Panorama de droit administratif (1er juin 2021 – 15 juillet 2021)

Publié le 12/11/2021 - mis à jour le 12/11/2021 à 11H24
Dossier Administratif
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Le panorama de cette période comprend, une fois n’est pas coutume, de nombreux arrêts du Tribunal des conflits, la difficulté à déterminer l’ordre de juridiction compétent reflétant certes la complexité qu’il y a à interpréter certains textes, mais aussi la propension de plus en plus fréquente à faire se côtoyer règles de droit public et règles de droit privé, notamment en matière contractuelle, ainsi de l’insertion dans un marché public d’une stipulation pour autrui ou d’une clause anti-spéculative dans un contrat de vente immobilière entre personnes privées, au risque de modifier la nature juridique d’une convention. Parmi les décisions du Conseil d’État, on relèvera l’annulation partielle du schéma national du maintien de l’ordre, la liberté de la presse revêtant une importance particulière aux yeux du juge, et les décisions statuant en matière d’environnement, abattage d’arbres ou déclaration d’utilité publique, les préoccupations environnementales alimentant régulièrement le contentieux administratif depuis quelques années.

Contestation de la participation aux frais d’hébergement de l’époux admis à l’aide sociale : compétence administrative

T. confl., 14 juin 2001, n° 4212, Dpt Calvados. Il résulte des articles L. 132-6, L. 132-7 et L. 134-3 du Code de l’action sociale et des familles que relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire les recours des obligés alimentaires contestant les décisions prises par l’État ou le département pour obtenir le remboursement des sommes avancées par la collectivité. En revanche, les recours contre les décisions relatives à l’admission à l’aide sociale relèvent de la juridiction administrative même en présence d’obligés alimentaires. Il s’ensuit qu’il incombe à la juridiction administrative de statuer sur une demande d’une personne contestant la décision relative à l’admission à l’aide sociale des frais d’hébergement de son époux en tant qu’elle a fixé le montant de sa participation à ces frais1.

Impossibilité d’exercer le droit de bâtir faute de déplacement d’une ligne électrique : compétence judiciaire

T. confl., 14 juin 2021, n° 4208, M. R. et Mme P. c/ Sté Enedis. Les requérants ont acquis un terrain non bâti en vue d’y faire édifier une maison. Ce terrain étant grevé d’une servitude d’utilité publique relative au passage d’une ligne électrique aérienne à haute tension, les requérants avaient reçu une proposition écrite d’ERDF, devenue la société Enedis, pour un déplacement de la ligne électrique, à ses frais, compatible avec leur projet de construction, pour lequel ils avaient obtenu un permis de construire. Alors que les travaux devaient débuter, Enedis les a informés que le déplacement ne pourrait avoir lieu selon le plan envisagé, dès lors qu’il supposait de déplacer un pylône implanté sur la parcelle voisine et que le propriétaire de celle-ci s’y refusait. Faute d’accord avec Enedis sur une autre solution technique, les requérants ont renoncé à leur projet et mis en vente leur parcelle.

En application des articles L. 323-4, L. 323-6 et L. 323-7 du Code de l’énergie, si les conséquences des dommages purement accidentels causés par les travaux de construction, de réparation ou d’entretien des ouvrages relèvent de la compétence des juridictions administratives, en revanche, les juridictions judiciaires sont seules compétentes pour connaître des dommages qui sont les conséquences certaines, directes et immédiates des servitudes instituées au profit des concessionnaires de distribution d’énergie, tels que la dépréciation de l’immeuble, les troubles de jouissance et d’exploitation, la gêne occasionnée par le passage des préposés à la surveillance et à l’entretien2.

Les préjudices dont les requérants demandent réparation sont liés à l’impossibilité d’exercer leur droit de bâtir en raison de l’absence de déplacement de la ligne électrique, quand bien même ils résulteraient de l’inexécution par Enedis de la convention qui aurait été conclue par suite de leur acceptation de la proposition relative aux modalités de déplacement de la ligne qu’ils avaient reçue.

Les conclusions tendant à la réparation de ces préjudices relèvent de la compétence du juge de l’expropriation.

