1 – Des garanties spécifiques en cas d’audition libre du mineur

Cons. const., 8 févr. 2019, n° 2018-762 QPC, L. n° 2019-222, 23 mars 2019, art. 94, de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice. Le Conseil constitutionnel a été saisi par la Cour de cassation le 4 décembre 2018 d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) concernant le cadre juridique de l’audition libre fixé à l’article 61-1 du Code de procédure pénale (CPP) quand celui-ci concerne un mineur.

Le Conseil constitutionnel déclare, dans une décision n° 2018-762 QPC du 8 février 2019, l’inconstitutionnalité de l’article 61-1 dudit code.

Concernant les faits et la procédure

À la suite du vol d’un véhicule, le requérant, âgé de 14 ans, s’est présenté de manière volontaire au service de gendarmerie et a été entendu dans le cadre de l’audition libre. Après cette audition, le requérant a été mis en examen par le juge des enfants pour conduite d’un véhicule sans permis de conduire et recel de vol. L’avocat du requérant a alors déposé devant la chambre de l’instruction de la juridiction d’Angers une requête en annulation de l’audition libre de son client mineur et a également déposé une QPC. La Cour de cassation a décidé de transmettre au Conseil constitutionnel la QPC, car la question posée présente, selon elle, « un caractère sérieux » lié au fait que le législateur n’a pas prévu, pour l’audition libre des mineurs, d’autres garanties que celles prévues pour les majeurs.

La définition de l’audition libre

Née de la pratique policière30 et distincte du régime de la garde à vue, l’audition libre n’a pas fait l’objet d’un encadrement juridique, occasion manquée du législateur lors de la préparation de la loi du 14 avril 2011 relative à la garde à vue.

Pourtant, cette loi vient préciser les conditions de recours à la garde à vue et a considérablement renforcé les droits de la personne gardée à vue, en prévoyant l’assistance d’un avocat. Elle a également élargi le périmètre du droit à l’information.

La loi du 27 mai 2014 portant transposition d’une directive européenne relative au droit à l’information dans le cadre pénal31, a précisé tardivement les conditions de recours à l’audition libre en intégrant un article 61-1 dans le Code de procédure pénale. Avant son abrogation par le Conseil constitutionnel, l’article 61-1 du Code de procédure pénale disposait que « la personne à l’égard de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction ne peut être entendue librement sur ces faits qu’après avoir été informée :

1° De la qualification, de la date et du lieu présumés de l’infraction qu’elle est soupçonnée d’avoir commise ou tenté de commettre ;

2° Du droit de quitter à tout moment les locaux où elle est entendue ;

3° Le cas échéant, du droit d’être assistée par un interprète ;

4° Du droit de faire des déclarations, de répondre aux questions qui lui sont posées ou de se taire ;

5° Si l’infraction pour laquelle elle est entendue est un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement, du droit d’être assistée au cours de son audition ou de sa confrontation, selon les modalités prévues aux articles 63-4-3 et 63-4-4, par un avocat choisi par elle ou, à sa demande, désigné d’office par le bâtonnier de l’ordre des avocats ; elle est informée que les frais seront à sa charge sauf si elle remplit les conditions d’accès à l’aide juridictionnelle, qui lui sont rappelées par tout moyen ; elle peut accepter expressément de poursuivre l’audition hors la présence de son avocat ;

6° De la possibilité de bénéficier, le cas échéant gratuitement, de conseils juridiques dans une structure d’accès au droit ».

Si la garde à vue renvoie incontestablement à la notion de contrainte pour la personne de se soumettre aux procédures, l’audition libre s’entend comme l’absence de contrainte puisque la personne soupçonnée reste en principe libre et peut quitter à tout moment les locaux des forces de sécurité. Toutefois, contrairement à la garde à vue, la loi ne prévoit pas de durée maximale pour l’audition libre32.

L’article 62 du Code de procédure pénale dispose notamment que « les personnes à l’encontre desquelles il n’existe aucune raison plausible de soupçonner qu’elles ont commis ou tenté de commettre une infraction sont entendues par les enquêteurs sans faire l’objet d’une mesure de contrainte ». Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de se prononcer, dans une décision du 18 novembre 201133, au sujet de cette disposition en proposant une argumentation fondée sur cette absence de contrainte au cours de l’audition libre, pour rejeter l’obligation de l’assistance d’un avocat.

