Des « circonstances exceptionnelles » aux « circonstances de l’espèce » : l’abstention, facteur d’annulation ? Le report, facteur de participation ?

Publié le 23/02/2021 - mis à jour le 24/02/2021 à 10H46

À l’occasion des élections municipales, les pouvoirs publics ont été confrontés, pour la première fois, à des circonstances exceptionnelles générales qui ont entraîné une décision de report du second tour, validée par la loi, solution validée par un avis du Conseil d’État et plusieurs décisions du Conseil constitutionnel. Au rang des conséquences de cette situation inédite se trouve fortement en cause l’abstention, qui n’est pas une « circonstance d’espèce » justifiant l’annulation d’une élection précise. Validé en mars 2020, le principe du report des échéances pour répondre à ces circonstances exceptionnelles débouche à son tour sur de nouveaux reports, mais aussi de nouvelles incertitudes : l’exceptionnel ne peut devenir un état permanent.

Cons. const., 17 juin 2020, no 2020-850 QPC

Cons. const., 17 juin 2020, no 2020-849 QPC

CE, 15 juill. 2020, no 440055

Main mettant un bulletin de vote dans une urne
Anton Sokolov / AdobeStock

La décision rendue le 15 juillet 2020 par le Conseil d’État, suivie de très nombreuses autres, répond à une opération contentieuse d’envergure dont le but était de demander l’annulation des élections municipales au seul motif des taux d’abstention anormalement élevés constatés le 15 mars 2020.

L’initiative a résulté de l’incitation, par quelques réseaux sociaux, de déposer des recours, des « modèles » permettant de reproduire et compléter un recours-type, assorti d’une QPC également reproductible. Si l’entreprise, paraît-il commerciale, a connu un succès certain, on peut se montrer dubitatif sur la méthode elle-même, qui a suscité des recours de la part de candidats battus et souvent démunis de tout autre argument.

Sans juger de sa spontanéité, tel est le cas de la contestation contentieuse des élections de Saint-Sulpice-sur-Risle où l’écart des voix rendait difficile la contestation : la commune comporte 1 243 inscrits et enregistre un taux de participation de 44 %, soit 546 votants et 526 suffrages exprimés. La liste majoritaire l’emporte avec 372 voix (70,7 %) contre 154 pour sa concurrente. Un tel écart des voix ne laisse guère planer de doute sur les résultats, largement favorables au maire sortant. Seule la baisse du taux de participation, qui était de 57 % en 2014, peut susciter une remarque, mais une remarque n’est pas un grief en droit électoral.

Ce cas n’est pas isolé, puisque le déroulement du premier tour, le 15 mars, est alors affecté par une situation d’ampleur et d’effets inédits. Elle provient évidemment des circonstances1 liées à la pandémie de la Covid-19. Si ses effets sanitaires sont, hélas, d’ores et déjà certains (la première vague de coronavirus avait alors touché, fin juillet, plus de 18 millions de malades dans le monde et tué près de 700 000 personnes dont 160 000 environ aux États-Unis), ses effets sur les échéances électorales, question moins grave, étaient eux aussi imprévisibles. Pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle, un président des États-Unis envisageait un report de l’échéance, première série d’une longue suite de contestations de l’élection présidentielle. En Pologne, le premier tour de l’élection présidentielle est reporté du 10 mai au 28 juin ; en Bolivie, les élections présidentielle et législatives prévues pour le 3 mai sont reportées jusqu’en octobre. À Hong Kong, les élections législatives sont reportées d’1 an, et ainsi de suite.

Mais sans doute est-ce en France que la situation aura été la plus complexe : en effet, les élections municipales ont été doublement concernées. Elles le sont d’abord dans leur organisation, puisqu’il s’agit de faire fonctionner les bureaux de vote de quelque 34 968 communes, dont 3 métropoles, faisant coexister 2 modes de scrutin selon que la commune comporte 1 000 habitants ou moins, avec obligation de dépôt d’un compte de campagne dans les communes de plus de 9 000 habitants – soit à peine 2 000 d’entre elles. L’article L. 227 du Code électoral prévoit une échéance unique : un renouvellement au mois de mars tous les 6 ans, à une date fixée par le décret de convocation au moins 3 mois à l’avance, et l’article L. 55 du même code prévoit un écart d’une semaine entre les deux tours. Les électeurs étaient convoqués, sur la base de ce dispositif légal, par le décret n° 2019-928 du 4 septembre 2019. Ce processus, ainsi que la computation des dépenses et des recettes du compte de campagne 6 mois avant le premier jour du mois de l’élection, ont conduit à reporter le calendrier lorsque la nécessité d’une protection sanitaire, puis celle d’un confinement, sont apparues, après le premier tour.

