Panorama de droit administratif (15 février – 31 mars 2020)

Publié le 30/12/2020 - mis à jour le 31/12/2020 à 10H50

Encore plusieurs arrêts relatifs à des questions de procédure, matière véritablement foisonnante, dans cette sélection couvrant la période du 15 février au 31 mars 2020. Sont particulièrement notables la décision revirant la jurisprudence relative à la modulation dans le temps des revirements de jurisprudence, celle affirmant qu’il ne peut y avoir de condamnation solidaire en matière de contravention de grande voirie et celle relative à l’intérêt à agir du contribuable local formant un recours Tarn-et-Garonne. On notera aussi le rejet des recours contre la charte de déontologie des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs.

Suspension provisoire en cas de dopage : office du juge de l’excès de pouvoir

CE, 28 févr. 2020, n° 433886, A.

Lorsqu’il est saisi d’un recours tendant à l’annulation d’une mesure de suspension provisoire prise à titre conservatoire sur le fondement de l’article L. 232-23-4 du Code du sport, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cette décision à la date de son édiction et, s’il la juge illégale, en prononce l’annulation. Eu égard à l’effet utile d’un tel recours, il appartient en outre au juge de l’excès de pouvoir, saisi de conclusions en ce sens, d’apprécier la légalité de la décision à la date où il statue et, s’il juge qu’elle est devenue illégale, d’en prononcer l’abrogation.

Si l’article L. 232-23-4 du Code du sport ne prévoit pas de durée maximale pour la mesure de suspension provisoire, la suspension prend fin lorsqu’intervient la décision de la commission des sanctions de l’agence française de lutte contre le dopage (AFLD). Il appartient en outre au président de l’agence, sous le contrôle du juge, de lever la suspension dans l’hypothèse où la mesure se prolonge au-delà d’un délai raisonnable sans que la commission des sanctions n’ait adopté de décision. Il en va de même dès qu’il apparaît que cette mesure conservatoire n’est plus justifiée, notamment si les premiers résultats de l’analyse sont infirmés ou au vu d’éléments nouveaux, le cas échéant, produits par le sportif concerné, tels qu’une autorisation d’usage à des fins thérapeutiques.

Le président de l’AFLD n’est pas tenu d’attendre les résultats de l’analyse du second échantillon, lorsque celle-ci est demandée par le sportif, avant de pouvoir prendre légalement une mesure de suspension à titre conservatoire.

Assiette et recouvrement de la taxe sur les « cartes grises » : compétence judiciaire

T. confl., 9 mars 2020, n° 4175, Sté Midi Auto

Il résulte du dernier alinéa de l’article 1599 quindecies du Code général des impôts et de l’article L. 199 du Livre des procédures fiscales que les tribunaux de l’ordre judiciaire sont compétents pour connaître de toutes les contestations relatives à l’assiette et au recouvrement de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules. Sauf à ce que les faits à l’origine des actions engagées soient détachables des opérations d’assiette et de recouvrement de cette imposition, les tribunaux de l’ordre judiciaire sont également compétents pour connaître des actions en responsabilité dirigées contre les services de l’État à raison de la perception de cette imposition.

Fonctionnaire mis à disposition d’une association : compétence judiciaire

T. confl., 9 mars 2020, n° 4178, Mme B.

Bien qu’elle ait continué à dépendre d’un centre hospitalier et à percevoir son traitement de fonctionnaire, la requérante, mise à disposition d’une association pour accomplir un travail pour le compte et sous l’autorité de celle-ci, était liée à cet organisme par un contrat de travail. Sa demande en paiement d’heures supplémentaires, qui s’inscrit dans ces relations contractuelles de droit privé, relève de la compétence judiciaire.

Action du subrogé conventionnel contre le maître d’un ouvrage public : compétence du juge administratif

T. confl., 9 mars 2020, n° 4179, Sté Allianz France IARD

Une explosion de gaz a détruit l’habitation d’un couple et endommagé une cinquantaine de maisons situées à proximité, causant la mort de trois personnes, dont celle de ces époux.

La société assureur du couple, subrogée légalement dans les droits de ces époux, usagers du service public industriel et commercial de distribution de gaz, a saisi à ce titre le juge judiciaire d’une action indemnitaire à l’encontre de Gaz réseau distribution France (GRDF).