Par–là, le haut conseil considère que la contrainte, intrinsèque au régime de la garde à vue34, impose l’assistance d’un avocat pour la personne soupçonnée d’avoir commis une infraction. Mais, selon lui, « (…) cette exigence constitutionnelle n’impose pas une telle assistance dès lors que la personne soupçonnée ne fait l’objet d’aucune mesure de contrainte et consent à être entendue librement35 ». Le caractère facultatif de l’assistance de l’avocat au cours de l’audition libre est compensé, selon le Conseil constitutionnel, par l’obligation pour les enquêteurs, d’informer la personne de la nature et de la date de l’infraction présumée et de son droit de quitter à tout moment les locaux de police et de gendarmerie (cons. 20).

Cette solution a été reprise par le Conseil constitutionnel dans une décision du 18 juin 2012 au sujet de l’enquête préliminaire (CPP, art. 78).

L’encadrement de l’audition libre par la loi du 27 mai 2014

Les décisions précitées du Conseil constitutionnel, antérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 27 mai 2014, font référence à un droit à l’information de la personne auditionnée qui comportait seulement des informations relatives à la nature de l’infraction (et non sa qualification), à la date de l’infraction reprochée et au droit de quitter les locaux de police et de gendarmerie.

L’état du droit avant la loi du 27 mai 2014 garantissait un droit à l’information très limitatif, ce qui n’était pas conforme aux exigences de la directive de l’Union européenne n° 2013/48/UE du 22 octobre 2013, relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales.

Pour combler cette lacune, la loi du 27 mai 2014 introduit dans le Code de procédure pénale un article 61-1 qui contient la liste des informations devant obligatoirement faire l’objet d’une information auprès de la personne soupçonnée avant de débuter l’audition. Le droit à l’information ainsi consacré concernait l’audition au cours d’une enquête de flagrance, d’une enquête préliminaire ou d’une commission rogatoire (CPP, art. 154).

Concernant l’enquête de flagrance, la loi du 27 mai 2014 vient rappeler l’absence de contrainte qui caractérise l’audition libre. La loi du 14 avril 2014 avait modifié l’article 73 du Code de procédure pénale en prévoyant que si la personne est présentée à un officier de police judiciaire, son placement en garde à vue n’est pas obligatoire « dès lors qu’elle n’est pas tenue sous la contrainte de demeurer à la disposition des enquêteurs et qu’elle a été informée qu’elle peut quitter à tout moment les locaux de police ou de gendarmerie ». La loi du 27 mai 2014 vient ajouter à cette disposition que celle-ci n’est pas applicable « si la personne a été conduite sous contrainte par la force publique devant l’OPJ ». Les garanties de l’audition libre ne s’appliquaient que si la personne se présentait de son propre chef et librement devant l’OPJ.

L’appréciation de la constitutionnalité de l’article 61-1 du Code de procédure pénale

Cette disposition, introduite par la loi du 27 mai 2014, porte sur le droit à l’information mais ne fait aucunement référence à l’exercice de ce droit si la personne auditionnée est mineure. Par ailleurs, l’article 4 de l’ordonnance du 2 février 1945 porte sur la garde à vue du mineur âgé de 13 à 18 ans, sur la retenue du mineur dès l’âge de 10 ans (pour une durée de 12 heures, renouvelable exceptionnellement une fois), mais ne contient aucune disposition relative à l’audition libre du mineur.

Pourtant, de nombreuses dispositions du droit international soumettent les États à l’obligation d’organiser les procédures judiciaires afin que tous les mineurs puissent bénéficier d’un avocat.

La Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants du 25 janvier 1996 prévoit, en son article 5, le droit pour le mineur de demander directement ou par l’intermédiaire d’autres personnes ou organes, un avocat.

La directive n° 2016/800/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants qui sont des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales soulignent à nombreuses reprises le droit pour le mineur de bénéficier de l’assistance d’un avocat à tout moment de la procédure.

L’audition libre repose sur l’absence de contrainte de la personne qui se présente librement devant les enquêteurs et peut librement quitter les locaux des forces de sécurité. Cependant, indépendamment de la question du discernement du mineur, celui-ci reste sous l’autorité de ses représentants légaux et il est légitime d’émettre un doute sur la capacité du mineur de quitter librement les locaux ; la contrainte ressentie par la personne, en raison de son immaturité, peut découler de l’environnement au sens large.

