Émeutes du 17 octobre : l’État d’urgence, réflexe ou remède ?

Alors que plusieurs voix s’élèvent actuellement pour réclamer l’état d’urgence après les émeutes survenues ce week-end dans tout le pays et en prévision de nouveaux troubles annoncés, Me Patrick. Lingibé fait le point sur l’origine et la nature de ce régirme créé par la loi du 3 avril 1955. 

Née le 3 avril 1955 pour l’Algérie, la loi relative à l’état d’urgence a survécu à son objet, à la Constitution de 1958 et à toutes les crises qui l’ont réveillée. Elle n’a jamais été constitutionnalisée. Elle n’a jamais été abrogée. Elle a été réécrite, loi de prorogation après loi de prorogation et censure après censure, entre novembre 2015 et février 2018. Cet article propose une lecture d’ensemble de ce régime d’exception, de sa place face aux pouvoirs de crise de la Constitution et de la discipline que les juges lui ont lentement imposée. Il s’achève sur un constat que l’outre-mer connaît bien : l’état d’urgence est une loi née des territoires lointains, et c’est encore là qu’elle s’applique le plus souvent. Les événements dramatiques commis les samedi 17 et dimanche 18 octobre 2026 ont permis à certains de demander la mise en œuvre de l’état d’urgence, voire de la loi anticasseurs.

 Le droit connaît des textes de circonstance. La loi n° 55-385 du 3 avril 1955 en est un[1]. Elle a été votée en quelques jours par l’Assemblée nationale et le Conseil de la République pour répondre aux événements d’Algérie, cinq mois après la Toussaint 1954. Son article 15, dans sa rédaction d’origine, le disait sans détour : « L’état d’urgence est déclaré sur le territoire de l’Algérie et pour une durée de six mois. » L’Algérie est indépendante depuis 1962. L’article 15 a été abrogé en 2011. La loi, elle, est toujours en vigueur.

 Ce texte de circonstance est devenu un texte permanent. Il faut savoir que la loi de 1955 a été appliquée en 1958 dans l’hexagone, à compter du 23 avril 1961 après le putsch d’Alger, en même temps que l’article 16 de la Constitution, en 1985 en Nouvelle-Calédonie, en 2005 dans les banlieues, de novembre 2015 à novembre 2017 sur l’ensemble du territoire national, et en mai 2024 de nouveau en Nouvelle-Calédonie[2]. Il a servi de matrice à l’état d’urgence sanitaire de 2020[3]. Il a nourri la loi du 30 octobre 2017 qui a transféré dans le droit commun plusieurs de ses mesures[4]. Un texte conçu pour durer six mois structure, soixante-dix ans plus tard, tout le droit français de la crise.

 La question que pose cette longévité n’est pas celle de la légitimité du régime. Un État a le droit de se défendre. Nous l’avons écrit à propos de l’article 16 de la Constitution, lorsque certains médias imaginaient, à l’été 2024, que le Président de la République pût y recourir pour pallier l’absence de majorité à l’Assemblée nationale : un régime d’exception répond à une crise existentielle, non à une crise de gouvernance[5]. La question est celle de sa place dans l’ordre juridique. L’état d’urgence est un régime d’exception qui ne figure pas dans la Constitution, à la différence des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 et de l’état de siège de l’article 36. Il procède d’une loi ordinaire. Il confère à l’autorité administrative, et non au juge, des pouvoirs qui touchent à la liberté d’aller et venir, à l’inviolabilité du domicile, à la liberté de réunion. Il a longtemps échappé à tout contrôle sérieux. Il ne lui échappe plus.

 L’actualité vient de le rappeler avec une brutalité que personne n’avait anticipée. Samedi 17 octobre 2026, la journée nationale de mobilisation contre la vie chère a réuni, selon le ministère de l’intérieur, environ 550 000 personnes dans 110 cortèges. En marge des défilés, puis dans la nuit du 17 au 18 octobre, des commerces ont été pillés, des véhicules incendiés, les mairies de Marseille et de Lille dégradées, la mairie de Limoges incendiée, la résidence préfectorale de Bordeaux envahie. Le Gouvernement a fait état de près de 150 policiers et gendarmes blessés et de plus de 1 000 interpellations, dont 855 à Paris, bilan porté dès le lendemain par le ministère de l’intérieur à 2 397 interpellations pour la seule journée du 17 octobre, sans compter celles de la nuit suivante[6][7].

 Dès le lendemain, le réflexe de l’exception a joué. L’état d’urgence a été réclamé par le président des Républicains, « comme cela a été fait en 2005 ». Un maire de grande ville a appelé à l’article 16 de la Constitution. D’autres ont refusé l’un et l’autre[8]. Le ministre de l’Intérieur a indiqué, dès le 17 octobre au soir, que le Gouvernement n’entendait pas recourir à l’état d’urgence. Le Président de la République, dans son adresse aux Français du dimanche 18 octobre 2026 à 20 heures, a dénoncé des « violences inouïes » et des « factieux d’ultra-gauche », annoncé l’encadrement, voire l’interdiction, des prochaines manifestations, un suivi judiciaire « intraitable » et le principe selon lequel « ceux qui ont détruit doivent payer ». Il n’a pas déclaré l’état d’urgence[9]. Au moment où ces lignes sont écrites, aucun décret pris sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 n’a été publié au Journal officiel.

 Cette séquence de quarante-huit heures est une leçon de droit en miniature. Elle montre que l’état d’urgence est devenu le premier mot du débat public à chaque crise d’ordre public, avant même que l’on se demande si les conditions de l’article 1^er de la loi de 1955 sont réunies. Elle montre aussi que la confusion entre les régimes d’exception, que nous avions relevée à l’été 2024 à propos de l’article 16, persiste : un péril pour l’ordre public n’est pas une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Elle montre enfin que l’exécutif, cette fois, a résisté. Reste à savoir pour combien de temps.

 La démonstration tient en deux temps. L’état d’urgence est un régime d’exception qui a changé de nature : loi de circonstance devenue loi permanente, puis loi des outre-mer, il s’est installé parmi les régimes de crise sans jamais entrer dans la Constitution (I). Il est aussi un régime d’exception sous contrôle : encadré après coup par les juges, il met l’État de droit à l’épreuve à chaque fois qu’il est réclamé (II).