Une difficulté induite tenait à l’incidence éventuelle d’un report sur la tenue des élections sénatoriales. Le dernier renouvellement, pour la moitié des membres du Sénat avait eu lieu le 24 septembre 2017. L’échéance sénatoriale était fixée au mois de septembre 2020, puisque l’expiration des mandats a lieu à l’ouverture de la session d’octobre 2020 (C. élect., art. LO 227) et que l’élection doit avoir lieu dans les 60 jours qui précédent cette date (C. élect., art. LO 228) qui se combine avec les délais de désignation des délégués supplémentaires dans les communes de plus de 30 000 habitants. Plus de 95 % du collège est constitué de délégués des conseils municipaux, dont les maires. Par la décision du 15 décembre 20052, le Conseil constitutionnel avait justifié un report d’un an des mandats au nom d’un argument démocratique : « Afin de rapprocher à l’avenir l’élection des sénateurs de la désignation par les citoyens de la majeure partie de leur collège électoral »3 et d’éviter qu’une série de sénateurs « ne soit désignée par un collège en majeure partie composé d’élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal ». Il est plus logique et plus conforme au principe de la représentation, qu’un collège nouveau exerce cette désignation, même si cette décision n’en fait pas une exigence absolue.

Telles étaient les difficultés posées à la date du 12 mars, date à laquelle le président de la République s’exprime clairement : « Dans ce contexte, j’ai interrogé les scientifiques sur nos élections municipales, dont le premier tour se tiendra dans quelques jours. Ils considèrent que rien ne s’oppose à ce que les Français, même les plus vulnérables, se rendent aux urnes ». Le 14 mars, le Premier ministre déclare : « Sur ce sujet des élections municipales, nous avons à nouveau sollicité le conseil scientifique au regard des dernières évolutions de l’épidémie. Ils nous ont confirmé que le premier tour pouvait se dérouler demain en respectant strictement les consignes de distanciation et de priorisation des personnes âgées et des personnes fragiles que nous avons rappelées cette semaine. Dans ces conditions, les opérations de vote se dérouleront demain comme prévu et je sais que les Français démontreront à cette occasion leur calme, leur civisme, et leur capacité à respecter les règles que nous avons édictées pour leur sécurité ». Même si ces propos sont assortis de conseil de prudence, ils sont parfaitement explicites quant à la possibilité de se rendre aux urnes.

La situation a changé au lendemain du premier tour, où fut décidé un confinement général. L’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 a donc prévu le report du second tour lorsque le premier tour n’a pas été décisif, c’est-à-dire dans 4 922 communes. Le dispositif avait ouvert une alternative entre la tenue des seconds tours des élections municipales en juin, si la situation sanitaire constatée par un comité de scientifiques le permettait. Si tel n’avait pas été le cas, le report de l’ensemble des élections non définitivement acquises aurait eu lieu. Le 18 mai 2020, le comité scientifique a donné son accord, les élections municipales restant à tenir ont donc eu lieu le 28 juin. Le dispositif législatif conforte également les résultats du premier tour4.

Cette date permet de ne pas décaler le renouvellement de la moitié du Sénat, ce qui serait indispensable en cas de décalage des élections dans 4 922 communes. L’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 fait alors l’objet de deux QPC posées le 26 mai 2020 (nos 440217 et 440355).

On peut, très schématiquement, regrouper en trois thèmes les questions posées aux juges, à ce stade, puis ultérieurement par les contentieux électoraux proprement dits :

  • l’abstention est-elle un facteur d’annulation d’une consultation (I) ?

  • Les deux tours d’une élection peuvent-ils être dissociés (II) ?

  • Un report connaît-il des limites (III) ?

I – Abstention et représentation

Cette première question est double :

  • peut-on admettre que, pour être élu, il ne faille pas disposer d’un seuil minimal d’inscrits (1) ?

  • Peut-on admettre que l’abstention devienne un grief (2) ?

1. La première question, a fait l’objet d’une QPC5 aux termes de laquelle « la requérante reproche aux dispositions renvoyées de permettre que l’élection du conseil municipal d’une commune d’au moins 1 000 habitants puisse être acquise dès le premier tour de scrutin, sans exiger que la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés ait également recueilli un nombre de suffrages correspondant à une part minimale du nombre des électeurs inscrits », revenant à exiger une représentativité minimale exprimée en part du nombre des électeurs inscrits, au nom de l’équité du scrutin et d’un « principe » démocratique, donc d’une exigence théorique de la représentativité, qui par ailleurs ne fait pas l’objet d’une construction jurisprudentielle6. Le Conseil constitutionnel a été sévère dans sa réponse, une des rares à opposer une fin de non-recevoir à une QPC7, en rappelant que la question était déjà tranchée par une décision du 18 novembre 1982 (Cons. const., 18 nov. 1982, n° 53-146 DC). Au demeurant on pouvait même s’interroger sur le fondement du renvoi8. En outre, la décision précise que le taux d’abstention des électeurs lors du scrutin qui s’est tenu le 15 mars 2020 et le contexte particulier lié à l’épidémie de Covid-19 ne constituent pas non plus un changement des circonstances justifiant un réexamen de la question de constitutionnalité.