Une circulaire du 19 décembre 2014 de présentation des dispositions de la loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 apporte une précision importante concernant le droit à la défense des mineurs pendant l’audition libre. La circulaire précise, à juste titre, l’absence de référence à l’audition libre du mineur à l’article 61-1 du Code de procédure pénale et dans l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante. Mais elle précise qu’« afin de prendre en compte la situation particulière de minorité, si la personne soupçonnée est mineure, ses parents ou ses représentants légaux doivent être informés de la mesure et de ce droit et peuvent demander à ce que le mineur puisse bénéficier de l’assistance d’un avocat ». La circulaire apporte des précisions supplémentaires à la loi du 27 mai 2014 en rapprochant, de manière relative, les droits de la défense du mineur auditionné et ceux du mineur gardé à vue. Néanmoins, ces précisions bienvenues sont inscrites dans une circulaire et non dans une loi. En cela, le Conseil constitutionnel déclare l’article 61-1 du Code de procédure pénale introduit par la loi du 27 mai 2014 inconstitutionnel.

Cette décision est conforme au principe fondamental reconnu par la loi de la République (PFRLR) de spécificité de la justice pénale des mineurs, qu’il avait dégagé dans une précédente décision du 29 août 200236.

Ce PFRLR repose sur plusieurs fondements : l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs, la recherche du relèvement éducatif et moral des mineurs délinquants, l’existence de juridictions spécialisées et de procédures appropriées.

Il rappelle, dans sa décision, la première condition selon laquelle « l’audition libre ne peut avoir lieu que si la personne y consent et si elle n’a pas été conduite, sous contrainte, devant l’officier de police judiciaire ». Il énumère les garanties qui constituent le droit à l’information et qui figurent à l’article 61-1 du Code de procédure pénale. Mais il relève néanmoins que « les garanties précitées ne suffisent pas à assurer que le mineur consente de façon éclairée à l’audition libre ni à éviter qu’il opère des choix contraires à ses intérêts ». Cette dernière précision est importante puisque le Conseil constitutionnel a dégagé, dans une décision du 2 mars 200437, le principe selon lequel « nul n’est tenu de s’accuser », à partir de l’article 9 de la déclaration des droits de l’Homme de 1789.

L’ensemble de ces constatations a donc conduit le juge constitutionnel à considérer que l’absence de procédures appropriées de nature à garantir l’effectivité de l’exercice des droits par le mineur dans un cadre pénal n’est pas conforme au PFRLR en matière de justice des mineurs.

Le Conseil constitutionnel a décidé de reporter l’abrogation de l’article 61-1 du Code de procédure pénale au 1er janvier 2020 en raison de ses conséquences manifestement excessives.

Mais le législateur a profité de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice38 pour anticiper l’abrogation de l’article 61-1 du Code de procédure pénale. En effet, cette loi ajoute une mention à l’article 61-1 dont l’écriture antérieure à l’abrogation a été intégralement reprise. Pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel, l’article 61-1 du Code de procédure pénale débute, à présent, par la mention : « Sans préjudice des garanties spécifiques applicables aux mineurs, (…) ». Le Conseil constitutionnel n’a pas indiqué dans sa décision les garanties qui devaient être apportées par le législateur pour rendre l’article 61-1 constitutionnel. Le législateur a alors fait le choix d’une modification a minima de l’article 61-1 du Code de procédure pénale.

Cependant, pour répondre aux exigences du Conseil constitutionnel, le législateur a modifié l’ordonnance du 2 février 1945 (texte qui sera bientôt réformé) afin d’expliciter les garanties du mineur auditionné. Aux termes du nouvel l’article 3-1 de l’ordonnance (issu de l’article 94 de la loi du 23 mars 2019), les parents, le tuteur, la personne ou le service gardien sont obligatoirement informés de l’audition libre du mineur par l’officier ou l’agent de police judiciaire. L’obligation de l’assistance de l’avocat auprès du mineur est également prévue, « sauf si le magistrat compétent estime que l’assistance d’un avocat n’apparaît pas proportionnée au regard des circonstances de l’espèce, de la gravité de l’infraction, de la complexité de l’affaire et des mesures susceptibles d’être adoptées en rapport avec celle-ci, étant entendu que l’intérêt supérieur de l’enfant demeure toujours une considération primordiale ».