I. Un régime d’exception qui a changé de nature  

L’état d’urgence est né d’une double volonté : éviter l’état de siège, qui aurait remis l’Algérie aux militaires, et éviter l’aveu d’une guerre, que le mot même d’état de siège aurait signifié. Le législateur de 1955 a inventé un troisième régime, civil, administratif, territorialisé. Ce régime a survécu à ses motifs et il est revenu, soixante-dix ans plus tard, sur les territoires pour lesquels il avait été conçu (A). Il s’est installé à côté des régimes constitutionnels de crise et a servi de modèle à tous ceux qui l’ont suivi, sans jamais entrer dans la Constitution (B).

 A – De la loi de circonstance à la loi permanente et territoriale

 Un régime territorialisé. L’article 1^er de la loi autorise la déclaration de l’état d’urgence « sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie », dans deux hypothèses : le « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou les « événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique »[10]. La seconde hypothèse n’a jamais été utilisée. Toutes les applications de la loi ont relevé de la première.

 Le régime repose sur un emboîtement de décrets. Le décret en conseil des ministres déclare l’état d’urgence et détermine les circonscriptions territoriales où il entre en vigueur. Un second décret fixe, dans ces circonscriptions, les zones où il reçoit application (article 2). Les mesures les plus graves, assignations à résidence et perquisitions, ne sont possibles que dans ces zones. La loi de 1955 n’est pas une loi de l’exception nationale. Elle est une loi de l’exception localisée. Ce trait explique sa fortune outre-mer.

 Un régime mis entre les mains de l’administration. La loi donne au préfet le pouvoir d’interdire la circulation des personnes et des véhicules et d’interdire le séjour à toute personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics » (article 5). Elle donne au ministre de l’Intérieur le pouvoir d’assigner à résidence, de prescrire des présentations périodiques jusqu’à trois par jour, de retenir le passeport, d’interdire d’entrer en relation avec des personnes nommément désignées (article 6). Elle permet la dissolution d’associations par décret (article 6-1), la fermeture des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion, « en particulier des lieux de culte », l’interdiction des cortèges et rassemblements (article 8), la remise des armes (article 9), les réquisitions (article 10) et, sur disposition expresse du décret ou de la loi de prorogation, les perquisitions administratives en tout lieu, y compris de nuit, avec saisie des données informatiques (article 11).

 Aucune de ces mesures n’est prise par un juge. Toutes sont prises par l’exécutif. C’est la caractéristique première du régime : il déplace la police des libertés du juge judiciaire, gardien constitutionnel de la liberté individuelle, vers l’autorité administrative. Le Conseil constitutionnel l’a admis en jugeant que l’assignation à résidence de l’article 6, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures, est une restriction à la liberté d’aller et venir et non une privation de liberté au sens de l’article 66 de la Constitution[11]. Le raisonnement est connu. Il n’en est pas moins fragile : la frontière entre restriction et privation est tracée à l’heure près.

 Un régime qui a survécu à son objet. La loi de 1955 a connu trois âges. Le premier est celui de la guerre d’Algérie : application en Algérie en 1955, dans l’hexagone en 1958, puis à compter du 23 avril 1961 à la suite du putsch des généraux. Il convient de préciser que cet état d’urgence de 1961 est le seul à avoir coexisté avec l’article 16 : déclaré le jour même où le général de Gaulle mettait en œuvre les pouvoirs exceptionnels, il a été prolongé par une décision présidentielle prise sur le fondement de ce même article jusqu’au 29 septembre 1961 inclus, puis maintenu jusqu’en 1963. Les deux régimes d’exception de la République ont donc été appliqués ensemble une seule fois, et pour la même crise. Le deuxième est celui des crises localisées : la Nouvelle-Calédonie en 1985, où la loi du 25 janvier 1985 proroge un état d’urgence déclaré par le haut-commissaire[12], puis les violences urbaines de novembre 2005, où le décret du 8 novembre 2005 est prorogé pour trois mois par la loi du 18 novembre 2005[13]. Le troisième âge est celui du terrorisme : l’état d’urgence déclaré par le décret du 14 novembre 2015 au lendemain des attentats de Paris est prorogé six fois et ne prend fin que le 1er novembre 2017, soit près de deux ans d’application continue sur l’ensemble du territoire[14].

 Ce troisième âge a changé la loi. Entre la loi du 20 novembre 2015 et la loi du 26 février 2018, le texte de 1955 a été modifié à chaque prorogation. Les articles 4-1, 6-1, 8-1 et 14-1 sont nés. L’article 11 est passé d’un alinéa à une vingtaine. Les articles 7 et 12, qui renvoyaient aux commissions consultatives et aux juridictions militaires, ont été abrogés. La loi consolidée que l’on lit aujourd’hui sur Légifrance n’est plus la loi d’Edgar Faure. Elle est la loi de Bernard Cazeneuve et de Gérard Collomb, réécrite sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

 Un régime qui est revenu outre-mer. Le quatrième âge est peut-être celui du retour aux sources. Le 15 mai 2024, le décret n° 2024-436 déclare l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie à la suite des émeutes liées au projet de dégel du corps électoral[15]. Il n’est pas prorogé. Il cesse de produire effet au bout de douze jours. Nous en avions décrit le dispositif à chaud, le lendemain de son entrée en vigueur[16]. Il faut savoir que deux décrets ont été pris le même jour : le premier déclare l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire de la Nouvelle-Calédonie ; le second, par disposition expresse, rend applicables les mesures des articles 6, 8 et du I de l’article 11, c’est-à-dire les assignations à résidence, les fermetures de lieux et interdictions de réunion, et les perquisitions administratives. Les deux textes sont entrés en vigueur le 15 mai 2024 à 20 heures, heure de Paris, soit au milieu de la nuit calédonienne. Le préfet y est remplacé par le haut-commissaire de la République, conformément à l’article 17. Deux traits de ce dispositif méritent d’être relevés. Le premier est l’absence de toute consultation préalable et de toute obligation de motivation : la loi de 1955 n’impose ni l’une ni l’autre avant la déclaration, à la différence de l’article 16 qui exige la consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel. Le second est que le décret du 15 mai 2024 n’a pas activé le II de l’article 11, qui permet au ministre de l’Intérieur d’interrompre un service de communication au public en ligne, et pour cause : ce II ne vise que les services provoquant au terrorisme ou en faisant l’apologie. C’est donc en dehors de l’état d’urgence, sur le fondement de la seule théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles, que l’accès à TikTok a été interrompu en Nouvelle-Calédonie, et c’est cette mesure, non celles de l’état d’urgence, que le Conseil d’État, statuant en Assemblée, a annulée le 1er avril 2025[17]. L’état d’urgence de 2024 a ainsi montré ses limites avant de montrer sa force : le pouvoir a dû sortir de la loi de 1955 pour prendre la mesure qu’il jugeait la plus urgente. Mais il rappelle que la loi de 1955 a d’abord été faite pour des territoires situés à des milliers de kilomètres du pouvoir qui l’applique, et que son article 17 organise minutieusement son adaptation à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie[18]. L’exception française a une géographie. Elle est ultramarine.