Si la représentativité permet que soit mis en place un seuil minimum des voix pour participer à la répartition des sièges ou l’attribution préférentielle de sièges à la liste majoritaire9, le seul débat possible portant alors sur le niveau choisi, l’on ne saurait exiger un seuil minimum des inscrits pour être élu. L’abstention ne joue donc pas sur les attributions de sièges. Peut-elle jouer sur les conditions générales de l’élection ?

2. Répondant à cette question, la QPC n° 849 rappelle : « Les dispositions contestées ne favorisent pas par elles-mêmes l’abstention. Il appartiendra, le cas échéant, au juge de l’élection, saisi d’un tel grief, d’apprécier si le niveau de l’abstention a pu ou non altérer, dans les circonstances de l’espèce, la sincérité du scrutin ». Cette formulation est claire : elle rappelle qu’en lui-même le grief ne saurait prospérer ; elle rappelle également, dans une formule habituelle qui ne doit pas être interprétée comme une incitation, l’office du juge électoral, lequel doit statuer au vu des « circonstances de l’espèce ». Un contexte général, une ambiance, une crainte ne sauraient donc être retenus au rang de telles circonstances par le juge de l’élection : la notion de « circonstances exceptionnelles », quelle qu’en soit la cause, s’apprécie dans le cadre de la circonscription concernée10. Ces circonstances exceptionnelles sont très rarement retenues par le juge, et ne l’ont jamais été au vu du seul argument de l’abstention, même expliqué par des considérations locales11. Cette solution s’applique même s’il est effectif que des électeurs en nombre n’ont pas pu voter (Cons. const., 21 nov. 1973, n° 73-637 AN, Corse (2e circ.)). En l’espèce, certains d’entre eux n’ont pas voulu voter, les pouvoirs publics ayant pris soin d’organiser les bureaux de manière à éviter la contagion12. Sur le plan matériel, d’ailleurs, on n’a pas constaté une propagation du virus due aux opérations électorales.

Toutefois, le tribunal administratif de Nantes13 juge que : « Il résulte de l’instruction que le taux d’abstention, qui s’élève à 55,37 % des électeurs inscrits, a été beaucoup plus important que lors de la précédente élection municipale où il n’avait été que de 34,95 %. La faible participation peut être attribuée, au moins en partie, au contexte sanitaire et aux messages diffusés par le gouvernement dans les jours précédant le scrutin, qui ont dissuadé une partie significative des électeurs de se rendre au bureau de vote le 15 mars 2020. S’il est constant que 265 voix séparent les deux listes arrivées en tête, il résulte toutefois de l’instruction que la liste conduite par Mme A. n’a obtenu que trois voix de plus que la majorité absolue qui conditionnait sa victoire à l’issue du premier tour. Mme X est, par suite, fondée à soutenir que les circonstances particulières dans lesquelles s’est tenu le scrutin du 15 mars 2020, à l’origine d’une abstention inhabituelle, ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin et, eu égard au très faible écart de voix par rapport à la majorité absolue, à fausser les résultats de l’élection ».

Quand bien même ils auraient eu un tel effet, alors qu’il était clair que la consultation du 15 mars était maintenue, nul ne peut en tirer argument quant aux résultats de l’élection : il n’est pas soutenu qu’il s’agit d’un appel à voter pour un candidat14. En revanche, les propos du président de la République, tenus dans le cadre de ses fonctions, ne peuvent être évoqués au soutien d’un contentieux électoral15. Le conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ne comptabilise naturellement pas, au titre du débat politique, de tels appels du président ou des membres du gouvernement, qui relèvent ici, au premier chef, de leurs seules missions régaliennes16.

Le principe est ainsi fermement établi : l’article 19 de la loi du 23 mars 2020 n’est pas une validation, qui serait, par sa généralité, attentatoire au droit au recours. Les élections peuvent donc toujours être contestées, y compris lorsqu’une situation concrète a eu un impact sur les résultats. Mais un tel impact ne saurait se déduire d’une ambiance générale ou d’attestations, intervenues postérieurement, par lesquelles les électeurs justifient leur refus de se rendre aux urnes. Ce mode de raisonnement échappe au juge de l’élection, qui statue sur les opérations et les résultats tels qu’ils lui sont fournis et non sur les comportements des électeurs. Celui-ci ne peut donc prendre en compte le taux d’abstention que s’il crée une distorsion dans les résultats, par exemple si les consignes sanitaires avaient été détournées au profit d’un candidat17 ou si la propagande confond son implication personnelle et son rôle d’édile.