Intégration d’une stipulation pour autrui dans un marché public

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4223, Sté Cari-Fayat. Il ressort d’une part du I de l’article 1er du Code des marchés publics, dans sa version issue du décret n° 2001-210 du 7 mars 2001, du I de l’article 2 de ce code ainsi que de l’article 29 du même code, dans sa version résultant du décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004, d’autre part, de l’article 2 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 que le contrat par lequel, dans le cadre d’un marché public de construction, une collectivité territoriale souscrit une assurance dommage-ouvrage, a le caractère de contrat administratif. La circonstance que, par le même contrat, elle souscrit également une assurance garantissant la responsabilité décennale du constructeur auquel elle a attribué le marché public de construction, qui s’analyse comme une stipulation pour autrui, ne modifie pas la nature de ce contrat. Le litige relatif à l’exécution d’un tel contrat, y compris en tant qu’il porte sur les obligations de l’assureur stipulées au bénéfice du constructeur, relève donc de la compétence de la juridiction administrative.

En conséquence, la juridiction administrative est compétente pour connaître de l’appel en garantie dirigé par le constructeur contre la compagnie d’assurance fondé sur la police unique de chantier souscrite par la commune.

Refus de prise en charge des frais de transport d’un élève handicapé : compétence administrative

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4219, Mme C. et M. F. c/ Dpt Puy-de-Dôme. Aucune disposition législative n’attribue un litige relatif à la décision par laquelle le président d’un conseil départemental refuse, sur le fondement de l’article R. 3111-24 du Code des transports, la prise en charge d’un mode de transport scolaire au bénéfice d’un élève handicapé à la compétence de la juridiction judiciaire, notamment pas l’article L. 241-9 du Code de l’action sociale et des familles, selon lequel relèvent de la compétence des tribunaux judiciaires les décisions prises, au titre du 1° du I de l’article L. 241-6 du Code de l’action sociale et des familles, par les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées sur l’orientation et les mesures propres à assurer l’insertion scolaire d’un enfant ou d’un adolescent handicapé.

La contestation de la décision du président du conseil départemental qui refuse la prise en charge des frais de transport d’un élève handicapé vers un établissement scolaire, laquelle présente le caractère d’une décision administrative, relève de la compétence de la juridiction administrative.

Litige relatif à l’exercice d’une servitude conventionnelle sur le domaine public : compétence judiciaire

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4218, SCI LMG et M. C. Il résulte des principes de la domanialité publique qu’une servitude conventionnelle de droit privé constituée avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques peut être maintenue sur une parcelle appartenant au domaine public à la double condition d’avoir été consentie antérieurement à l’incorporation de cette parcelle dans le domaine public, lorsque cette incorporation est, elle aussi, antérieure à l’entrée en vigueur du code, et d’être compatible avec son affectation.

La servitude conventionnelle de droit privé dont se prévalent les requérants sur les parcelles appartenant au domaine public routier de la commune, servitude d’alimentation en eau par le passage souterrain d’une canalisation, a été consentie antérieurement à l’incorporation de ces parcelles dans le domaine public, cette incorporation est antérieure à l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques, et elle est compatible avec leur affectation à usage de parking public.

S’agissant d’une servitude de droit privé, le litige relatif à son exercice relève de la compétence de la juridiction judiciaire.

Les maîtres agréés des établissements d’enseignement privé sont des salariés

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4217, M. D. et a. c/ Assoc. Olga Spitzer. Les maîtres agréés qui enseignent dans des établissements ayant passé un contrat simple avec l’État sont des salariés des organismes de gestion de ces établissements, même si leur rémunération est prise en charge par l’État. Les litiges les opposant aux chefs de ces établissements, qui se rattachent à l’exécution de leur contrat de travail, relèvent de la compétence du juge judiciaire.

L’institut thérapeutique, éducatif et pédagogique dans lequel les requérants exercent comme enseignants est, en application de l’article D. 312-0-1 du Code de l’action sociale et des familles, au nombre des établissements ou services d’enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation, mentionnés au 2° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles. L’association gestionnaire de l’établissement a conclu un contrat simple relatif à l’éducation spéciale avec l’État. Les intéressés, qui ont le statut de maîtres agréés, ont été embauchés par l’association selon les textes d’application de la loi sociale concernant le statut des maîtres de l’enseignement privé enseignant dans un établissement privé sous contrat. La circonstance que leur rémunération soit versée par l’État n’est pas de nature, s’agissant d’un établissement d’enseignement privé lié à l’État par un contrat simple, à conférer à ces enseignants, salariés de l’association, la qualité d’agents publics.