La société a, par ailleurs, remboursé aux assureurs des tiers à l’ouvrage public les sommes qu’ils leur avaient versées au titre des dommages subis à raison de l’explosion. La société, subrogée par convention dans les droits de ces assureurs, eux-mêmes subrogés légalement dans les droits de leurs assurés, qu’ils ont indemnisés, a présenté au tribunal administratif une demande tendant à ce que GRDF lui rembourse les sommes versées sur le fondement de sa responsabilité sans faute à l’égard des tiers à l’ouvrage public. Une telle action, alors même que la subrogation était de nature conventionnelle, relève de la compétence de la juridiction administrative1.

Contravention de grande voirie : pas de condamnation solidaire

CE, 10 mars 2020, n° 430550, Sté Libb 2

Il incombe au juge de la répression des contraventions de grande voirie, lorsque sont poursuivis devant lui plusieurs prévenus à raison de la même contravention, d’apprécier, au vu de l’argumentation que lui soumettent les parties, la régularité des conditions de l’engagement des poursuites et d’en tirer les conséquences, le cas échéant d’office, pour l’ensemble des prévenus. Il en résulte qu’en cette matière, un prévenu peut utilement se prévaloir devant le juge de cassation de l’insuffisance de la réponse du juge du fond au moyen, soulevé par un autre prévenu, tiré de l’imprécision du procès-verbal de contravention.

En matière de contraventions de grande voirie, les actes d’instruction ou de poursuites2 interrompent la prescription à l’égard de tous les auteurs, y compris ceux qu’ils ne visent pas.

Aucune disposition applicable aux contraventions de grande voirie ne permet au juge administratif, dès lors qu’il a constaté la matérialité de ces infractions, de dispenser leur auteur de la condamnation aux amendes prévues par les textes et non frappées de prescription. Eu égard au principe d’individualisation des peines, il lui appartient cependant de fixer, dans les limites prévues par les textes applicables, le montant des amendes dues compte tenu de la gravité de la faute commise, qu’il apprécie au regard de la nature du manquement et de ses conséquences. Il ne saurait légalement condamner plusieurs prévenus solidairement au paiement de la même amende.

Association syndicale de copropriétaires et domanialité publique sont incompatibles

CE, 10 mars 2020, n° 432555, Assoc. syndicale des propriétaires de la cité Boigues et a.

Il découle de l’article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 que le régime des associations syndicales est, depuis son entrée en vigueur, incompatible avec celui de la domanialité publique, notamment avec le principe d’inaliénabilité.

Il s’ensuit qu’un immeuble inclus dans le périmètre d’une association syndicale et qui, à la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 1er juillet 2004, n’appartenait pas au domaine public d’une personne publique, ne peut devenir une dépendance de ce domaine, alors même qu’il serait affecté à l’usage direct du public ou qu’il serait affecté à un service public et aurait fait l’objet d’aménagements propres à lui conférer cette qualification.

L’entrée en vigueur de l’ordonnance du 1er juillet 2004 ne saurait toutefois avoir eu pour effet d’emporter le déclassement des biens qui, avant cette entrée en vigueur, appartenaient déjà au domaine public et se trouvaient compris dans le périmètre d’une association syndicale. Dans ce cas, sauf à ce qu’ils fassent l’objet d’un déclassement, ces biens continuent d’appartenir au domaine public et l’incompatibilité des dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 1er juillet 2004 avec le régime de la domanialité publique a pour seule conséquence l’impossibilité pour l’association syndicale de mettre en œuvre, pour le recouvrement des créances qu’elle détient sur la personne publique propriétaire, la garantie de l’hypothèque légale sur les biens inclus dans le périmètre et appartenant au domaine public.

Les agences de l’eau disposent d’un pouvoir réglementaire

CE, 11 mars 2020, n° 426366, Syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l’assainissement autonome (IFAA)

Il résulte des articles L. 213-8-1, L. 213-9-1, L. 213-9-2, R. 213-32 et R. 213-39 du Code de l’environnement que les agences de l’eau disposent d’un pouvoir règlementaire pour déterminer, dans la limite des missions qui leur sont fixées par la loi, les domaines et conditions de leur action et définir les conditions générales d’attribution des concours financiers qu’elles peuvent apporter aux personnes publiques et privées sous forme de subventions, de primes de résultat ou d’avances remboursables. Cette compétence doit être exercée, en vertu de l’article R. 213-39 du Code de l’environnement, par leur conseil d’administration.