Nadia BEDDIAR

2 – Incrimination et répression spécifiques des violences sexuelles sur mineurs

Loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes. La loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes a été adoptée dans un climat d’urgence. L’actualité médiatique révélant pléthore de scandales sexuels, le législateur a répondu à l’impulsion d’intervenir dans ce domaine. Sujet sensible et surtout difficilement définissable juridiquement, l’infraction sexuelle n’a cessé d’évoluer tant par l’action du législateur que de la jurisprudence.

Face à une dénonciation déconcertante d’infractions à caractère sexuel et le constat d’une certaine marge d’impunités, ladite loi marque une volonté de répression accrue de ces faits. Cette dernière passe par un objectif de protection plus importante du mineur victime d’infraction sexuelle. Objets d’une protection spécifique, les enfants méritent une attention toute particulière car ils ne peuvent satisfaire eux-mêmes à leur bien-être. En effet, durant l’enfance, l’être humain est considéré comme étant vulnérable, manquant de discernement, dans la mesure où il n’a pas fini de se développer tant physiquement que psychologiquement. L’intérêt supérieur de l’enfant est donc un principe qui subordonne la nécessité de la protection de ce dernier par le biais notamment du droit pénal.

La question se pose alors de savoir si la loi du 3 août 2018 permet une répression effective des infractions sexuelles commises sur les mineurs.

Après diverses propositions et surtout critiques, le législateur a opté pour un choix consacré d’un allongement de la prescription (I) tout en refusant l’adoption d’une présomption de non-consentement (II).

I. Le choix consacré d’un allongement de la prescription

De prime abord, avant l’adoption de la loi de 2018, la spécificité des crimes sexuels sur mineurs faisait l’objet de vifs débats quant à la question de leur prescription. Cette spécificité était déjà prise en compte par le législateur car la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale rappelait que les crimes sexuels sur mineurs se prescrivaient au bout de 20 années et ajoutait que le délai de prescription commençait à courir le jour de la majorité de la victime. Cette disposition permettait donc à une victime de porter plainte jusqu’à ses 38 ans. Désormais, la prescription est allongée à 30 ans pour les crimes sexuels sur mineurs et le délai commence toujours à courir le jour de la majorité. La victime mineure a donc la possibilité de déposer plainte jusqu’à ses 48 ans. Cet allongement conséquent de 10 années va de pair avec les désirs du législateur de réprimer plus sévèrement les crimes sexuels sur mineurs et de promouvoir la protection de l’enfance en marquant une fois de plus leur gravité en comparaison avec les autres crimes pour lesquels le délai de prescription est de 20 ans39. De plus, la prescription est également allongée pour les infractions de non-dénonciation des agressions et atteintes sexuelles commises sur mineurs ce qui promeut une fois de plus la protection de l’enfance. Le point de départ de la prescription est reporté au jour où la situation prend fin40, cela permet de contourner la position de la chambre criminelle qui se basait sur le caractère instantané de l’infraction rendant alors impossible le report du point de départ du délai de prescription41. Il est à noter que cette « modification est salutaire car, en la matière, le silence gardé aggrave plutôt la situation qu’il ne porte à l’oublier »42.

Néanmoins, certains souhaitaient que les crimes sexuels sur mineurs deviennent imprescriptibles. Aujourd’hui en France, seuls les crimes contre l’humanité sont imprescriptibles43. Les défenseurs de l’imprescriptibilité justifiaient leur souhait en raison de la perte de mémoire dont peuvent être victimes les mineurs après une agression sexuelle. On parle ici d’amnésie traumatique. Il s’agit d’une « amnésie de pans entiers de souvenirs de l’enfance »44 en raison de l’état de stress post-traumatique, qui peut parfois mettre des années à disparaître. Par ailleurs, certaines victimes attachent au procès pénal une force symbolique voire cathartique45. En cela, pour elles, la tenue d’un procès pénal même des années après la commission des faits, semble être nécessaire afin d’engager leur travail de deuil46, c’est l’idée d’un effet thérapeutique alloué au procès pénal. Cette demande d’imprescriptibilité rejetée, le Sénat avait proposé que l’amnésie traumatique soit une cause de suspension de la prescription sur expertise psychiatrique. Cela aurait eu pour conséquence de faire courir le délai de prescription le jour où la victime aurait recouvré la mémoire, mais cet amendement avait été rejeté en commission paritaire mixte.