Dès lors, les « circonstances exceptionnelles » de cette élection ne créent pas d’incidences exceptionnelles au regard du déroulement des opérations ; en soi l’abstention n’est pas un motif d’annulation de l’élection18. Il s’agit d’une application de la logique habituelle du contentieux électoral, qui ne peut reconstituer des comportements ou les motivations des électeurs, mais ne statue que sur les résultats de l’élection.

II – Les deux tours d’une élection peuvent-ils être dissociés sans porter atteinte à la sincérité du scrutin ?

Cette question était, quant à elle, nouvelle, dissociée de la précédente, et sérieuse : peut-on considérer que le délai séparant le 15 mars du 28 juin n’altère pas les conditions de déroulement des opérations ? Sur une si longue période, l’électeur a tout loisir de changer d’opinion, des arguments nouveaux peuvent entrer dans le débat alors que le Code électoral et le juge ont tendance à les exclure à ce stade, les négociations pour les fusions de liste ont pu durer des semaines, les maires ont dû adapter la communication de la commune et en même temps ils ont pu adapter leur propagande et la promotion de l’activité ou de la gestion de leur commune. La sincérité du scrutin, entendue comme le fait d’exprimer librement son choix, n’est pas altérée ; mais entendue comme s’étendant aux conditions de ce choix, l’appréciation doit être nuancée : quel sens revêt un vote du premier tour lorsque les circonstances et les campagnes évoluent à ce point en cours de consultation ?

Le Conseil constitutionnel a cependant considéré que la continuité n’était pas rompue, notamment par le maintien des listes électorales, sauf inscriptions ou radiations d’office, et l’adaptation des dépenses de campagne.

La réponse du Conseil constitutionnel est renforcée par la justification de l’absence de remise en cause du premier tour : « Les dispositions contestées suspendent les opérations électorales postérieurement à la tenue du premier tour et reportent l’organisation du second tour. Si elles remettent en cause l’unité de déroulement des opérations électorales, elles permettent, contrairement à une annulation du premier tour, de préserver l’expression du suffrage lors de celui-ci ». C’est donc le respect de la volonté de l’électeur qui, finalement, justifie cette dissociation.

III – Un report connaît-il des limites ?

En elle-même, la crainte de l’abstention ne constitue donc pas un motif suffisant pour justifier le report de tout ou partie d’une consultation qui n’a jusqu’ici été admis – pour le tout – que dans la limite d’une année et pour des circonstances exceptionnelles.

Ce caractère exceptionnel est le principal support du raisonnement du juge. Le report crée en effet un régime dérogatoire au regard des règles démocratiques. De la décision du 30 juillet 2020, rendue par le Conseil constitutionnel à propos du report de l’élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France19, comme il l’avait fait dans les cas précédents20, comme de l’avis du Conseil d’État, rendu au sujet du report du second tour des élections municipales21, s’évince la nécessité d’une stricte justification de la dérogation. Cet avis, en particulier, est parfaitement explicite : « Le report du second tour d’un scrutin politique est sans précédent dans notre histoire politique contemporaine. Si aucune norme de valeur supralégislative ne l’interdit en soi, la jurisprudence constitutionnelle veille, s’agissant notamment de la prorogation des mandats électifs, à ce que des mesures de cette nature soient toujours justifiées par un motif d’intérêt général suffisant. Les exigences constitutionnelles d’égalité devant le suffrage, de sincérité du scrutin ainsi que de périodicité raisonnable d’exercice du suffrage ne peuvent en outre qu’encadrer particulièrement l’hypothèse, inédite dans son principe et dans ses proportions, de suspension d’une élection entre deux tours de scrutin ». Il est repris par la QPC n° 849. C’est au regard de principes forts, car ils touchent à l’essence de la démocratie, qu’est apprécié l’intérêt général suffisant pour conduire à un report.

À partir de la loi du 23 mars 2020 et de cette décision de conformité, les reports se sont multipliés par la loi et ont concerné :

  • les élections consulaires, reportées pour l’instant de mai 2020 à mai 202122 ;

  • l’élection des six sénateurs des Français de l’étranger pour permettre, en conséquence du report du renouvellement des conseillers et délégués consulaires qui composent le collège électoral, également d’une année, à septembre 2021, et la suspension d’une éventuelle élection partielle pour les députés et les sénateurs des Français de l’étranger jusqu’à la date des élections consulaires23 ;

  • les élections départementales partielles déjà reportées, le cas échéant, dans les 4 mois qui suivent le terme de l’état d’urgence sanitaire fixé au 1er avril 2021, soit jusqu’au 1er août au plus tard24, seraient reportées aux 20 et 27 juin 2021, selon un projet de loi en cours de débat ;

  • doivent également faire l’objet d’un report, selon un autre projet de loi25, les élections des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique ;

  • et, par un projet de loi distinct26, les élections partielles liées aux vacances survenues avant le 13 mars 2021 au sein d’un conseil municipal, du conseil de la métropole de Lyon, des conseils d’arrondissement, incluant les cas d’annulations contentieuses sont reportées.

