forclusion nouvelle18. Mais cela n’a pas été le cas.

En somme, il apparaît bien que lorsque la dématérialisation s’étend à la matière contentieuse, elle y apporte également son lot de méfaits.

II – Le point de départ du délai de recours à l’heure de la sécurisation des actes administratifs

À la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, le développement du recours pour excès de pouvoir s’est accompagné d’une véritable politique jurisprudentielle en matière de délais de recours. Dans son célèbre ouvrage Le contrôle juridictionnel de l’administration au moyen du recours pour excès de pouvoir, Raphaël Alibert relève en effet qu’à cette période, « la théorie des délais devient plus souple et la jurisprudence plus libérale »19. En l’espace de 20 années, le Conseil d’État admet successivement que la notification incomplète d’un acte administratif ne peut avoir pour effet de faire courir le délai de recours contentieux20, qu’un recours administratif gracieux proroge le délai de recours21 ou encore que l’exception d’illégalité des actes réglementaires peut être perpétuellement invoquée22, ce qui est devenu un « principe traditionnel de notre droit administratif »23. Au regard de ces évolutions, la légalité de l’action de l’Administration semblait ainsi l’emporter sur l’exigence de pérennité de ses actes.

Mais c’était il y a un siècle, et, autres temps autres mœurs, le principe de sécurité juridique est entre-temps devenu l’antienne de la politique jurisprudentielle du Conseil d’État lorsqu’il s’agit de modifier les règles de la procédure administrative contentieuse. Comme toute séquence jurisprudentielle, celle-ci a un point de départ qu’il convient de déterminer plus ou moins discrétionnairement. En 1996, dans son article fondateur Principe de légalité et principe de sécurité24, le président Daniel Labetoulle mettait en exergue l’existence d’une irréductible dichotomie entre les exigences de légalité et de sécurité juridique, cette dernière étant entendue dans sa dimension temporelle, c’est-à-dire en tant qu’exigence de stabilité dans le temps des situations juridiques. Il relevait en effet qu’un contrôle de légalité trop rigoureux pouvait ébranler les situations acquises du fait des annulations rétroactives qu’il entraîne. Depuis, nombreux sont les grands arrêts du Conseil d’État qui se sont fondés, explicitement25 comme implicitement26, sur cette exigence devenue principe général du droit27. Pour une partie de plus en plus nombreuse de la doctrine, cette recherche de sécurité juridique serait allée trop loin, au point de rompre l’équilibre28 qu’elle entretient avec la « pièce maîtresse du droit administratif »29 que constitue le principe de légalité.

Les délais de recours, en ce qu’ils sont par nature un outil de sécurisation contentieuse permettant de limiter l’accès au juge, n’ont pas échappé à ce mouvement. Ils font désormais l’objet d’une interprétation rigoureuse qui trouve son paroxysme dans la jurisprudence Czabaj30. Celle-ci a créé de façon purement prétorienne un délai raisonnable de forclusion d’1 an que le professeur Bertrand Seiller qualifie de « délai de secours »31 puisqu’il permet de rendre définitives des décisions qui ne mentionnaient pas ou qui mentionnaient de façon incomplète les voies et délais de recours. Cette jurisprudence a fait l’objet de nombreuses aggravations successives dont la dernière en date permet au juge de rejeter par voie d’ordonnance les requêtes présentées hors délai Czabaj32.

Le revirement opéré par la décision du 27 mars 2020 s’inscrit dans cette ligne jurisprudentielle visant à sécuriser les actes administratifs au moyen d’une lecture rigoureuse des règles relatives aux délais de recours contentieux. Pour le comprendre, il convient d’examiner son application au cas d’espèce.

L’arrêté préfectoral litigieux avait fait l’objet d’une double publication : une première par inscription au recueil des actes administratifs de la préfecture, le 8 avril 2019 ; une seconde par voie d’affichage, effectuée le 29 avril 2019.

En application de la règle jurisprudentielle antérieure, le délai de recours aurait été calculé à compter de la mesure d’affichage, la simple mise en ligne n’étant pas susceptible de constituer son point de départ. Le recours administratif adressé au préfet de la Guadeloupe le 18 juin 2019, exercé moins de 2 mois après l’affichage de l’arrêté litigieux, aurait ainsi eu pour effet de proroger le délai de recours et la demande d’annulation présentée le 13 août 2019 n’aurait pu être considérée comme tardive.

Mais il n’en a pas été ainsi. Consacrant sa règle nouvelle de forclusion, le Conseil d’État a jugé que la simple publication en ligne, « alors même que l’arrêté en litige n’a pas été affiché à la mairie de Goyave avant le 29 avril, a fait courir à l’égard du syndicat requérant le délai de recours contentieux de 2 mois prévu à l’article R. 421-1 du Code de justice administrative ». Le recours administratif a donc été considéré comme tardif, ce qui devait entraîner la forclusion de la demande en annulation et le rejet de la demande de suspension qui l’accompagnait.

Dès lors, on comprend aisément qu’un tel revirement améliore la stabilité dans le temps des actes administratifs qu’il concerne, notamment lorsque ces derniers ont fait l’objet d’une double publication. Il permet effectivement de hâter la date à laquelle un arrêté publié en ligne avant d’être affiché devient définitif ; étant entendu qu’il s’écoule parfois plusieurs semaines entre les deux mesures de publicité.

Mais là encore, la sécurisation opérée ne peut exempter cette solution nouvelle des critiques qu’elle mérite.

Il convient en effet de relever que ce revirement, appliqué dans les cas dans lesquels une double publication a eu lieu, conduit à vider cette dernière de tout son intérêt. Si un acte a fait l’objet d’une seconde publication, c’est précisément parce que la première n’était pas de nature à informer suffisamment les personnes intéressées.

Dès lors, le Conseil d’État aurait pu prévoir que si un acte, d’abord mis en ligne, a ensuite été publié par voie d’affichage, le délai de recours contentieux à son égard court à compter de la seconde mesure de publicité. Il aurait ainsi apprécié la double publication comme un seul et unique procédé de publicité composé de deux mesures distinctes se complétant. Se refusant à un tel effort, il a attribué à la seconde mesure une valeur superfétatoire niant sa véritable utilité.

Pour conclure, il semble qu’une lecture de ce revirement à l’aune des deux objectifs qu’il poursuit a une nouvelle fois démontré, s’il en était besoin, que la sécurisation des actes administratifs ne va pas sans une inquiétante restriction du droit au recours des administrés.