Ensuite, certains auraient espéré que l’amnésie traumatique entre dans les prévisions de l’article 9-3 du Code de procédure pénale en vertu duquel, « tout obstacle de droit, prévu par la loi, ou tout obstacle de fait insurmontable et assimilable à la force majeure, qui rend impossible la mise en mouvement ou l’exercice de l’action publique, suspend la prescription ». Ici encore, c’est un échec pour la reconnaissance de l’amnésie traumatique car la Cour de cassation estime que le traumatisme prétendu n’est pas une cause de suspension et ce malgré l’absence d’une expertise psychiatrique47. Autrement dit, « c’est en soi que l’amnésie est irrecevable, c’est d’elle-même qu’elle échappe aux critères d’une suspension acceptable et qu’elle ne saurait être assimilée à un obstacle de fait insurmontable et assimilable à la force majeure, rendant impossible la mise en mouvement ou l’exercice de l’action publique »48. Finalement, la question de l’amnésie traumatique est aussi bien écartée par la réforme de 2018 que par la jurisprudence et cela se justifie, tant cette question est controversée49.

Cela étant, il faut tempérer les critiques émises quant au rejet de l’imprescriptibilité et à la reconnaissance de l’amnésie traumatique comme cause de suspension. Que l’on se place du côté de la victime mineure ou de celui de l’auteur de l’infraction, la prescription de l’action publique participe d’un certain droit à l’oubli50. Est-ce réellement profitable à la victime de l’infraction de revenir 40 ans plus tard sur des faits traumatisants, qu’elle a très certainement essayé d’oublier ? D’autant que certains rejettent l’idée selon laquelle le procès pénal pourrait avoir un effet thérapeutique pour les victimes51. Surtout, il ne faut pas dénier l’importance d’une des justifications à l’existence d’une prescription extinctive, à savoir la périssabilité des preuves. Et pour cause, la preuve des agressions sexuelles repose essentiellement sur des témoignages pouvant être imprécis, flous avec l’écoulement du temps et des preuves biologiques qui disparaissent.

Pour finir, le choix d’une prescription portée à 30 ans semble se justifier eu égard à la gravité et à la spécificité des crimes sexuels commis sur mineurs. De même, le rejet de l’imprescriptibilité et de l’amnésie traumatique comme cause de suspension apparaît légitime au regard des contraintes pratiques et considérations doctrinales qui entourent le droit pénal. Un délai de prescription aussi important laisse une large marge de manœuvre à la victime mineure qui espère voir son agresseur être mis en cause pénalement.

II. Le rejet affirmé d’une présomption de non-consentement

En réaction à la médiatisation d’affaires d’agressions sexuelles sur mineurs, le législateur est revenu sur le problème que posait la preuve du non-consentement du mineur. La loi du 3 août 2018 vient quelque peu répondre à ces difficultés, mais paradoxalement elle crée une nouvelle problématique.

Le texte initialement présenté prévoyait que tout acte de pénétration sur mineur de 15 ans devait automatiquement être considéré comme un viol. Seulement, une telle disposition aurait indéniablement porté atteinte à la présomption d’innocence. En effet, il n’aurait plus été nécessaire d’établir la contrainte, menace violence ou surprise. Une présomption de culpabilité aurait alors vu le jour ce qui risquait d’être frappé d’inconstitutionnalité52. Le Conseil constitutionnel n’admet qu’à titre exceptionnel l’existence d’une présomption de culpabilité en matière répressive sous réserve qu’elle soit une présomption simple et non irréfragable, afin d’assurer le respect des droits de la défense53. Également une telle disposition risquait d’être contraire aux exigences européennes54.

Même si les professionnels de la protection de l’enfance n’ont pas trouvé gain de cause dans la rédaction finale de la loi, la réforme de 2018 prend tout de même en considération la vulnérabilité de la victime mineure de 15 ans comme élément démontrant la contrainte ou la surprise dans la qualification d’agression sexuelle55. La vulnérabilité du mineur est d’une part physique en ce que son corps est plus fragile, et d’autre part morale car le discernement de ce dernier est incomplet et ne lui permet pas toujours de comprendre ses actes ou ceux qui lui sont causés56. Désormais, le texte part du principe selon lequel les mineurs de 15 ans, en ce qu’ils ne disposent pas du discernement nécessaire à consentir à l’acte sexuel, se trouvent forcément dans un état de vulnérabilité caractérisant la contrainte morale ou la surprise57. La loi de 2018 semble, en premier lieu, avoir le mérite de rendre plus facile la démonstration de l’absence de consentement ce qui devrait permettre une baisse de la correctionnalisation des affaires de viols sur mineurs en atteintes sexuelles.