 L’angle mort de l’égalité réelle. Il convient de préciser que ce dernier régime n’est pas né d’une loi ultramarine. La loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer, qui reconnaît aux populations des outre-mer « le droit à l’égalité réelle au sein du peuple français » et organise sur vingt ans la convergence avec l’hexagone, ne contient aucune disposition sur les régimes d’exception. Ses cent quarante-huit articles traitent de la convergence, du social, de l’école, de l’économie, du foncier et de la fiscalité. Ils ne disent rien de la crise. Les seules mesures qui s’en approchent sont la création d’un service territorial d’incendie et de secours à Saint-Barthélemy et celle d’une commission d’urgence foncière à Mayotte[19]. Le législateur de 2017 a pensé l’égalité réelle en temps calme. Il n’a pas pensé l’égalité réelle en temps de crise. Il a fallu attendre une loi de décentralisation de 2022, étrangère à l’outre-mer dans son objet, pour qu’apparaisse, à son article 239, un régime présumant la force majeure et l’urgence pour un mois, renouvelable par périodes de deux mois, lorsqu’une catastrophe naturelle d’ampleur exceptionnelle frappe une collectivité ultramarine. Mayotte en a été le premier terrain d’application, deux ans et dix mois plus tard. Nous y voyons une illustration de ce que nous appelons la révolution normative silencieuse : les régimes qui gouvernent les outre-mer dans l’urgence sont écrits ailleurs, pour d’autres raisons, et découverts sur place le jour où ils s’appliquent.

 L’exception différenciée. Il faut savoir que la géographie de l’exception ne tient pas seulement au lieu où elle est déclarée. Elle tient aussi à la manière dont elle s’applique. L’état d’urgence sanitaire en a fourni la démonstration. Par deux ordonnances du 12 mars 2021, le juge des référés du Conseil d’État a jugé, le même jour, que l’exigence de motifs impérieux était disproportionnée pour les Français de l’étranger souhaitant rentrer en France, et qu’elle était proportionnée pour les déplacements entre l’hexagone et les Antilles[20]. Nous avions commenté ce diptyque à chaud. Trois éléments fondaient la différence de traitement : le risque d’accélération de la diffusion des variants par le flux touristique, l’inefficacité de l’engagement d’isolement pris à l’embarquement, dépourvu de tout contrôle et de toute sanction, et la dégradation de la situation sanitaire en Guadeloupe. Nous ajoutions deux raisons propres aux outre-mer, transposables à tous les territoires : ils sont situés dans des bassins de vie qui n’épousent pas les critères européens, et leurs structures de santé sont manifestement insuffisantes pour faire face à une pandémie, ce que le Conseil scientifique avait relevé dès son avis « Outre-mer » du 8 avril 2020 en préconisant des mesures « différenciées et adaptées à la phase épidémique et aux capacités de chaque territoire ». Le juge des référés avait toutefois posé une borne que nous tenons pour l’apport durable de ces ordonnances : les restrictions de déplacement « ne peuvent en aucune circonstance empêcher une personne de rejoindre son lieu de résidence », où que celui-ci se trouve sur le territoire de la République, et les motifs énumérés par le ministre ne sont qu’indicatifs. L’exception peut être différenciée selon les territoires. Elle ne peut pas être différenciée au point de couper un citoyen de chez lui. Cette règle, dégagée pour l’état d’urgence sanitaire, vaut à notre sens pour l’état d’urgence de 1955 : l’interdiction de séjour de l’article 5 ne peut inclure le domicile de la personne, et l’assignation à résidence de l’article 6 doit lui permettre de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate. Le législateur de 1955 et le juge de 2021 disent la même chose. L’exception s’arrête à la porte du domicile.

B – L’état d’urgence parmi les régimes de crise

 Trois régimes, une seule Constitution. La Constitution de 1958 organise deux régimes de crise. L’article 16 confère au Président de la République des pouvoirs exceptionnels lorsque les institutions, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux sont menacés « d’une manière grave et immédiate » et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. L’article 36 régit l’état de siège, décrété en conseil des ministres et dont la prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. L’état d’urgence n’y figure pas. Il procède de la seule loi.

 Le Conseil constitutionnel a tranché la question de sa survie dès 1985, à propos précisément de la Nouvelle-Calédonie. Saisi de la loi du 25 janvier 1985, il a jugé que la Constitution de 1958 n’avait pas eu pour effet d’abroger la loi de 1955 et que le législateur, compétent au titre de l’article 34 pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, pouvait organiser un régime d’état d’urgence distinct de l’état de siège[21]. Cette décision est le socle de tout l’édifice. Elle signifie que l’état d’urgence est un régime d’exception de rang législatif, modifiable par une loi ordinaire, sans les garanties procédurales qu’une révision constitutionnelle imposerait.

 L’article 16 : le modèle de la concentration. L’article 16 est l’héritier direct de la pensée du général de Gaulle. Dès le discours de Bayeux du 16 juin 1946, celui-ci voulait qu’une seule personne, le chef de l’État, garant de l’indépendance nationale et des traités, pût disposer de la plénitude des pouvoirs pour un temps limité lorsque se reproduirait une crise comme celle de 1940, où le président Albert Lebrun n’avait pu prendre aucune décision constitutionnelle adéquate après l’attaque allemande. La Constitution de 1958 a formalisé cette exigence. La fiche du Conseil constitutionnel sur l’article 16 en rappelle la logique[22]. Le recours aux pouvoirs exceptionnels relève de la compétence exclusive du chef de l’État, sans contreseing. Il suppose deux conditions de fond cumulatives, la menace grave et immédiate et l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Il impose des consultations officielles, du Premier ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel, et un message à la Nation. Le Président prend alors « toutes les mesures exigées par les circonstances », le cas échéant dans le domaine de la loi. Il devient, selon l’expression que nous avons employée, le seul maître à bord constitutionnel, un « dictateur » au sens que Rome donnait à ce mot, pour un temps limité. Il ne peut ni dissoudre l’Assemblée nationale, ni empêcher le Parlement de se réunir de plein droit, ni engager ou poursuivre une révision constitutionnelle[23]. Le Conseil constitutionnel ne s’est prononcé qu’une fois sur la réunion des conditions, par son avis du 23 avril 1961, rendu sur une lettre de saisine du 22 avril, et il a décliné sa compétence lorsque le président de l’Assemblée nationale lui a déféré, le 14 septembre 1961, une motion de censure déposée pendant la période d’application[24]. Depuis la révision du 23 juillet 2008, le Conseil constitutionnel peut être saisi après trente jours et se prononce de plein droit après soixante jours sur le maintien des conditions d’application. Nous pensons que, si le Conseil concluait que les conditions ne sont plus réunies, le Président devrait nécessairement en tenir compte, sous peine de crise constitutionnelle et de destitution par la Haute Cour sur le fondement de l’article 68.