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Modulation dans le temps d’un revirement de jurisprudence

CE, sect., 13 mars 2020, n° 435634, Sté Hasbro European Trading BV (HET BV)

Le délai réglementaire dont un contribuable dispose pour former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de tout commentaire par lequel l’autorité compétente prescrit l’interprétation de la loi fiscale, lorsque celui-ci a été inséré au BOFiP-impôts et mis en ligne sur un site internet accessible depuis l’adresse www.impots.gouv.fr entre le 10 septembre 2012 et le 31 décembre 2018, commence à courir au jour de cette mise en ligne3.

Il appartient en principe au juge administratif de faire application de la règle jurisprudentielle nouvelle à l’ensemble des litiges, quelle que soit la date des faits qui leur ont donné naissance, sauf si cette application a pour effet de porter rétroactivement atteinte au droit au recours. Une règle de forclusion revenant sur une jurisprudence constante est de nature à porter atteinte au droit au recours. Elle ne saurait, par conséquent, fonder le rejet pour irrecevabilité d’un recours, formé contre un commentaire publié et présenté avant l’expiration d’un délai de 2 mois suivant la date de lecture de la présente décision4.

Le délai réglementaire dont un contribuable dispose pour former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de tout commentaire par lequel l’autorité compétente prescrit l’interprétation de la loi fiscale, lorsque celui-ci a été mis en ligne sur le site www.bofip.impots.gouv.fr à compter du 1er janvier 2019, commence à courir au jour de cette mise en ligne.

La règle de forclusion énoncée ci-dessus, qui se borne à tirer les conséquences de dispositions légales et réglementaires antérieures aux commentaires administratifs à l’égard desquels elle s’applique, et qui ne constitue pas un revirement de jurisprudence, ne porte pas rétroactivement atteinte au droit au recours. Rien ne fait obstacle, dès lors, à ce que le juge administratif en fasse application à tout litige intéressant des commentaires administratifs mis en ligne, dans les conditions décrites plus haut, à compter du 1er janvier 2019, quelle que soit la date à laquelle il en est saisi.

Champ de consultation du CSTACAA

CE, 25 mars 2020, n° 427737, Syndicat de la juridiction administrative et Union syndicale des magistrats administratifs

En vertu de l’article L. 232-3 du Code de justice administrative, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) doit être consulté sur les projets de décrets qui, ne se bornant pas à tirer les conséquences nécessaires de dispositions législatives, affectent la compétence des tribunaux administratifs ou des cours administratives d’appel ou sont susceptibles d’avoir une incidence significative sur l’organisation ou le fonctionnement de ces juridictions.

Le décret n° 2018-1142 du 12 décembre 2018 se bornant à tirer les conséquences nécessaires de la loi Asile et immigration du 10 septembre 2018, le moyen tiré de ce qu’elles auraient dû être soumises pour avis au CSTACAA ne peut qu’être écarté.

La charte de déontologie des membres de la juridiction administrative n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation et ne porte pas atteinte à la liberté d’expression

CE, 25 mars 2020, n° 411070, A. ; CE, 25 mars 2020, n° 421149, Syndicat de la juridiction administrative (2 esp.)

Il résulte des articles L. 131-2, L. 131-4, L. 131-6 et L. 231-1-1 du Code de justice administrative que la charte de déontologie des membres de la juridiction administrative a vocation, outre à rappeler les principes et obligations d’ordre déontologique qui leur sont applicables, à préconiser des bonnes pratiques propres à en assurer le respect. Pour apprécier si le comportement d’un membre de la juridiction administrative traduit un manquement aux obligations déontologiques qui lui incombent, les bonnes pratiques ainsi recommandées sont susceptibles d’être prises en compte, sans pour autant que leur méconnaissance ne soit, en elle-même, constitutive d’un manquement disciplinaire.

Admettant implicitement que la décision par laquelle le vice-président du Conseil d’État adopte la charte est susceptible de recours, l’arrêt relève que l’article L. 131-4 du Code de justice administrative donne, en tout état de cause, compétence au vice-président du Conseil d’État pour établir une charte de déontologie des membres de la juridiction administrative comportant l’énoncé des principes déontologiques et de bonnes pratiques propres à en assurer le respect. En vertu de ces dispositions, le vice-président peut rappeler les principes applicables et préconiser l’observation de bonnes pratiques non seulement aux membres du Conseil d’État et aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en exercice, mais aussi, afin d’éviter que leur comportement affecte l’indépendance et le fonctionnement des juridictions administratives ou la dignité de leurs anciennes fonctions, aux membres honoraires des deux corps et, plus généralement, à tous les anciens membres.

