La multiplication prohibée des dons en période électorale : quelles sanctions ?

Les lois du 14 avril 2011 ont ramené l’analyse contentieuse des comptes de campagne des candidats dans le giron du contentieux électoral classique. Jusqu’alors distincts, le contentieux lié aux élections (propagande, dépouillement, etc.) et le contentieux du financement n’avaient ni les mêmes acteurs – dans le premier cas, il s’agit des candidats et des électeurs, dans le second d’un contentieux noué à partir de la décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sur un compte de campagne, ouvrant droit à un remboursement, sous conditions, des dépenses du candidat – ni les mêmes finalités, ni, surtout, les mêmes sanctions. Si le contentieux électoral a pour objet l’élection, et statue sur sa régularité, les méconnaissances des règles de financement ne peuvent être sanctionnées que par l’inéligibilité, et accessoirement par des incidences financières : absence de remboursement et, s’il y a lieu, reversement au Trésor d’une somme égale au montant d’un dépassement du plafond des dépenses autorisé.

Le juge avait, cependant, largement ouvert la voie pour se départir de tout effet mécanique en matière de manquement aux règles de financement, à l’exception des manquements aux formalités substantielles liées au dépôt du compte de campagne (exhaustivité des pièces annexes, délais de dépôt, certification, etc.). Le Conseil d’État a jugé qu’une irrégularité provenant de la perception, par le candidat, de dons, en méconnaissance de l’article L. 52-8 du Code électoral dans sa rédaction issue de la loi du 15 janvier 1990, n’avait cependant pas « pour effet d’entraîner nécessairement dans une telle hypothèse, le rejet du compte »1. En l’espèce, il a même été jugé que l’inéligibilité ne pouvait être prononcée que si la réintégration de l’avantage entraînait un dépassement du plafond des dépenses. Même si ce raisonnement a été abandonné2, l’affirmation selon laquelle le juge peut constater l’existence d’un don prohibé sans prononcer l’inéligibilité, donc en utilisant les critères classiques appréciant l’impact d’une irrégularité sur le déroulement d’ensemble de l’élection, a persisté par la suite, alors même que le législateur a été dans le sens d’une sévérité accrue s’agissant de la prohibition des dons. Est même apparu dans le contentieux du financement, de façon éphémère, le critère de l’écart des voix pour apprécier les incidences d’irrégularités financières3. Ainsi la logique du contentieux électoral, qui consiste non à savoir si une irrégularité est commise mais quelle est l’incidence d’une irrégularité, même si elle est commise par un tiers, sur les résultats de la consultation, a fini par largement imprégner un droit du financement dont, en retour, la spécificité a été progressivement réduite.

Contribuant à ce mouvement, les lois du 14 avril 2011, aux articles L. 118-3 et L. 118-4 du Code électoral, ont rapproché les procédures de sanctions : désormais, dans le cas des manquements aux règles de financement, comme dans celui d’une manœuvre frauduleuse ayant pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, la sanction est la même : il s’agit d’une inéligibilité pour une durée maximale de trois ans, dont le juge peut moduler la durée.

Elles ont aussi étendu la compétence du juge statuant sur le compte de campagne : « lorsque le juge de l’élection se prononce sur un compte de campagne et sur l’éligibilité d’un candidat, il lui appartient également, qu’il soit ou non saisi de conclusions en ce sens, de fixer le montant du remboursement dû par l’État au candidat s’il constate que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n’a pas statué à bon droit ».

Il incombe donc au juge, confronté à des griefs portant sur les recettes et les dépenses des campagnes électorales, d’une part de dire si une règle est méconnue, et d’autre part de fixer le montant du remboursement des dépenses engagées sur emprunt ou sur apport personnel.

En application de ces règles, le juge doit toujours faire respecter l’égalité entre les candidats. C’est ce qui explique que les dons des personnes morales soient interdits par l’article L. 52-8 du Code électoral, partis politiques exceptés. La prohibition renvoie à la notion de don, distincte de celle d’un simple soutien : un appel à voter en faveur d’une liste, diffusé sous forme d’un courrier électronique, par les responsables de différentes associations de quartiers, ne saurait être regardée comme ayant constitué un avantage dont le coût devrait être réintégré dans le compte de campagne, « dans la mesure où ces associations étaient indépendantes des candidats et libres d’inciter à voter contre l’un de ceux-ci ou en faveur d’un autre »4. La prohibition renvoie également au type de don consenti, qui peut être une action au soutien d’un candidat, un financement, une prise en charge, une mise à disposition de personne, etc.

Dans l’arrêt ci-dessus, si on excepte des manifestations qui ne sont pas tenues en vue de l’élection, comme un salon de la bande dessinée, deux éléments étaient en cause : la distribution de colis de Noël, et l’utilisation des bulletins municipaux à des fins de propagande.