Avec le report des élections cantonales et régionales, c’est donc le processus électoral global qui est ainsi gelé, parfois avec des dates d’échéance aléatoires, parfois, comme c’est le cas pour les élections consulaires et par voie de conséquence pour celles des sénateurs qui en découlent, avec un report d’1 an.

Mais si le point de départ du processus, c’est-à-dire le report du second tour dans les communes où le premier tour n’était pas décisif, a été admis selon les motifs avancés par le juge constitutionnel, le point actuel de report, par son extension à tout type de consultation et par l’incertitude qu’il crée, pose un problème à nouveau inédit : d’exceptionnelle, de transitoire, la situation devient générale et sans échéances certaines, puisque celles-ci pourraient faire l’objet de nouveaux reports, avec la même justification – la situation sanitaire – mais alors en introduisant des distorsions plus fortes au regard du processus démocratique.

On peut dès lors poser des questions que la jurisprudence, en son dernier état, ne résout pas. Le principal risque, qui n’est pas juridique, est que, confronté à des reports et à des campagnes trop longues, l’électeur risque de se lasser.

Le fondement de la représentation est l’élection. Dès lors que ce fondement s’éloigne dans le temps, au-delà des échéances habituelles, à partir de quand peut-on supposer que l’action politique est décrédibilisée – politiquement – et irrégulière juridiquement ? Les élus interviennent au nom d’un mandat qui par principe suppose un renouvellement régulier ; le Conseil constitutionnel valorise tout dispositif qui contribue à renforcer la « confiance des électeurs dans leurs représentants » (Cons. const., 8 sept. 2017, n° 2017-753 DC). Cette exigence est donc transposable à l’élection ; il convient d’en assurer la fiabilité, dont le renouvellement régulier est un élément majeur.

Les conséquences des reports doivent également être prises en compte quant au déroulement des campagnes. Tant que la loi n’intervient pas, c’est l’échéance de droit commun qui dicte le calendrier, en particulier celui des comptes de campagne. Cette difficulté, dont on a vu comment le législateur l’avait résolu en mars 2020, en cours de consultation, se pose pleinement si la loi reportant les élections régionales et départementales est adoptée alors que la période de 6 mois précédant l’élection a d’ores et déjà débuté27. Selon le régime en vigueur, cette période est déjà ouverte depuis le 1er septembre. Cette date conditionne par exemple la possibilité de collecter des dons, d’effectuer des dépenses et la mise en œuvre de prohibitions de l’article L. 52-1 du Code électoral. Il en résulte nécessairement un allongement de la durée des campagnes, qui s’est traduit pour le second tour de l’élection municipale par une majoration du plafond des dépenses, cette même modalité est prévue par le projet de loi reportant les élections régionales et départementales. À défaut de telles mesures, l’égalité entre candidats serait rompue, mais ne l’est-elle pas de facto, puisque la modification de la règle en cours de campagne favorise ceux qui attendent la loi nouvelle pour débuter leur campagne ? Un nouveau report au cours de cette seconde période doit-il entraîner une nouvelle modification de la règle, ce qui assouplirait davantage encore la contrainte liée au financement des campagnes ?

Les reports d’élection sont-ils susceptibles d’être jugés contraires à l’article 3 du protocole n° 1 de la convention EDH, texte qui prévoit que « les hautes parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres » ? Certes, la notion d’« intervalles raisonnables » touche aux modalités de scrutin, domaine de souveraineté. Certes, cette notion ne paraît guère contraignante. Certes, la Cour européenne des droits de l’Homme considère que le dispositif ne couvre pas les élections locales28. Mais il reste que cette exigence rappelle celles qui sont à l’œuvre au niveau national : l’expression libre du suffrage ne peut pas exclure un critère d’actualisation, d’échéances régulières, d’« intervalle raisonnable » des consultations.