Néanmoins, en second lieu, il apparaît que la nouvelle rédaction de l’article 222-22-1 pose une difficulté quant à l’apport de la double preuve du défaut de consentement sexuel et d’un abus de vulnérabilité58. En effet, en vertu dudit article, la contrainte morale ou la surprise ne peuvent être caractérisées que par « l’abus de vulnérabilité de la victime ne disposant pas du discernement nécessaire pour ces actes ». Il s’agit d’une véritable complexité pour les magistrats en ce que le texte exige la démonstration de circonstances qui ne sont pas aisées à rapporter même pour des mineurs de 15 ans : vulnérabilité, discernement, abus de vulnérabilité qui constituent « une véritable fricassée de notions parmi les plus floues du droit pénal français, en somme, d’autant plus inutile que la condition du non-discernement se suffisait sans doute à elle seule »59.

En définitive, la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes laisse une impression mitigée. Et pour cause, une meilleure protection de l’enfance est assurée par l’allongement de la prescription des crimes sexuels sur mineurs mais également du délit de non-dénonciation. De la même façon, elle tend à alourdir certaines peines. Cependant la prise en considération de l’abus de vulnérabilité comme preuve de la contrainte ou de la surprise apparaît difficile à prouver. Un risque subsiste quant à une trop large interprétation qui pourrait être faite de ce texte.

Marion MAJORCZYK

3 – Le renforcement du contrôle de légalité des arrêtés de « couvre-feu »

CE, 6 juin 2018, n° 410774, Ligue des droits de l’homme. Les arrêtés « couvre-feux » qui ont pour objet d’interdire la circulation des mineurs60, non accompagnés d’une personne majeure, sur une partie du territoire de la commune entre 23h et 6h constituent assurément une question sensible, sur le plan politique mais également juridique, compte tenu de l’atteinte portée à la liberté de circulation des mineurs.

Le Conseil d’État a toutefois rarement eu l’occasion de se prononcer sur le cadre dans lequel le pouvoir de police du maire peut s’exercer. Alors qu’il ne s’était pas prononcé sur cette question depuis la série d’ordonnances rendue par le juge des référés à l’été 2001 et inaugurée par l’ordonnance Préfet du Loiret61 et alors qu’il ne s’était encore jamais prononcé au fond, le pourvoi en cassation formé par la Ligue des droits de l’homme et tendant à l’annulation de l’arrêté couvre-feu pris par le maire de Béziers lui a permis très opportunément de préciser sa jurisprudence.

L’arrêt Ligue des droits de l’homme du 6 juin 201862 confirme les pouvoirs de police dont dispose le maire à l’égard des mineurs (I), tout en durcissant les conditions de la légalité des arrêtés couvre-feu (II).

I. Confirmation des pouvoirs de police du maire à l’égard des mineurs

Le Conseil d’État confirme le maire comme « coproducteur »63 de la sécurité des mineurs (A) et clarifie les buts du pouvoir de police à l’égard des mineurs (B).

A) La réaffirmation du maire comme coproducteur de la sécurité des mineurs

Le maire peut faire usage du pouvoir de police générale64 tant pour contribuer à la protection des mineurs que pour prévenir les troubles à l’ordre public qu’ils sont susceptibles de provoquer. L’existence d’autres autorités chargées par la loi de veiller à la santé, à la sécurité et à la moralité des mineurs n’y fait pas obstacle.

La protection des mineurs comme la prévention des actes de délinquance commis par eux intéressent en effet une pluralité d’acteurs. Les parents d’abord ont droit et devoir d’éducation à l’égard de leur enfant mineur65. L’autorité judiciaire ensuite peut, en cas de carence des parents et si la santé, la sécurité ou la moralité des mineurs sont en danger, prononcer des mesures d’assistance éducative66. La juxtaposition des autorités parentales et judiciaires aux autorités de police révèle d’ailleurs la dimension éducative du pouvoir de police du maire à l’égard des mineurs67. Enfin, les autorités étatiques peuvent également exercer leur pouvoir de police vis-à-vis des mineurs. Il en est ainsi du Premier ministre sur l’ensemble du territoire national et surtout du préfet de département (ou du préfet de police à Paris), à qui la loi LOPPSI 268 a confié le pouvoir de réglementer la circulation des mineurs de moins de 13 ans non accompagnés entre 23h et 06h, dans des conditions analogues au pouvoir de police du maire69. Ce dernier doit ainsi s’articuler avec le pouvoir de police du préfet : le maire ne pourra prendre un arrêté couvre-feu qu’en l’absence d’intervention du préfet, sauf à aggraver la mesure prise par le préfet70.