Il incombe à la juridiction judiciaire de statuer sur le litige opposant les requérants et l’association au sujet du versement par celle-ci de compléments de rémunération et d’indemnités.

Exécution d’une clause anti-spéculative insérée dans un contrat de vente immobilière : compétence judiciaire

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4214, M. A. c/ Communauté d’Agglomération de la Riviera Française (CARF). Un contrat conclu entre deux personnes privées revêt, en principe, un caractère de contrat de droit privé. L’insertion dans un contrat de vente conclu entre deux personnes privées d’une clause, dite clause anti-spéculative, restreignant pendant une certaine durée les droits du propriétaire de louer son bien, en contrepartie du prix modéré d’acquisition du bien lié à des subventions allouées au promoteur par une collectivité territoriale, et d’une pénalité applicable au profit de cette dernière, qui n’était pas partie au contrat de vente, en cas de violation de cette clause, ne modifie pas la nature de ce contrat.

La demande en annulation du titre exécutoire pris par la collectivité territoriale en application de la clause relève de la juridiction judiciaire.

Refus d’un EPIC de renouveler un contrat d’occupation du domaine public : compétence administrative

T. confl., 5 juill. 2021, n° 4213, EPIC Pays de Fontainebleau Tourisme. Le litige résulte du refus de l’EPIC, auquel ont été déléguées la gestion et l’exploitation d’un site appartenant au domaine public, de conclure avec les requérants un nouveau contrat consistant en une mise à disposition de l’ensemble du site et de tous ses équipements, pendant une période de plusieurs jours par an. Le litige, qui n’oppose pas le gestionnaire d’un service public industriel et commercial à ses usagers mais porte sur le refus de conclusion d’une convention d’occupation temporaire du domaine public doit, alors même que les requérants se prévalent du 5° du I de l’article L. 442-6 du Code de commerce relatif à la rupture brutale d’une relation commerciale établie, être porté devant la juridiction administrative.

SNMO : renforcement de la liberté de la presse, renforcement et encadrement du pouvoir réglementaire du ministre de l’Intérieur

CE, 10 juin 2021, n° 444849, Syndicat national des journalistes et Ligue des droits de l’Homme. Il appartient au ministre de l’Intérieur, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous son autorité, dans la mesure où l’exige l’intérêt du service, sous réserve des compétences attribuées à d’autres autorités par les textes législatifs et réglementaires en vigueur et dans le respect des lois et règlements applicables.

La liberté d’expression et de communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés. La présence de la presse et des journalistes lors des manifestations revêt une importance particulière en ce qu’elle permet de rendre compte des idées et opinions exprimées et du caractère de cette expression collective ainsi que, le cas échéant, de l’intervention des autorités publiques et des forces de l’ordre, et contribue ainsi notamment à garantir, dans une société démocratique, que les autorités et agents de la force publique pourront être appelés à répondre de leur comportement à l’égard des manifestants et du public en général et des méthodes employées pour maintenir l’ordre public et contrôler ou disperser les manifestants.

Le schéma national du maintien de l’ordre a pour objet de définir le cadre d’exercice du maintien de l’ordre, applicable à toutes les manifestations se déroulant sur le territoire national, et fixant une doctrine commune pour l’ensemble des forces de l’ordre.

Le point 2.2.1 revient à fixer, dans des termes au demeurant ambigus et imprécis, des conditions au port, par des journalistes, d’équipements de protection lors des manifestations. Le ministre de l’Intérieur ne dispose pas, en sa qualité de chef de service, d’une compétence pour édicter de telles règles à l’égard des journalistes, non plus d’ailleurs qu’à l’égard de toute personne participant ou assistant à une manifestation.

Il était loisible au ministre de l’Intérieur de prévoir un canal d’échange d’information spécifiquement dédié aux journalistes et, compte tenu des contraintes opérationnelles, de réserver son accès aux titulaires de la carte d’identité professionnelle.