Un report du report serait-il constitutionnel ? Si le motif qui a justifié le report initial, c’est-à-dire non la pandémie elle-même mais ses incidences sur le déroulement d’un scrutin, n’a pas disparu d’ici mai 2021, en revanche le caractère « exceptionnel » de la situation n’est plus pertinent : par définition un caractère exceptionnel ne peut être que transitoire. Tel est le motif pour lequel Maurice Hauriou redoutait le passage de la notion de circonstances exceptionnelles29 à un état de guerre dont l’extension dans le temps et le champ est critiquable : « II y a un grand danger, qui est de créer de toutes pièces une théorie jurisprudentielle de l’état de guerre, dont on ne sait pas où elle s’arrêterait… N’est-il pas à redouter que la doctrine de l’état de guerre, comme une colossale éponge, ne serve à laver toutes les illégalités et toutes les fautes et à diluer toutes les responsabilités ? En d’autres termes, ce que nous reprochons à la théorie de l’état de guerre, c’est qu’elle tend à faire, de toutes les opérations accomplies pendant la guerre, un bloc, à l’intérieur duquel tous les agissements de l’Administration bénéficieraient bientôt de l’espèce que confère l’état de nécessité, ou, autrement dit, la force majeure »30. Cette même logique, reproductible, d’échéance en échéance est à l’œuvre aujourd’hui. Le Conseil constitutionnel est susceptible de juger que les critères, non du déclenchement mais du maintien d’un régime dérogatoire, ne sont pas réunis.

Il ne s’agit en aucun cas ici de faire un procès d’intention ; toujours exploitée politiquement, la décision de report est alors interprétée comme la peur pour une majorité ou un élu sortant d’affronter le verdict des urnes. Mais, en cas d’inaction, c’est alors la critique inverse qui est faite : le principe de précaution et la protection de la santé et de la vie postulent que les pouvoirs publics doivent agir.

Il s’agit en revanche de constater que les exigences d’intérêt général qui justifient un report exceptionnel et limité dans le temps et les garanties du respect de la volonté de l’électeur seront de moins en moins mobilisables, au fur et à mesure que d’« exceptionnelles » les circonstances deviennent durables et que les durées des mandats sont prolongées en s’éloignant dans le temps de la consultation des électeurs. Où serait la limite ? Sans doute dans l’élection présidentielle dont l’échéance est fixée par la Constitution ce qui implique que la liste des personnes habilitées à présenter un candidat est fixée antérieurement à l’envoi des formulaires de présentation. Quoi qu’il en soit, on ne peut que conclure que la lutte contre l’abstention, si nécessaire soit-elle, n’est pas, au sens juridique du terme, un motif justifiant un report d’élection, tant celui-ci ouvre la porte à l’aléatoire et à l’incertitude.