 En clair, l’état d’urgence est l’inverse de ce modèle. L’article 16 concentre tous les pouvoirs entre les mains d’une seule autorité, pour une crise institutionnelle, au mépris, le temps de la crise, du principe de séparation des pouvoirs de l’article 16 de la Déclaration de 1789. L’état d’urgence déconcentre des pouvoirs de police entre les mains du ministre de l’Intérieur et des préfets, pour une crise d’ordre public. L’article 16 suspend la séparation des pouvoirs. L’état d’urgence la maintient, mais en déplaçant le curseur de la liberté vers l’autorité. L’article 16 a été utilisé une fois, en 1961. L’état de siège de l’article 36, qui transfère les pouvoirs de police de l’autorité civile à l’autorité militaire en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée, ne l’a jamais été sous la Ve République. L’état d’urgence l’a été six fois. Le régime le moins encadré par la Constitution est le plus utilisé. Il appert que la hiérarchie des normes et la hiérarchie des usages ne coïncident pas. L’appel à l’article 16 lancé le 18 octobre 2026 par un maire de grande ville, au lendemain de pillages, en est l’illustration la plus récente. Aucune des deux conditions de fond n’était réunie : ni menace grave et immédiate contre les institutions, ni interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Le Parlement siégeait. Le Gouvernement gouvernait. Le Président s’adressait à la Nation. Invoquer l’article 16 contre des casseurs, c’est confondre une émeute et un coup d’État.

 L’échec de la constitutionnalisation. La contradiction n’a pas échappé au pouvoir. Au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, le Président de la République a proposé d’inscrire l’état d’urgence dans la Constitution par un nouvel article 36-1. Le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation a été adopté en première lecture par les deux assemblées, en termes différents, avant d’être abandonné le 30 mars 2016 faute d’accord sur la déchéance de nationalité qui l’accompagnait[25]. L’état d’urgence est donc resté ce qu’il était : une loi. Nous l’avions souligné à l’époque pour les collectivités ultramarines, où la loi de 1955 s’applique avec des adaptations que seule une loi organique devrait, en bonne logique constitutionnelle, pouvoir fixer pour les collectivités de l’article 74.

 La question de la Convention européenne. Reste la dimension conventionnelle. L’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme permet à un État de déroger à ses obligations « en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation », dans la stricte mesure où la situation l’exige. La France a notifié une dérogation au Secrétaire général du Conseil de l’Europe le 24 novembre 2015 et l’a levée à la fin de l’état d’urgence[26]. Elle ne l’a pas fait en 2005 ni en 2024. La Cour de Strasbourg reconnaît aux États une large marge d’appréciation sur l’existence du danger, mais contrôle la proportionnalité des mesures[27]. Ce contrôle extérieur est le seul qui ne dépende pas du bon vouloir des pouvoirs publics nationaux. Il n’a pas encore été exercé sur l’état d’urgence français de 2015. Il le sera. Il faudra alors que la Cour tienne compte d’une donnée nouvelle, que nous avons déjà relevée à propos de l’article 16 : la guerre et le péril ont pris des formes immatérielles et technologiques, la cyberagression et le recours à l’intelligence artificielle en tête, que ni le constituant de 1958 ni le législateur de 1955 n’avaient imaginées.

 Le mouvement de banalisation, amorcé en 2017 par le transfert de plusieurs mesures de l’état d’urgence dans le droit commun, s’est reproduit en 2020. L’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020 et inscrit au code de la santé publique, reprend l’architecture de 1955 : déclaration par décret en conseil des ministres, prorogation par la loi au-delà d’un mois, pouvoirs confiés au Premier ministre et aux préfets, contrôle du juge administratif[28]. Nous avons dressé, dès mai 2020, le tableau comparatif des deux régimes[29]. Il en ressort que l’état d’urgence sanitaire s’est inspiré du cadre juridique de 1955 tout en s’en écartant sur plusieurs points importants. Trois écarts méritent d’être retenus. Le délai : douze jours en 1955 avant l’intervention du législateur, un mois en 2020. L’autorité : le ministre de l’Intérieur et les préfets en 1955, le Premier ministre en 2020, par décret réglementaire, avec un comité de scientifiques dont les avis sont rendus publics. L’objet : la prévention des atteintes à l’ordre public d’un côté, la protection de la santé publique de l’autre, ce qui autorise des mesures que la loi de 1955 ignore, telles que la mise en quarantaine et le placement à l’isolement. Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi de prorogation du 11 mai 2020, a validé l’ensemble sous réserves, en exigeant notamment que les mesures d’isolement prolongées soient placées sous le contrôle du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle[30]. Il faut savoir que cette exigence, posée pour l’état d’urgence sanitaire, n’a jamais été transposée à l’assignation à résidence de l’article 6 de la loi de 1955, dont le plafond de douze heures par vingt-quatre heures continue de la maintenir hors du champ de l’article 66. Deux états d’urgence, deux juges, pour des mesures voisines. La cohérence n’y est pas. Nous l’avions déjà relevé en 2021, à propos des restrictions de déplacement vers les outre-mer : la loi de 1955 institue, à son article 14-1, une présomption d’urgence pour le référé dirigé contre une assignation à résidence ; la loi du 23 mars 2020 n’en dit rien. Le Conseil d’État a comblé le silence dès l’ordonnance Syndicat Jeunes Médecins du 22 mars 2020, en regardant la condition d’urgence comme « ne soulevant pas de difficulté particulière » en présence d’un danger actuel ou imminent lié à l’épidémie, pour le référé-liberté comme pour le référé-suspension[31]. Ce que la loi de 1955 accorde par texte, la loi de 2020 l’a reçu par prétoire. Le contrôle, lui, est le même : adaptation, nécessité et proportionnalité, selon le triptyque que le Conseil d’État a fixé en 2011 dans la lignée de l’arrêt Benjamin de 1933 et de la formule du commissaire du gouvernement Corneille dans l’affaire Baldy, « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception »[32]. Il convient de préciser que ce contrôle est par principe plus strict lorsque les libertés publiques sont en cause. En temps d’exception, c’est la seule chose qui ne doit pas devenir exceptionnelle. Le modèle de 1955 est devenu le modèle de tous les états d’urgence. Il est la matrice d’un droit de l’exception dont les variantes se multiplient : état d’urgence sécuritaire, état d’urgence sanitaire, état de calamité naturelle exceptionnelle créé par l’article 239 de la loi « 3DS » du 21 février 2022 et activé pour la première fois à Mayotte, par décret du 18 décembre 2024, au lendemain du cyclone Chido[33].