Par le paragraphe 16, de son titre II, la charte n’interdit pas aux membres ou anciens membres de la juridiction administrative d’exercer comme avocat dans le ressort de leur précédente juridiction, mais, dans le silence de la loi, préconise à leur attention le respect de bonnes pratiques, consistant à s’abstenir, pendant une certaine durée, de présenter des requêtes ou mémoires devant la juridiction dont ils ont été membres ou de paraître à l’audience devant celle-ci.

Il est dans la nature même de recommandations de bonnes pratiques d’appeler, dans le silence de la loi ou des règles statutaires, ceux à qui elles s’adressent à prendre toute précaution convenable, de nature à leur éviter d’éventuelles mises en cause d’ordre déontologique et à préserver, en toute hypothèse, l’indépendance, l’impartialité et le bon fonctionnement des juridictions administratives. Les durées de 5 voire 10 ans préconisées par les recommandations de bonnes pratiques, qui entendent contribuer à asseoir la confiance des citoyens envers la juridiction administrative, ne sont pas entachées d’erreur manifeste d’appréciation (A.).

Les paragraphes 47 à 47-6, du chapitre IV, de la charte recommandent notamment aux membres de la juridiction administrative d’observer la plus grande retenue dans l’usage des réseaux sociaux sur internet lorsque l’accès à ces réseaux n’est pas exclusivement réservé à un cercle privé aux accès protégés.

Ces recommandations visent, s’agissant de l’expression sur les réseaux sociaux et eu égard aux caractéristiques techniques de ces modes d’expression, à assurer le respect de l’obligation de réserve à laquelle les membres de la juridiction administrative sont tenus, laquelle vise à éviter que la diffusion de leurs propos porte atteinte à la nature et à la dignité des fonctions qu’ils exercent et à garantir l’indépendance, l’impartialité et le bon fonctionnement de la juridiction administrative. Ce faisant, elles ne portent pas à la liberté d’expression une atteinte qui méconnaîtrait les exigences découlant de l’article 11 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 ou celles qui résultent de l’article 10 de la convention EDH.

La charte recommande aux membres de la juridiction administrative qui utilisent les réseaux sociaux de régler les paramètres de leur compte de telle sorte que leur profil ne figure pas dans les résultats des moteurs de recherche et leur recommande de ne pas mentionner leur qualité de membre de la juridiction administrative lorsqu’ils renseignent leur profil sur un réseau social à vocation non professionnelle.

Ces recommandations de prudence n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire l’inscription et l’expression des membres de la juridiction administrative sur des réseaux sociaux et leur méconnaissance ne saurait en elle-même constituer un manquement disciplinaire. Elles visent seulement à prémunir les membres de la juridiction administrative contre le risque que des propos publiés sur les réseaux sociaux reçoivent une diffusion excédant celle qui avait été initialement envisagée par leur auteur et puissent exposer ce dernier, dans le cas où leur diffusion rejaillirait sur l’institution, à devoir répondre d’un éventuel manquement à leur obligation de réserve. Ces recommandations, destinées à garantir le respect de l’obligation de réserve sur les réseaux sociaux, ne portent pas à la liberté d’expression des membres de la juridiction administrative une atteinte disproportionnée.

La recommandation de ne pas utiliser les réseaux sociaux numériques aux fins de commenter l’actualité politique et sociale tient compte des caractéristiques techniques des réseaux de communication au public en ligne en général et des réseaux sociaux en particulier et de la difficulté pour l’utilisateur qui y publie des propos de s’assurer de leur caractère privé ou de leur diffusion restreinte, d’en garantir l’intégrité ou d’en maîtriser la portée, eu égard notamment aux réactions auxquelles ils sont susceptibles de donner lieu, parfois presque instantanément. Eu égard à l’obligation de réserve à laquelle les membres de la juridiction administrative sont tenus, une telle recommandation ne porte pas d’atteinte disproportionnée à leur liberté d’expression (Syndicat de la juridiction administrative).

Méthode d’évaluation du surcoût lié à des pratiques anticoncurrentielles

CE, 27 mars 2020, n° 421758, Sté Lacroix signalisation ; CE, 27 mars 2020, n° 420491, Sté Signalisation France (2 esp.)