Notes de bas de pages

  • 1.
    V A. Levade, « État d’urgence sanitaire, à nouveau péril nouveau régime d’exception », JCP G 2020 ; J.-P. Camby, « Circonstances exceptionnelles et confinements du droit », in Mélanges en l’honneur de M. Lascombe, 2020, Dalloz, p. 25.
  • 2.
    Cons. const., 15 déc. 2005, n° 2005-529 DC, modifiant les dates des renouvellements du Sénat : AJDA 2006, p. 384, note J. E. Schoettl.
  • 3.
    Le Conseil d’État a jugé à propos du report des élections municipales et cantonales que « le principe du droit au suffrage exprimé à l’article 3 de la Constitution implique normalement que ce renouvellement, qui concerne la plus grande part des grands électeurs du Sénat, précède le renouvellement partiel de cette assemblée » (CE, avis, sect., 16 déc. 2004, n° 371133).
  • 4.
    « Dans tous les cas, l’élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l’article 3 de la Constitution ». Contrairement à ce qui sera soutenu, cette formule ne constitue nullement une validation.
  • 5.
    Cons. const., 17 juin 2020, n° 2020-850 QPC : M. Verpeaux, « Le second tour des élections municipales de 2020 a bien eu lieu », JCP G 2020, 1190.
  • 6.
    B. Daugeron, « Le Conseil constitutionnel a-t-il une théorie de la représentation ? », Jus Politicum 2020n° 21, https://lext.so/4jc37a+.
  • 7.
    V. cependant Cons. const., 4 déc. 2020, n° 2020-870 QPC.
  • 8.
    J.-P. Camby et J. E. Schoettl, club des juristes, « Le contentieux des municipales par temps de pandémie : le Conseil d’État remplit le Conseil constitutionnel de la plénitude de ses prérogatives », 2 juin 2020
  • 9.
    Encore que celui-ci peut être remis en cause, comme ce fut le cas pour la censure par la Cour constitutionnelle italienne d’une prime majoritaire attribuée à la liste ayant obtenu la majorité relative des sièges, si aucune liste n’avait atteint 55 % des sièges à la fois à la Chambre et au Sénat par l’arrêt n° 1/2014 V. E. Bottini, « Le juge et la (re)définition de la démocratie : l’arrêt n° 1/2014 de la Cour constitutionnelle italienne », Jus Politicum,déc. 2014, n° 13, https://lext.so/QHOFi0+.
  • 10.
    V. pour la décision prise par le préfet de reporter la date du second tour de scrutin en raison de conditions météorologiques exceptionnelles, même à défaut de dispositions législatives prévoyant une telle hypothèse : Cons. const., 27 juin 1973, n° 73-603/741 AN, A. N., Réunion (2e circ.) ; et pour des troubles armés au Congo qui justifient la décision de l’ambassadeur de ne pas ouvrir certains des bureaux de vote de la capitale et d’une grande ville du pays en cause, décision qui prive les deux tiers environ des électeurs de la possibilité de voter : CE, 16 janv. 1998, n° 188926, Carrère et a. : Lebon, p. 14).
  • 11.
    Cons. const., 19 janv. 1981, n° 80-892 AN, A. N., Cantal (1re circ.) : « S’il résulte de l’instruction qu’une violente tempête de neige provoquant formation de congères a rendu la circulation très difficile dans la circonscription pendant toute la durée du scrutin et a particulièrement affecté certaines communes ou hameaux situés en montagne et que si, dans certains bureaux de vote, le faible taux de participation au scrutin par rapport à ce qui a été constaté, tant au premier tour dans les mêmes communes qu’au second tour pour d’autres bureaux de vote, peut être attribué, au moins en partie, à ces circonstances exceptionnelles, il ne ressort pas de l’examen des résultats du scrutin, commune par commune, que ces faits aient particulièrement joué au détriment [du candidat battu] ».
  • 12.
    Circ., 9 mars 2020, NOR:INTA2007053C.
  • 13.
    TA Nantes, 9 juill. 2020, n° 2004764, Cne de Maleville. Pour un jugement portant sur la majorité absolue acquise au premier tour à une voix d’écart v. TA Grenoble, 31 déc. 2020, n° 2020860, Cne d’Annemasse : « Il résulte de l’instruction que le taux d’abstention dans la commune d’Annemasse, lors des opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020, s’est élevé à 72,21 %. Ce taux d’abstention est nettement supérieur à la moyenne nationale de 55,34 % enregistrée pour ce scrutin, ainsi qu’à celui des élections municipales de l’année 2014 qui était de 56,21 %. Ainsi, sur 15 527 habitants inscrits sur les listes électorales, 4 315 électeurs se sont déplacés pour participer au vote. Par ailleurs, la liste Annemasse Ville d’Avenirs, conduite par M. B. C., n’a obtenu la majorité absolue qu’avec une seule voix. Ainsi, dans les circonstances particulières de l’espèce, l’importance de l’abstention constatée ne peut pas être regardée comme ayant été sans incidence sur la sincérité du scrutin compte tenu du très faible écart de voix ayant permis l’obtention de la majorité absolue. Par suite, elle est de nature à justifier l’annulation des élections qui se sont tenues le 15 mars 2020 dans la commune d’Annemasse, quel qu’ait pu être par ailleurs l’écart ayant séparé les listes en présence à l’issue du premier tour ».
  • 14.
    A contrario, pour un appel de journaliste : Cons. const., 28 juill. 1998, n° 98-2552 AN, A. N., Var ; pour un appel d’ecclésiastique : CE, 13 juill. 1962, Élection de Saint Brieuc ; pour un appel politique : Cons. const., 18 déc. 2017, n° 2017-5092 AN, A. N., Loiret (4e circ.).
  • 15.
    CE, 8 avr. 2009, n° 338140, Hollande et Mathus, B.
  • 16.
    Délibération du 22 novembre 2017 et réponse publiée sur le site du CSA du 11 mars 2019 à propos du grand débat national.
  • 17.
    CE, 3 déc. 2020, n° 442545, Élection de Champcueil : « Si les consignes sanitaires ont modifié les conditions dans lesquelles les candidats ont pu faire campagne, en les empêchant notamment de faire du “porte à porte” et en interdisant certains rassemblements politiques à partir de la deuxième semaine de mars, ces contraintes se sont imposées dans les mêmes conditions aux deux listes candidates. Dès lors, le niveau de l’abstention ne peut en l’espèce être regardé comme ayant altéré la sincérité du scrutin. »