Toutefois, les énonciations du point 2.2.2, en tant qu’elles réservent l’accès aux informations susceptibles d’être délivrées par la voie du canal dédié aux seuls journalistes accrédités auprès des autorités, sans préciser la portée, les conditions et les modalités d’une telle accréditation susceptible, faute de précision, de permettre un choix discrétionnaire des journalistes accrédités parmi tous ceux titulaires de la carte de presse en faisant la demande, portent une atteinte disproportionnée à la liberté de la presse et à la liberté de communication.

Les articles 431-4 et 431-5 du Code pénal répriment le fait de continuer volontairement à participer à un attroupement après qu’ont été faites les sommations de se disperser. Si ces dispositions ont pour effet d’interdire à toute personne, quelle que soit sa qualité, de continuer à participer volontairement à un attroupement après les sommations, elles ne sauraient par elles-mêmes faire échec à la présence de la presse sur le lieu d’un attroupement afin que les journalistes puissent rendre compte des événements qui s’y produisent. Les journalistes peuvent ainsi continuer d’exercer librement leur mission lors de la dispersion d’un attroupement sans être tenus de quitter les lieux, dès lors qu’ils se placent de telle sorte qu’ils ne puissent être confondus avec les manifestants et ne fassent obstacle à l’action des forces de l’ordre. Il en va de même pour les observateurs indépendants.

Si la mise en œuvre de la technique de l’encerclement, prévue par le point 3.1.4, peut s’avérer nécessaire dans certaines circonstances pour répondre à des troubles caractérisés à l’ordre public, elle est susceptible d’affecter significativement la liberté de manifester, d’en dissuader l’exercice et de porter atteinte à la liberté d’aller et venir. Les termes du point 3.1.4 se bornent à prévoir qu’il peut être utile d’y avoir recours, sans encadrer précisément les cas dans lesquels elle peut être mise en œuvre. Faute d’apporter de telles précisions, de nature à garantir que l’usage de cette technique de maintien de l’ordre soit adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, ce point 3.1.4 est entaché d’illégalité.

Biens du domaine public situés à l’étranger : compétence et droit applicable

CE, 25 juin 2021, n° 438023, Sté Mezzi et Fonderia SRL. Il résulte du Code général de la propriété des personnes publiques, et notamment du chapitre I du titre II du livre II de sa première partie, de la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre III de sa deuxième partie, de la sous-section 5 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre II de sa troisième partie et du chapitre II du titre Ier du livre Ier de sa quatrième partie, qu’entrent dans son champ d’application tant les biens situés sur le territoire de la République que ceux situés à l’étranger. Ainsi, les biens immobiliers appartenant à l’une des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 du Code général de la propriété des personnes publiques et qui répondent aux critères d’appartenance au domaine public, désormais fixés par l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, constituent des dépendances de son domaine public, alors même qu’ils sont situés à l’étranger.

La compétence conférée par l’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques au juge administratif, sans qu’il soit possible d’y déroger par voie contractuelle, s’étend aux litiges relatifs à des contrats comportant occupation de dépendances du domaine public français situées sur territoire d’un État autre que la France, alors même que les parties au contrat auraient convenu que celui-ci est régi par le droit de cet État. Dans cette hypothèse, le juge administratif applique le droit étranger pour lequel les parties ont opté, sous réserve des règles d’ordre public prévues par le Code général de la propriété des personnes publiques en vue de garantir la protection et l’intégrité du domaine public.

Dérogations à l’interdiction d’abattage d’arbres le long des voies de communication

CE, 21 juin 2021, n° 446662, Assoc. La Nature en Ville et a., avis. Il résulte de l’article L. 350-3 du Code de l’environnement que le fait d’abattre ou de porter atteinte à un ou à plusieurs des arbres qui composent une allée ou un alignement d’arbres le long des voies de communication est interdit, sauf si l’abattage ou l’atteinte est nécessaire pour des motifs sanitaires, mécaniques ou esthétiques ou s’il a été autorisé, à titre dérogatoire, pour la réalisation d’un projet de construction. L’abattage ou l’atteinte portée à un ou plusieurs arbres composant une allée ou un alignement doit donner lieu à des mesures compensatoires locales.