Un candidat du binôme aux élections départementales dans le canton de Sainte-Livrade est maire de cette ville, et en cette qualité il préside le conseil d’administration du centre communal d’action sociale (CCAS). Traditionnellement, ce CCAS distribue des colis de Noël aux personnes âgées, selon un critère de ressources. Or le maire a modifié les conditions de distribution de ces colis, à l’approche de l’élection, en ne tenant plus compte de la finalité sociale de cette action, il a fait distribuer ces colis sans condition de ressources : le nombre de colis distribués est ainsi passé de 80 en 2013 à 830 pour la période de Noël 2014 jusqu’au 21 janvier 2015, soit deux mois avant l’élection. La distribution de cadeaux aux électeurs passe rarement inaperçue et la simple réitération d’une action ne suffit pas à en démontrer l’innocuité électorale, dès lors que le changement quantitatif montre un changement de nature. Les critères sont simples : la volonté de l’intéressé, la rupture d’une pratique habituelle, le moment où l’avantage est consenti, le fait que le candidat s’y expose, le nombre d’électeurs touchés, etc. Ici encore l’argument peut mêler le contentieux classique sous l’angle de la pression sur les électeurs et celui du financement puisqu’il s’agit d’un avantage tiré d’une position d’élu, et financé par des ressources de la commune ou de la personne morale concernée.

Tel est bien le cas en l’espèce : la multiplication du nombre de colis ne peut s’expliquer que par une volonté de marquer une présence auprès des électeurs, et c’est la proximité de l’échéance qui a conduit le maire à agir de la sorte. Ainsi se distingue, d’une part, la cérémonie organisée sur le territoire d’une commune en vue de l’inauguration d’un ensemble de logements sociaux réalisé par une société d’économie mixte, et dont la presse locale a rendu compte5 et, d’autre part, dix-huit cérémonies d’inauguration de logements dans le cadre d’un projet placé sous l’égide de l’Association nationale pour la rénovation urbaine, dont la fréquence dans un délai rapproché revêt le caractère d’une manœuvre qui, eu égard notamment à la faiblesse de l’écart des voix, a altéré le résultat du scrutin, et donne lieu à annulation de l’élection6. Comme dans ce dernier cas, la remise accentuée des colis est qualifiée de manœuvre de nature à altérer les résultats du scrutin. Dans ces deux cas la volonté du candidat de déroger aux pratiques habituelles à l’approche de l’élection est manifeste.

S’agissant des bulletins municipaux, la jurisprudence a dû concilier des impératifs contraires : faire obstacle à l’utilisation de ce vecteur habituel d’information à des fins de propagande électorale, ce qui tombe sous le coup de la prohibition des dons de personnes morales, en l’espèce des collectivités qui financent la publication et sa diffusion, et ne pas suspendre, pendant la campagne, les tribunes de l’opposition, dont l’expression est protégée par l’article L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales7. Cette conciliation ne peut se faire qu’au profit d’un paradoxe : le candidat membre de la majorité locale, le plus souvent le maire, ne peut faire allusion à la campagne électorale, et souvent cela le conduit à suspendre son éditorial dans la période des six mois précédant le mois de l’élection, à limiter sa présence dans les revues municipales, notamment ses photos, mais ses adversaires, eux, peuvent utiliser ce vecteur pour le critiquer, même à des fins électorales.

En l’espèce ce n’est pas ce qui s’est produit, puisque c’est l’opposition qui subit un déséquilibre de propagande : le nouveau maire critique l’équipe sortante, son adversaire ne peut répliquer. On peut estimer, sur ce point, que la décision est conciliante sur une pratique manifestement irrégulière d’un candidat qui prive son adversaire d’une expression légalement organisée et utilise le bulletin municipal à des fins polémiques. Le simple fait qu’un journal municipal paraissant plusieurs fois par an ne comporte pas de tribune laissée à l’opposition ne suffit pas à le faire regarder comme un journal de propagande électorale : seuls les éditoriaux du maire, candidat, « en raison de leur caractère polémique relayant les thèmes de la campagne du candidat » entrent dans les dépenses de campagne de celui-ci8. En l’espèce, la décision aurait donc pu être plus sévère, puisqu’il y a bien une distorsion entre les candidats. Quel que soit le caractère polémique ou mensonger de certains propos, l’opposition est ici, en outre, en position d’accusée et souhaite répliquer, le maire ne saurait priver son adversaire d’une expression, prévue par la loi, dans les colonnes du bulletin municipal. Mais d’une part, on est assez loin de l’élection départementale, puisque la polémique porte sur la gestion budgétaire de la commune, et d’autre part le grief était sans doute mal articulé puisque mettant en cause l’interdiction de campagnes de promotion publicitaires, qui est ici hors de cause, alors qu’il s’agit plutôt d’un déséquilibre de propagande et d’une utilisation, prohibée, des moyens municipaux faisant ainsi intrusion dans la campagne électorale. Il est vrai, aussi, que l’auteur du déséquilibre est, par ailleurs frappé d’une inéligibilité, pour un autre motif, par la décision.