 Le test d’octobre 2026. Les violences du 17 octobre 2026 ont posé la question en des termes nouveaux. Le précédent invoqué par ceux qui réclamaient l’état d’urgence était celui de novembre 2005. La comparaison ne tient pas. En 2005, les violences urbaines duraient depuis douze jours lorsque le décret du 8 novembre est intervenu, et elles se poursuivaient. En 2026, la violence a été massive mais concentrée sur une nuit, en marge d’une mobilisation sociale déclarée et encadrée. La loi de 1955 exige un « péril imminent », c’est-à-dire un péril qui dure ou qui menace de se reproduire, non un péril qui a eu lieu. Le Gouvernement a estimé, à juste titre selon nous, que le droit commun du maintien de l’ordre, complété le cas échéant par des interdictions de manifester, suffisait. L’état d’urgence n’est pas une sanction. C’est un instrument de prévention. Ce que la nuit du 17 octobre appelait, c’était la réponse pénale, non le régime d’exception.

 II. Un régime d’exception sous contrôle 

Pendant soixante ans, l’état d’urgence n’a connu qu’un contrôle théorique. L’article 7 de la loi de 1955 prévoyait une commission consultative et un recours pour excès de pouvoir enfermé dans des délais impossibles. La question prioritaire de constitutionnalité et le référé ont tout changé : le Conseil constitutionnel a censuré six dispositions de la loi entre 2016 et 2018, et le Conseil d’État a fixé, de 2005 à 2025, l’office du juge de l’exception (A). Reste ce que ni la loi ni le juge ne garantissent seuls : la place de l’État de droit lorsque le législateur déplace l’exception dans le droit commun et que l’exécutif somme la justice d’être exemplaire (B).

 A – L’encadrement par les juges

 La méthode. Le Conseil constitutionnel n’a jamais remis en cause le principe de l’état d’urgence. Il a admis que le législateur puisse, pour prévenir les atteintes à l’ordre public, confier à l’autorité administrative des pouvoirs exorbitants, sous trois réserves : la mesure doit être justifiée par la situation ayant conduit à déclarer l’état d’urgence, elle doit être proportionnée, et elle doit être placée sous le contrôle du juge administratif, auquel il appartient de s’assurer que la mesure est « adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit »[34]. C’est le triple test de proportionnalité, appliqué à l’exception.

 Les censures. Sur ce fondement, le Conseil a censuré, successivement, six mécanismes de la loi. En février 2016, la saisie des données informatiques au cours des perquisitions, faute de garanties légales[35]. En décembre 2016, les mots de l’article 11 qui permettaient de conserver sans autorisation du juge les données « qui caractérisent la menace »[36]. En mars 2017, la procédure d’autorisation par le juge des référés du Conseil d’État de la prolongation des assignations à résidence au-delà de douze mois, le juge ne pouvant être transformé en autorité administrative[37]. En juin 2017, l’interdiction de séjour de l’article 5, dont le champ n’était pas limité aux personnes représentant une menace[38]. En décembre 2017, les contrôles d’identité et fouilles de l’article 8-1, autorisés sans lien avec la menace[39]. En janvier 2018 enfin, les zones de protection ou de sécurité de l’article 5, dont la loi ne définissait ni le régime ni les garanties[40].

 Le résultat se lit dans la loi consolidée. Chaque disposition censurée porte en « nota » la mention de la décision qui l’a frappée. L’article 5 a perdu son 2°. L’article 8-1 a disparu. L’article 11 a été réécrit. La loi de 1955, telle qu’elle figure aujourd’hui sur Légifrance, est en partie l’œuvre du juge constitutionnel. Il faut le dire nettement : sans la QPC, l’état d’urgence de 2015 aurait été celui de 1955, sans garantie et sans juge.

 Les limites. Ce contrôle a deux limites. La première est temporelle. La QPC n’intervient qu’après l’application de la loi, lorsque les mesures ont déjà été exécutées. Les perquisitions de novembre 2015 ont eu lieu avant la décision de février 2016. Le Conseil a d’ailleurs modulé dans le temps les effets de plusieurs de ses censures, pour éviter de priver l’administration de tout fondement légal pendant la crise. La seconde limite tient à la définition même de la menace. La loi se contente de « raisons sérieuses de penser » que le comportement d’une personne « constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Le Conseil a validé cette formule, en jugeant qu’elle était suffisamment précise au regard de la finalité de prévention. Elle fonde pourtant des mesures de police sur une appréciation du comportement, et non sur la commission d’une infraction. C’est la logique de la suspicion, et non celle de la preuve. Le juge constitutionnel l’a admise. Le juriste peut encore la discuter.

 Le juge administratif, juge de l’état d’urgence. La loi de 2016 a consacré ce que la jurisprudence avait construit. L’article 14-1 soumet désormais toutes les mesures prises sur le fondement de la loi, à l’exception des peines, au contrôle du juge administratif « dans les conditions fixées par le code de justice administrative, notamment son livre V », et présume satisfaite la condition d’urgence pour le référé dirigé contre une assignation à résidence[41]. Ce texte est la réponse à l’article 7 d’origine, dont les délais de jugement n’étaient jamais tenus. Il convient de préciser que ce contrôle juridictionnel est le seul garde-fou que la loi organise : elle ne prévoit aucun organe consultatif, aucun régime particulier de responsabilité et aucune règle propre à la collecte des données personnelles, comme nous l’avions relevé dans le tableau de synthèse dressé en mai 2024 pour la Nouvelle-Calédonie. Le non-respect des mesures est en revanche lourdement sanctionné par l’article 13 : six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende pour les interdictions de circulation, de séjour, de réunion et la remise des armes, trois ans et 45 000 euros pour la violation d’une assignation à résidence, un an et 15 000 euros pour celle de ses obligations accessoires, l’exécution d’office restant possible nonobstant ces dispositions pénales. Beaucoup de peines, peu de garanties : c’est l’économie de la loi.