Si une personne publique est, en principe, irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont elle dispose ne fait pas obstacle, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, à ce qu’elle saisisse le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement5. L’action tendant à l’engagement de la responsabilité quasi délictuelle d’une société en raison d’agissements dolosifs susceptibles d’avoir conduit une personne publique à contracter avec elle à des conditions de prix désavantageuses, qui tend à la réparation d’un préjudice né du contrat lui-même et résultant de la différence éventuelle entre les termes du marché effectivement conclu et ceux auxquels il aurait dû l’être dans des conditions normales de concurrence, doit être regardée, pour l’application de ces principes, comme trouvant son origine dans le contrat. Une telle action relève de la compétence des juridictions administratives (sol. impl.) (Sté Lacroix signalisation)6.

La cour s’est fondée, pour évaluer l’ampleur du préjudice subi par le département au titre du surcoût lié aux pratiques anticoncurrentielles, sur la comparaison entre les marchés passés pendant l’entente et une estimation des prix qui auraient dû être pratiqués sans cette entente, en prenant notamment en compte la chute des prix postérieure à son démantèlement ainsi que les facteurs exogènes susceptibles d’avoir eu une incidence sur celle-ci. En estimant implicitement qu’en l’espèce cette chute des prix ne résultait pas de l’augmentation de la pondération du critère du prix dans les marchés postérieurs ou de la réduction alléguée des marges bénéficiaires des entreprises concernées, la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier (Sté Signalisation France).

De l’intérêt si « désintéressé personnellement » du contribuable local à former un recours Tarn-et-Garonne

CE, 27 mars 2020, n° 426291, H. et a.

La circonstance que le contrat de concession ait été résilié n’est pas de nature à priver d’objet le pourvoi qui tend à l’annulation d’un de ses avenants, qui a été en vigueur à compter de son adoption.

Lorsque l’auteur d’un recours contestant la validité d’un contrat ou de certaines de ses clauses est un tiers se prévalant de sa qualité de contribuable local, il lui revient d’établir que la convention ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d’emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité.

Les requérants se prévalaient de leur qualité de contribuables locaux pour contester, d’une part, la validité des clauses de l’avenant relatives à la délimitation du périmètre des ouvrages concédés, dont ils estimaient qu’elles n’incluaient pas dans les biens de retour certains dispositifs et, d’autre part, la validité des clauses relatives à l’indemnité susceptible d’être versée au concessionnaire en cas de rupture anticipée du contrat, dont ils estimaient que l’application pouvait excéder le montant du préjudice réellement subi par ce dernier et constituer de ce fait une libéralité prohibée.

Le caractère éventuel ou incertain de la mise en œuvre de clauses est par lui-même dépourvu d’incidence sur l’appréciation de leur répercussion possible sur les finances ou le patrimoine de l’autorité concédante.

Au vu des évolutions scientifiques, techniques, économiques et juridiques propres au secteur de l’énergie, des modifications d’une concession pour le service public du développement de l’exploitation du réseau de distribution d’électricité conclue pour 30 ans sont probables au cours de la période couverte par le contrat et pourraient notamment nécessiter la mise en œuvre des clauses critiquées.

Notes de bas de pages

  • 1.
    T. confl., 19 févr. 1996, n° 2972, Coda : Lebon, p. 533.
  • 2.
    CE, avis, 22 juill. 1994, n° 157813, préfet régional du Nord-Pas-de-Calais et France Télécom : Lebon, p. 360 – CE, 22 sept. 2017, n° 400825, SCI APS : Lebon T., p. 597, 599 et 611.
  • 3.
    CE, ass., 16 juill. 2007, n° 291545, Sté Tropic travaux signalisation : Lebon, p. 360 – CE, sect., 6 juin 2008, n° 283141, Conseil départemental de l’ordre des chirurgiens-dentistes de Paris : Lebon, p. 204.
  • 4.
    Ab. jur. : CE, sect., 4 mai 1990, nos 55124 et 55137, Assoc. freudienne et a. : Lebon, p. 111.
  • 5.
    CE, 24 févr. 2016, n° 395194, Dpt de l’Eure : Lebon, p. 44.
  • 6.
    T. confl., 23 mai 2005, n° 3450, Dpt de la Savoie-SPTV c/ Sté Apalatys : Lebon, p. 658 – T. confl., 16 nov. 2015, n° 4035, Région Île-de-France c/ M. Nautin et a. : Lebon, p. 592.

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Référence : LPA 30 Déc. 2020, n° 154h2, p.14

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