Lorsqu’un permis de construire ou d’aménager ou une décision de non-opposition à déclaration préalable porte sur un projet de construction impliquant l’atteinte ou l’abattage d’un ou plusieurs arbres composant une allée ou un alignement le long d’une voie de communication, il résulte des dispositions combinées des articles L. 421-6, R. 111-26 et R. 111-27 du Code de l’urbanisme et de l’article L. 350-3 du Code de l’environnement que l’autorisation d’urbanisme ou la décision de non-opposition à déclaration préalable vaut octroi de la dérogation prévue par le troisième alinéa de l’article L. 350-3 du Code de l’environnement. Il appartient à l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme ou statuer sur la déclaration préalable de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la nécessité de l’abattage ou de l’atteinte portée aux arbres pour les besoins du projet de construction ainsi que de l’existence de mesures de compensation appropriées et suffisantes à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage.

RAPO et pensions militaires d’invalidité

CE, 9 juill. 2021, n° 451980, M. B., avis. Lorsqu’il est saisi d’un litige en matière de pensions militaires d’invalidité, il appartient au juge administratif, en sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer sur les droits de l’intéressé en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction, et aussi, le cas échéant, d’apprécier, s’il est saisi de moyens en ce sens ou au vu de moyens d’ordre public, la régularité de la décision en litige.

Il résulte des articles L. 711-2, R. 711-1 et R. 711-15 du Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre que, pour les décisions individuelles entrant dans son champ d’application, les décisions prises sur le recours administratif préalable obligatoire se substituent aux décisions initiales et sont seules susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux. Cette substitution ne fait toutefois pas obstacle à ce que soient invoqués à leur encontre des moyens tirés de la méconnaissance de règles de procédure applicables aux décisions initiales qui, ne constituant pas uniquement des vices propres à ces décisions, sont susceptibles d’affecter la régularité des décisions soumises au juge.

Sursis à statuer pour régulariser une DUP

CE, 9 juill. 2021, n° 437634, Cne de Grabels. Lorsque le préfet de région est l’autorité compétente pour autoriser le projet, en particulier lorsqu’il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région, les services placés sous son autorité hiérarchique, en particulier la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), ne peuvent être regardés comme disposant, à son égard, d’une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans des conditions répondant aux exigences résultant de la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 20113. L’avis du préfet de région a été instruit par la DREAL de cette région, placée sous son autorité. Le même préfet, en sa qualité de préfet du département lieu d’implantation du projet, a signé l’arrêté déclarant le projet d’utilité publique. L’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale a entaché cet arrêté d’illégalité.

Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme, estime qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

Un vice de procédure, dont l’existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de l’arrêté attaqué, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date. Si ces modalités ne sont pas légalement applicables, notamment du fait de l’illégalité des dispositions qui les définissent, il appartient au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d’autres modalités, qu’il lui revient de définir en prenant en compte les finalités poursuivies par les règles qui les ont instituées et en se référant, le cas échéant, aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue.

Le vice de procédure peut en l’espèce être réparé par la consultation, à titre de régularisation, d’une autorité présentant les garanties d’objectivité requises. Il peut ainsi être réparé par un avis rendu par la mission régionale d’autorité environnementale du conseil général de l’environnement et du développement durable de la région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé.

Si l’avis de l’autorité environnementale recueilli selon ces modalités ne diffère pas substantiellement de celui qui a été porté à la connaissance du public en application de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement, l’information du public sur le nouvel avis de l’autorité environnementale ainsi recueilli prendra la forme d’une publication sur internet, dans les conditions prévues à l’article R. 122-23 du Code de l’environnement. En revanche, si l’avis diffère substantiellement de celui qui a été porté à la connaissance du public, des consultations complémentaires devront être organisées à titre de régularisation.

Notes de bas de pages

  • 1.
    T. confl., 8 avr. 2019, n° 4154, Mme Grenier c/ Dpt Drôme : Lebon, p. 505.
  • 2.
    T. confl., 29 sept. 1997, n° 3024, S.A. Ciments Lafarge c/ EDF : Lebon, p. 534.
  • 3.
    V. CE, 20 sept. 2019, n° 428274, ministre de la Transition écologique et solidaire c/ Assoc. Sauvons le paradis et a. : Lebon T., p. 610 et 847 – CE, 5 févr. 2020, n° 425451, Assoc. Des évêques aux cordeliers et a. : Lebon T., p. 643 et 851.
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