 Le Conseil d’État avait précédé le législateur. Il convient de rappeler la différence avec l’article 16 : la décision de recourir aux pouvoirs exceptionnels est un acte de gouvernement que le juge administratif ne contrôle ni dans son principe ni dans sa durée, seules les mesures prises dans le domaine réglementaire pouvant être déférées au juge, qui les annule et répare le préjudice[42]. Pour l’état d’urgence, le juge administratif est allé plus loin. Dès 2005, il avait jugé que la décision de ne pas mettre fin à l’état d’urgence était susceptible de recours et que le décret le déclarant pouvait être contrôlé, écartant la qualification d’acte de gouvernement[43]. En décembre 2015, statuant en section sur les assignations à résidence prononcées à l’occasion de la conférence sur le climat, il a défini son office de juge des référés : contrôle entier de la menace, examen des « notes blanches » du renseignement soumises au contradictoire, exigence que la mesure soit justifiée par la situation ayant motivé l’état d’urgence[44]. En juillet 2016, il a jugé que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par une perquisition administrative était engagée pour faute simple, et sans faute à l’égard des tiers[45]. Ce corpus est la véritable charte du contrôle de l’état d’urgence. Il ne se trouve pas dans la loi. Il se trouve au Recueil Lebon.

 L’arrêt TikTok du 1er avril 2025 : l’état d’urgence n’épuise pas l’exception. Il faut savoir que le contentieux calédonien de 2024 a donné au Conseil d’État l’occasion, en formation d’Assemblée, de fixer l’articulation entre la loi de 1955 et la théorie des circonstances exceptionnelles, et d’en tirer un régime nouveau pour l’interruption des réseaux sociaux. Les faits sont connus : le 14 mai 2024, la veille de la déclaration de l’état d’urgence, le Premier ministre a décidé d’interrompre l’accès à TikTok en Nouvelle-Calédonie, mesure appliquée dès le lendemain par l’Office des postes et télécommunications et levée le 29 mai 2024. L’état d’urgence, lui, a pris fin douze jours après le 15 mai. Saisi par la Ligue des droits de l’homme, La Quadrature du Net et des particuliers, le Conseil d’État a annulé la décision du Premier ministre. Quatre apports doivent être retenus.

 Le premier est l’articulation des régimes. La déclaration de l’état d’urgence « institue un régime juridique qui confère, en principe, à l’autorité administrative les moyens de faire face » aux circonstances qui l’ont motivée. Elle ne fait pourtant pas obstacle à ce que l’administration use des circonstances exceptionnelles pour prendre « d’autres mesures que celles relevant de la loi du 3 avril 1955 », à la condition qu’aucune mesure de cette loi, d’un autre régime d’exception ou du droit commun ne soit de nature à répondre aux nécessités du moment. En clair, l’état d’urgence n’est pas un régime exclusif. Il est un régime prioritaire, et la jurisprudence Heyriès de 1918 reste disponible derrière lui, par subsidiarité. Le Conseil d’État le rapproche lui-même de ce qu’il avait jugé en 1919 pour l’état de siège et en 1964, par l’arrêt d’Oriano, pour l’article 16. Les trois régimes constitutionnels ou législatifs de crise sont ainsi placés sous une même clé de voûte prétorienne. Ce que le législateur n’a pas prévu, le juge l’autorise, mais il le contrôle entièrement.

 Le deuxième apport est la consécration d’une liberté. L’Assemblée juge que la libre communication des pensées et des opinions garantie par l’article 11 de la Déclaration de 1789 « implique la liberté d’accéder à ces services et de s’y exprimer », eu égard à l’importance prise par les services de communication en ligne pour la participation à la vie démocratique, économique et sociale. Il en résulte que l’administration ne saurait, en dehors des cas prévus par la loi, décider de l’interruption de l’accès à un tel service. Le II de l’article 11 de la loi de 1955, limité au terrorisme, est l’un de ces cas. En dehors de lui, seules les circonstances exceptionnelles le permettent.

 Le troisième apport est un test de proportionnalité dans le temps. Une interruption complète d’un service ne peut être décidée qu’à titre provisoire, à la double condition qu’aucun moyen technique ne permette dans l’immédiat des mesures alternatives moins attentatoires, et que l’interdiction soit prise « pour une durée n’excédant pas celle requise pour rechercher et mettre en œuvre de telles mesures », par exemple le blocage de certaines fonctionnalités du réseau. Le Premier ministre pouvait donc interrompre TikTok. Il ne pouvait pas l’interrompre « pour une durée indéterminée, liée seulement à la persistance des troubles à l’ordre public ». L’atteinte à la liberté d’expression, à la liberté de communication des idées et à la liberté d’accès à l’information a été jugée disproportionnée. Le juge n’a pas censuré le principe de la mesure. Il a censuré son absence de borne.

 Le quatrième apport est le contrôle. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un « entier contrôle » sur le caractère indispensable des mesures prises pour répondre à des circonstances exceptionnelles. Le temps du contrôle restreint sur les mesures de crise est révolu. Nous y voyons la confirmation de ce que nous écrivions plus haut : la garantie de l’exception est dans l’indépendance de celui qui la contrôle, et dans l’intensité de ce contrôle. Il convient de préciser, pour l’actualité, que cette grille de lecture s’appliquerait sans changement si le pouvoir était tenté, après les violences du 17 octobre 2026, d’interrompre un réseau social sur le territoire hexagonal : hors état d’urgence et hors terrorisme, seules les circonstances exceptionnelles le permettraient, à titre provisoire, sous réserve de mesures alternatives et sous l’entier contrôle du juge. La Nouvelle-Calédonie a servi de laboratoire. Le droit qui en est sorti vaut pour toute la République.

 Le temps du juge et le temps de l’exception. Il faut savoir que l’arrêt d’Assemblée a été précédé, un an plus tôt, d’une ordonnance qui en dit autant sur les limites du contrôle que l’arrêt sur sa force. Le 20 mai 2024, l’association Mouvement Kanak avait saisi le juge des référés du Conseil d’État, sur le fondement de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, d’une demande de suspension du blocage de TikTok. Elle invoquait l’atteinte à la liberté d’expression, l’incompétence du Premier ministre, l’inapplicabilité du II de l’article 11 de la loi de 1955, le détournement de pouvoir et la disproportion, en faisant valoir que ce réseau servait à joindre dans l’urgence des personnes réparties sur un territoire long de quatre cents kilomètres et comprenant plusieurs îles. Le juge des référés a rappelé la gravité de la situation : six morts et plus de cent soixante-dix blessés, des bâtiments publics, des infrastructures et des commerces attaqués, les transports et les services publics paralysés, l’alimentation de la population menacée. Il n’a pourtant pas statué. Le jour même de l’audience, le 29 mai 2024, le haut-commissaire de la République annonçait par communiqué la levée du blocage. La requête avait perdu son objet. Non-lieu[46].