  • 18.
    V. parmi de multiples décisions : TA Strasbourg, 31 juill. 2020, n° 2002618, Élection de Hussern Wesserling : « La protestataire soutient que les résultats du scrutin ont été viciés en raison du contexte sanitaire exceptionnel lié au virus de la Covid-19, de nombreux électeurs ayant renoncé à se rendre aux urnes. S’il résulte du tableau d’émargement versé au dossier que le taux d’abstention parmi certaines catégories de votants, et en particulier ceux situés dans les tranches d’âge 18-34 ans et 65 ans et plus, a augmenté par rapport au précédent scrutin, la protestataire n’apporte aucun élément de nature à établir qu’une telle évolution de l’abstention, au demeurant modérée, aurait affecté d’une manière plus significative sa liste que celle de son adversaire. En particulier, les sondages émanant de divers instituts de sondage et relatifs aux taux d’abstention relevés, à l’échelle nationale, en 2014 et lors du scrutin du 15 mars 2020, ne sauraient constituer, en l’espèce, un élément de preuve probant. Par ailleurs, Mme S., qui se borne à produire une attestation d’un électeur indiquant avoir rencontré des difficultés pour établir une procuration au cours du mois de février 2020, n’établit pas que la crise du Covid-19 aurait entravé la délivrance de procurations. Par suite, et malgré le faible écart de voix, le grief soulevé (…) doit être écarté » ; ou encore CE, 16 déc. 2020, n° 342551, Élections de Sanary ».
  • 19.
    « L’élection n’est reportée que d’une année. La prorogation des mandats sénatoriaux qui l’accompagne revêt un caractère exceptionnel et transitoire. Il en va de même de la réduction d’1 an du mandat des six sénateurs qui seront élus en septembre 2021, qui est nécessaire pour conserver le rythme normal des renouvellements triennaux partiels du Sénat. Ainsi, les choix faits par le législateur organique ne sont pas manifestement inappropriés à l’objectif qu’il s’est fixé. » Cons. const., 30 juill. 2020, n° 2020-802 DC : J.-P. Camby, « Une complexité : l’élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France », LPA 18 juin 2020, n° 154t7, p. 7.
  • 20.
    V. les décisions Cons. const., 6 déc. 1990, n° 90-280 DC, sur la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, Cons. const., 6 juill. 1994, n° 94-341 DC, sur la loi relative à la date du renouvellement des conseillers municipaux et Cons. const., 6 févr. 1996, n° 96-372 DC, sur la loi organique relative à la date du renouvellement des membres de l’assemblée territoriale de la Polynésie française, et du 15 décembre 2015, loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat : « Le rôle confié au Sénat par l’article 24 de la Constitution pouvait également justifier que les renouvellements prévus en 2010 et 2013 soient reportés d’1 an afin de rapprocher l’élection des sénateurs de la désignation par les citoyens de la majeure partie de leur collège électoral ; que la prolongation des mandats sénatoriaux en cours revêt un caractère exceptionnel et transitoire ; qu’ainsi, les choix faits par le législateur ne sont pas manifestement inappropriés à l’objectif qu’il s’est fixé ; (…) ».
  • 21.
    CE, avis, 18 mars 2020, n° 399873.
  • 22.
    L. n° 2020-760, 22 juin 2020, tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.
  • 23.
    L. org. n° 2020-976, 3 août 2020, portant report de l’élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.
  • 24.
    Ord. n° 2020-413, 8 avr. 2020, visant à assurer la continuité de l’exercice des fonctions exécutives locales durant l’état d’urgence sanitaire, art. 4.
  • 25.
    Déposé au Sénat le 21 décembre 2020, AN n° 254, discussion du 26 janvier 2021 : « Le Conseil d’État estime que le report des élections concernées par le projet, eu égard à son motif et au fait qu’il est limité à 3 mois, n’est contraire à aucune exigence constitutionnelle ».
  • 26.
    Rep. min. AN n° 3548 : JOAN, 18 nov. 2020.
  • 27.
    V. J.-L. Debré, rapport au Premier ministre, 13 nov. 2020, p. 33 et s., https://lext.so/xr2e0l+. Tel n’était pas le cas avant le premier tour de l’élection municipale, la loi du 23 mars 2020 rendant nécessaire une adaptation en cours de consultation.
  • 28.
    « D’une façon générale, le champ d’application de l’article 3 du protocole n° 1 ne couvre pas les élections locales, qu’elles soient municipales (Xuereb c/ Malte, 2000 ; Salleras Llinares c/ Espagne (déc.), 2000) ou régionales (Malarde c/ France, 2000). La Cour a en effet jugé que le pouvoir d’édicter des règlements et des actes administratifs qui est reconnu aux autorités locales dans beaucoup de pays se distingue du pouvoir législatif visé à l’article 3 du protocole n° 1, même si le pouvoir législatif ne doit pas nécessairement être compris comme visant uniquement les parlements nationaux (Mółka c/ Pologne (déc.), 2006) » : CEDH, Guide sur l’article 3 du protocole n° 1 : droit à des élections libres, https://lext.so/-WxVs1+.
  • 29.
    CE, 28 juin 1918, Heyriès : S. 1922, 3, p. 49 ; M. Hauriou, « Pleins pouvoirs du gouvernement pendant la guerre et droit à la communication du dossier », Revue générale du droit en ligne, 2015, www.revuegeneraledudroit.eu/?p=15499.
  • 30.
    CE, 28 févr. 1919, Dol et Laurent : S. 1918-1919, 3, p. 33 ; M. Hauriou, « Limites des pouvoirs de police en temps de guerre », Revue générale du droit en ligne, 2014, www.revuegeneraledudroit.eu/?p=13270.

À lire également

Référence : LPA 23 Fév. 2021, n° 158v5, p.4

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