Il reste alors à aborder l’aspect le plus novateur de cette décision, qui tient aux pouvoirs du juge de l’élection. En premier lieu, la requérante ne demandait dans ses conclusions que l’inéligibilité de son adversaire élu, et non le rejet de son compte de campagne. Depuis l’application des lois de 2011 « lorsque le juge de l’élection se prononce sur un compte de campagne et sur l’éligibilité d’un candidat, il lui appartient également, qu’il soit ou non saisi de conclusions en ce sens, de fixer le montant du remboursement dû par l’État au candidat s’il constate que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n’a pas statué à bon droit »9. Encore faut-il qu’il soit explicitement saisi de la question du rejet du compte, même s’il ne l’est pas de celle du remboursement. Le Conseil d’État, suivant les conclusions du rapporteur public, a estimé que, dès lors que la protestation soutenait qu’était dépassé le plafond des dépenses électorales et méconnues les règles relatives à l’interdiction des dons de personnes morales et « demandait qu’il soit, notamment pour ce motif, déclaré inéligible », de telles conclusions « impliquaient nécessairement, eu égard aux griefs soulevés, que le juge de l’élection se prononce sur le compte de campagne ». En revanche, il est clair que l’inéligibilité liée aux comptes de campagne n’est pas un moyen d’ordre public et que le juge de l’élection ne saurait donc la soulever d’office10. Tel n’est pas le cas en l’espèce, et il aurait été « excessivement formaliste « de ne pas retenir l’argument, même si les conclusions ne sont pas explicites, il est clair que le grief financier est « nécessairement » soulevé dès lors qu’il conduit à demander l’inéligibilité.

Inéligibilité donc, mais sur quel fondement ? C’est sur ce point que se situe le principal apport de la décision commentée. Depuis les lois du 14 avril 2011, l’inéligibilité peut résulter tant de l’article L. 118-3 du Code électoral, lequel vise les cas de « volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales » que de son article L. 118-4 qui fait mention des « manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ».

Dans le premier cas, « il incombe au juge de l’élection d’apprécier, d’une part, s’il s’agit d’un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales, d’autre part, s’il présente un caractère délibéré ; en cas de manquement aux dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral, il incombe, en outre, au juge de tenir compte de l’importance de l’avantage ou du don irrégulièrement consenti et de rechercher si, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, il a été susceptible de porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats ». Dans le second cas, le juge apprécie seulement « si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux, et s’il est établi qu’elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ». Le tribunal administratif n’a statué qu’au vu de ce dernier dispositif, en estimant, justement sur ce point, qu’il n’y avait pas de volonté explicite de fausser les résultats, mais sans analyser pour autant l’existence d’une manœuvre délibérée liée au financement de la campagne.

L’extension de la sanction d’inéligibilité au contentieux du déroulement de l’élection, voulue par le législateur en 2011, conduit ainsi le juge à retenir des critères différents dans l’une et l’autre des circonstances : lorsque le manquement concerne le financement, il conduit à savoir si la distribution massive de colis – la commune en question compte environ 6 000 habitants et 4 000 électeurs – est ou non délibérée et de nature à porter atteinte à l’égalité entre les candidats. Dans le second cas, il lui incombe de mesurer « la nature et l’ampleur de la fraude »11. Ainsi, ce cas de manœuvres frauduleuses est-il appelé à apprécier des actions explicites, comme celles liées à des soutiens, des investitures ou des appartenances revendiquées et erronées, de nature à induire les colistiers, ou, en toute hypothèse, les électeurs en erreur12, des pressions, des fraudes au déroulement des opérations, où la volonté de porter atteinte à la sincérité du scrutin doit être explicitement démontrée.

Tel n’est pas le cas en l’espèce. Le Conseil d’État retient que le financement par le CCAS d’une action dont la finalité électorale ne peut être ignorée est irrégulier, et que la position du candidat, en sa qualité de président du conseil d’administration du centre, met en évidence le caractère délibéré de ces distributions. C’est en application de l’article L. O. 118-3 du Code électoral que l’inéligibilité est prononcée, alors qu’elle n’a pas lieu de l’être en application de l’article L. O. 118-4.

Au final, cette décision apporte surtout sur cette distinction : une irrégularité de financement, même si elle s’apprécie en fonction de la rupture d’égalité qu’elle entraîne entre les candidats, demeure une manœuvre dès lors qu’elle est délibérée, tandis que l’article L. 118-4 requiert la mise en évidence d’une fraude avérée, donc d’une tromperie. Il est probable, en retour, que dans ce cas, le juge de l’élection sera conduit à une sévérité plus grande quant à la durée de l’inéligibilité.

Même s’ils présentent des similitudes voulues par le législateur et appellent un raisonnement largement identique, les deux volets du contentieux électoral ne sont donc, au final, pas totalement fongibles.