Le pouvoir de police municipale à l’égard des mineurs est également conforté au regard des buts qu’il peut poursuivre.

B) La clarification des buts du pouvoir de police municipale à l’égard des mineurs

Le Conseil d’État clarifie utilement les objectifs du pouvoir de police administrative générale dont dispose le maire à l’égard des mineurs.

Dans l’ordonnance Préfet du Loiret71, le juge des référés avait fondé les arrêtés réglementant la circulation des mineurs sur le seul but de protection des mineurs72, lequel se déclinait sous deux formes : d’une part la protection des mineurs contre le « risque d’être personnellement victimes d’actes de violence » et d’autre part la protection des mineurs contre le risque d’être « mêlés, incités ou accoutumés à de tels actes ». La protection de la sécurité matérielle des mineurs se doublait donc d’une protection de leur moralité, dimension subjective et potentiellement liberticide. La reconnaissance d’un tel pouvoir de police à visée moralisatrice73 était d’autant plus critiquable que le juge acceptait de procéder lui-même à une transformation du fondement de la mesure de police74.

Deux objectifs sont désormais distingués : la protection des mineurs et la prévention des troubles à l’ordre public causés par les mineurs. La clarification est donc triple. Il y a d’abord un abandon de la formule contestable relative au « risque d’être mêlés, incités ou accoutumés » aux actes de violence, au profit de celle, plus objective et plus usuelle, de « prévention des troubles à l’ordre public causés par des mineurs ». Il y a ensuite une autonomisation de cet objectif, lequel ne se rattache plus à l’objectif général de protection des mineurs et devient autonome. Il y a enfin un recentrage du pouvoir de police autour de la notion traditionnelle d’ordre public, au sens d’ordre matériel et extérieur : quel que soit l’objectif poursuivi par l’autorité de police, les mesures de police doivent être « justifiées par l’existence de risques particuliers de troubles à l’ordre public auxquels ces mineurs seraient exposés ou dont ils seraient les auteurs ».

Si le pouvoir de police du maire à l’égard des mineurs est conforté par l’arrêt Ligue des droits de l’homme, les conditions de légalité des mesures de couvre-feu sont néanmoins durcies.

II. Durcissement des conditions de légalité des mesures de couvre-feu

Compte tenu de leur caractère attentatoire à la liberté de circulation des mineurs, le recours aux mesures de couvre-feu doit être encadré.

L’arrêt Ligue des droits de l’homme rappelle que la légalité de ces mesures est subordonnée à la « condition qu’elles soient justifiées par l’existence de risques particuliers de troubles à l’ordre public auxquels ces mineurs seraient exposés ou dont ils seraient les auteurs dans les secteurs pour lesquels elles sont édictées, adaptées à l’objectif pris en compte et proportionnées ». Revenant à une appréciation stricte de la condition de risque particulier (A), le Conseil d’État renforce la condition d’adaptation et de proportionnalité de la mesure de police (B).

A) L’appréciation stricte de la condition de risque particulier de troubles à l’ordre public

Le Conseil d’État exige désormais des éléments précis et circonstanciés pour établir la condition de risque particulier de troubles à l’ordre public. En l’espèce, et alors que la Cour administrative d’appel de Marseille avait retenu de nombreux éléments établissant l’augmentation de la délinquance et l’implication croissante des mineurs dans la commune de Béziers75, il annule l’arrêt de la Cour au motif que l’existence de risques particuliers relatifs aux mineurs de moins de 13 ans, spécifiquement visés par l’arrêté couvre-feu, n’était pas étayée76. Un arrêté couvre-feu visant les mineurs de moins de 13 ans ne saurait être justifié par les seules circonstances relatives à la délinquance en général ou à la délinquance des mineurs quel que soit leur âge. Cette nouvelle appréciation de la condition de risque particulier de troubles à l’ordre public a d’ailleurs fait l’objet d’une application récente par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise dans le cadre d’un référé-suspension77. L’arrêté couvre-feu du maire de Colombes avait été motivé par une fusillade survenue quelques semaines plus tôt, au cours de laquelle trois mineurs avaient été blessés et par le taux d’interpellation touchant des mineurs pour des actes délictueux. Le juge des référés admet le doute sérieux sur la légalité de l’acte. Il relève que la fusillade s’était déroulée à 20h et non au cours de la nuit et qu’elle ne pouvait justifier à elle seule l’existence de risques particuliers pour les mineurs la nuit. Il note par ailleurs que « si la commune justifie l’existence d’une délinquance juvénile dans les quartiers concernés par l’arrêté, elle ne justifie pas de l’existence particulière de faits délictueux entre 22h et 6h », plage horaire concernée par le couvre-feu.