 Cette ordonnance mérite d’être lue en regard de l’arrêt du 1er avril 2025. Elle montre que, dans un état d’urgence de douze jours, le référé-liberté est à la fois la seule voie de recours effective et une voie que l’administration peut neutraliser en levant la mesure à la veille de l’audience. Le juge des quarante-huit heures n’a rien dit. Le juge du fond a tout dit, onze mois plus tard, quand plus personne n’était privé de rien. En clair, le contrôle de l’exception a été entier, mais il a été posthume. Il convient de préciser que cette séquence n’est pas une anomalie : elle est la conséquence mécanique d’un régime dont la durée initiale est inférieure au temps d’un recours au fond, et dont la fin prive de tout objet les recours en urgence. Nous y voyons un argument supplémentaire en faveur d’un contrôle de plein droit, calé sur le modèle de l’article 16 révisé en 2008, qui ne dépendrait ni de la diligence d’un requérant ni du calendrier de l’administration. L’ordonnance de 2024 et l’arrêt de 2025 forment ainsi un diptyque. Le premier volet est celui de l’impuissance du juge de l’urgence face à une exception qui s’efface quand on l’attaque. Le second est celui de la puissance du juge du fond, qui fixe le droit pour la prochaine fois. Entre les deux, la liberté a été restreinte quinze jours sans qu’aucun juge ait pu dire si elle devait l’être.

 B – L’État de droit à l’épreuve de l’exception.

 Le contrôle parlementaire. L’article 4-1, créé en 2015 et renforcé en 2016, impose l’information sans délai de l’Assemblée nationale et du Sénat sur les mesures prises et la transmission de tous les actes pris en application de la loi[47]. La commission des lois de l’Assemblée nationale s’est dotée, dès décembre 2015, des pouvoirs d’une commission d’enquête pour suivre l’application de l’état d’urgence. Ce contrôle a produit des chiffres : plus de quatre mille perquisitions administratives et plusieurs centaines d’assignations à résidence au cours des deux années d’application, pour un nombre très faible de procédures judiciaires terroristes effectivement ouvertes[48]. Il a produit une conclusion : l’efficacité de l’état d’urgence décroît avec sa durée. Il n’a pas produit sa fin. Il a fallu une loi ordinaire, celle du 30 octobre 2017, pour sortir de l’exception en la transférant dans le droit commun.

 La sortie par le haut, ou par le bas. C’est là le point d’aboutissement de l’évolution. La loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a créé dans le code de la sécurité intérieure des périmètres de protection, des fermetures de lieux de culte, des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et des visites domiciliaires, directement inspirés des articles 5, 6, 8 et 11 de la loi de 1955[49]. L’état d’urgence a pris fin le 1^er novembre 2017. Ses mesures lui ont survécu. La doctrine a parlé d’une « pérennisation » de l’exception. Le mot est juste. Nous préférons celui de banalisation. L’exception a cessé d’être exceptionnelle le jour où elle est devenue le droit commun.

 La loi anticasseurs, ou l’exception sans l’état d’urgence. Il faut savoir que le législateur a déjà tenté, une fois, de transférer dans le droit commun des manifestations une mesure typique de l’état d’urgence. La loi du 10 avril 2019, dite « loi anticasseurs », votée après les violences du mouvement des gilets jaunes, créait une interdiction administrative de manifester, prononcée par le préfet à l’encontre de toute personne représentant une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public. Cette mesure était la transposition, en temps ordinaire, de l’interdiction de séjour de l’article 5 de la loi de 1955. Le Conseil constitutionnel l’a censurée par sa décision du 4 avril 2019, au motif que le législateur avait laissé à l’autorité administrative une latitude excessive dans l’appréciation des motifs et porté à la liberté de manifester une atteinte qui n’était pas adaptée, nécessaire et proportionnée[50]. Le reste de la loi est en vigueur : fouilles et visites de véhicules aux abords des manifestations sur réquisitions du parquet, délit de dissimulation du visage, peine complémentaire d’interdiction de manifester, action récursoire de l’État contre les auteurs de dommages[51].

 Le mouvement reprend en 2026, par un autre chemin. Le projet de loi dit « casseurs-payeurs », défendu par le Premier ministre depuis juin 2026 et dont l’examen au Sénat est fixé au 27 octobre 2026, entend rendre civilement responsables des dommages causés en marge d’une manifestation les participants qui s’y sont maintenus malgré les sommations de dispersion en ayant connaissance des violences, sans attendre de condamnation pénale, dans la limite de 10 000 euros par personne, avec possibilité de prélèvement sur les prestations familiales et les aides au logement[52]. Le Conseil d’État, dans son avis du 3 septembre 2026, a exigé que la responsabilité reste fondée sur un comportement personnel. Au lendemain du 17 octobre, l’exécutif a fait savoir qu’il réfléchissait à un nouveau texte anticasseurs[53].

 Nous pensons que ce double mouvement est plus révélateur que l’état d’urgence lui-même. Quand l’exception est trop visible, le législateur la déplace. Il ne déclare plus l’état d’urgence. Il en prélève les mesures une à une et les installe dans le Code pénal, le code de procédure pénale, le code de la sécurité intérieure, le Code civil demain. L’interdiction administrative de manifester a été censurée en 2019. La responsabilité civile collective des manifestants sera déférée au Conseil constitutionnel en 2026. À chaque fois, c’est la même question qui revient : peut-on soumettre un citoyen à une mesure de police ou de réparation en raison non de ce qu’il a fait, mais de ce qu’il était, ou de l’endroit où il se trouvait ? La loi de 1955 a répondu oui en temps de crise. Le droit commun hésite encore. C’est cette hésitation qu’il faut préserver.