L’arrêt commenté met ainsi un coup d’arrêt à l’appréciation souple de la condition de risque particulier de troubles à l’ordre public. La jurisprudence admettait en effet jusque-là les atteintes à la libre circulation des mineurs de moins de 13 ans, en l’absence même de risques particuliers les concernant. En témoigne l’arrêt Commune d’Yerres de la Cour administrative d’appel de Paris qui a jugé que « même si l’augmentation relative de la délinquance juvénile n’[était] pas spécifiquement imputable aux mineurs de moins de treize ans et bien que le taux de criminalité et de délinquance observés à Yerres rest[ait] inférieur à celui constaté dans les communes voisines de taille comparable »78, la mesure de couvre-feu n’était pas dépourvue de justification79.

Si la première condition de légalité des arrêtés couvre-feu est durcie, la seconde est complétée et renforcée.

B) Le renforcement de la condition d’adaptation et de proportionnalité de la mesure de police

La jurisprudence Préfet du Loiret faisait référence à la seule condition de l’adaptation de la mesure de police, par son contenu, à l’objectif de protection des mineurs. Cette condition d’adaptation est dorénavant complétée par une autre, la condition de proportionnalité. La précision apportée insiste sur la nécessité d’un rapport d’adéquation entre les risques de troubles à l’ordre public auxquels sont exposés les mineurs et les mesures de couvre-feu et invite les juges à davantage de vigilance dans le contrôle de la légalité de telles mesures. L’effet d’accumulation – exigence d’adaptation et exigence de proportionnalité – conduit à l’approfondissement du contrôle du juge80.

Le Conseil d’État ne se prononce pas en l’espèce sur cette condition, le défaut de risque particulier de troubles à l’ordre public suffisant pour entraîner l’annulation de l’arrêté de police. La jurisprudence antérieure permet toutefois de dresser le tableau de cette double condition d’adaptation et de proportionnalité des mesures de couvre-feu. Cette dernière implique une limitation de leur champ d’application. D’un point de vue temporel, la réglementation de la circulation des mineurs non accompagnés sur le territoire de la commune ne peut concerner que la nuit, c’est-à-dire entre 23h et 6h81. Si de tels arrêtés de police sont pris le plus souvent pour la période estivale et les périodes de vacances scolaires, il semble que l’interdiction de la circulation des mineurs le reste de l’année les vendredi, samedi et dimanche, édictée sans limitation de durée, puisse être admise. Dès lors que les circonstances qui la justifiaient disparaissent, il est toujours loisible à l’autorité de tutelle ou à toute personne intéressée de saisir le maire d’une demande d’abrogation ou de modification, et en cas de refus de saisir le juge administratif82. D’un point de vue spatial83, la réglementation de la circulation des mineurs doit être adaptée et proportionnée aux circonstances particulières de lieu liées au « climat infractionnel du quartier »84. Seuls les quartiers visés par la délinquance des mineurs ou les actes de violence à l’encontre des mineurs peuvent être visés par une mesure de couvre-feu. Sont illégales en principe les mesures appliquées hors du territoire urbanisé de la commune85. Toutefois, compte tenu de la taille réduite de la commune et de la grande mobilité des bandes de délinquants, l’interdiction de circulation des mineurs sur tout le territoire de la commune a pu être considérée comme adaptée86.

La mise au point du Conseil d’État dans l’arrêt Ligue des droits de l’homme est bienvenue. Dans une période où les maires peuvent être tentés de prendre des mesures de couvre-feu, soit pour régler des problématiques sociales ou économiques87, soit à des fins politiques, il est bon de rappeler les buts et limites du pouvoir de police à l’égard des mineurs.

Anne JENNEQUIN

1 – L’interdiction relative de la rétention administrative des mineurs

2 – La loi du 14 mars 2016 et ses interprétations judiciaire et administrative dissonantes

1 – Un intérêt légalement défini : la filiation charnelle de l’enfant

2 – Un intérêt apprécié judiciairement