 La justice sommée d’être exemplaire. Il faut savoir qu’au régime d’exception s’ajoute, à chaque crise, une exception de fait : l’injonction adressée à la justice de prononcer des peines « exemplaires ». Olivia Dufour l’a relevé avec justesse au lendemain du 17 octobre 2026 : la justice est sommée de jouer la « voiture-balai » de la société, et l’on attend d’elle, quand tout a failli avant elle, une solution miracle qu’elle ne peut fournir, puisque, seule de toutes les institutions, elle ne peut refuser d’agir sans commettre un déni de justice[54]. Le Président de la République l’a promis le 18 octobre : « le suivi judiciaire doit être exemplaire ». L’opposition l’exige. L’opinion l’espère. Les prétoires, eux, jugeront ce que la loi permet de juger : une responsabilité individuelle, établie par des preuves, sanctionnée dans les limites d’un maximum légal et individualisée selon la personnalité de l’auteur. Entre la violence collective d’une nuit de pillages et la comparution immédiate d’un jeune majeur sans casier, le décalage n’est pas le signe d’un laxisme. Il est l’effet de l’article 132-1 du Code pénal et du principe constitutionnel d’individualisation des peines[55]. Un mois avec sursis n’est pas une faillite de la justice. C’est la loi.

 L’indépendance de la justice et l’État de droit. Il convient de préciser ce que cette injonction met en cause. L’article 64 de la Constitution fait du Président de la République le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. L’indépendance des juridictions administratives, qui contrôlent les mesures de l’état d’urgence, est un principe fondamental reconnu par les lois de la République[56]. Un chef de l’État qui annonce à la Nation que les suites judiciaires seront « exemplaires » et « intraitables » ne viole aucun texte. Mais il place le juge devant une alternative que la Constitution lui interdit : juger selon la loi, et décevoir ; juger selon l’attente, et trahir son office. L’État de droit n’est pas l’État qui punit fort. C’est l’État qui se soumet lui-même au droit qu’il édicte. Nous l’avons écrit dans Le Monde du Droit : Carré de Malberg définissait l’État de droit comme « un système de limitation, non seulement des autorités administratives, mais aussi du Corps Législatif », la Constitution étant placée au sommet de la norme pour protéger les droits des citoyens. Pour faire simple, l’État de droit est par définition le contraire du droit de l’État. Ce modèle est aujourd’hui querellé. De l’extérieur, les trois quarts de l’humanité ne s’y reconnaissent pas et lui préfèrent, écrivions-nous, des modèles « où la liberté personnelle est relativisée au profit d’un collectivisme et d’une uniformité de la pensée pilotée par l’État ». De l’intérieur, les critiques très acerbes portées contre la décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024 sur la loi immigration ont mis en exergue une problématique rampante qui touche à la place du droit et du juge dans notre société[57]. L’état d’urgence est le point où ces deux menaces se rejoignent. Il confie à l’exécutif des pouvoirs qu’un juge ne contrôle qu’après coup. Il s’accompagne d’un discours qui attend du juge qu’il prolonge la sanction politique. Un régime d’exception est supportable dans un État de droit à une condition : que le juge y reste libre de dire non. La garantie de l’état d’urgence n’est pas dans la loi de 1955. Elle est dans l’indépendance de celui qui l’applique.

 Deux conceptions de la démocratie. Il faut savoir que le débat sur l’état d’urgence est le lieu où s’affrontent, à chaque crise, les deux conceptions de la démocratie que nous avons décrites. La première, héritée de Locke et de Rousseau, fait de la souveraineté populaire le pouvoir suprême, sur lequel aucun organe ne saurait exercer de contrôle : c’est elle que l’on entend lorsque l’on réclame l’état d’urgence « parce que le peuple l’exige » ou des peines exemplaires « parce que l’opinion l’attend ». La seconde, acquis de l’après-guerre, soumet le pouvoir au droit sous le contrôle du juge, dans une hiérarchie des normes au sommet de laquelle se trouve la Constitution : c’est la démocratie normée, celle de Gurvitch, pour qui la démocratie n’est pas le règne du nombre mais le règne du droit[58]. Depuis 1958, la loi elle-même est encadrée par un organe qui en contrôle la conformité à la Constitution. L’état d’urgence de 2015 a été le banc d’essai de cette seconde conception : six censures en deux ans, obtenues par la question prioritaire de constitutionnalité, ont rappelé au législateur que l’urgence ne suspend pas la hiérarchie des normes. Le droit, comme outil régulateur des rapports sociétaux, « perd du terrain au profit d’une régulation fondée sur le fait social et la seule volonté populaire », écrivions-nous en 2024. Les 17 et 18 octobre 2026 en ont donné une illustration : l’état d’urgence a été réclamé avant que ses conditions soient examinées, et la justice sommée avant d’avoir jugé.

 Le règne du droit face au règne du nombre. Nous avions développé ce concept dès janvier 2024, à propos de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration[59]. La démocratie de l’État de droit est une démocratie normée, enveloppée de la force du droit, dans laquelle la volonté du plus grand nombre ne vaut que dans le cadre que la Constitution lui assigne. Le Conseil constitutionnel l’a dit en 1985, dans une décision qui concernait déjà la Nouvelle-Calédonie : la loi votée n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution[60]. Le président du Conseil constitutionnel l’a redit en janvier 2024 : le Conseil est le juge de la constitutionnalité des lois, il n’est ni l’écho de l’opinion publique ni une cour d’appel du Parlement[61]. Transposée à l’état d’urgence, cette grille de lecture est éclairante. Une loi de prorogation votée à la quasi-unanimité, sous la pression de l’émotion, n’exprime pas davantage la volonté générale qu’une autre si elle méconnaît la Constitution. C’est ce que six décisions QPC ont rappelé entre 2016 et 2018. Le règne du nombre réclame l’état d’urgence. Le règne du droit en fixe les bornes. Nous écrivions alors que la perception, par l’opinion, de décisions de justice qui contrarieraient la volonté populaire risquait de devenir une fracture sociétale. Les réactions aux censures de l’état d’urgence, puis à la décision sur la loi immigration, puis aux comparutions immédiates d’octobre 2026, dessinent cette fracture. Elle ne se refermera pas en demandant au juge de juger autrement. Elle se refermera en expliquant pourquoi il juge ainsi.

 Les avocats, sentinelles de l’exception. Il convient de préciser, pour terminer sur ce point, que les corps intermédiaires juridiques ont un rôle d’alerte à jouer dans la sauvegarde de l’État de droit, et que les organisations d’avocats y occupent la première place. La crise sanitaire l’a démontré : grâce aux ordres et aux instances nationales de la profession, de nombreuses dispositions liberticides prises sous l’état d’urgence sanitaire ont été remises en cause devant le juge. Les avocats sont les garants et les sentinelles de l’État de droit, parce que leur organisation territoriale les rend présents, par les ordres, sur l’ensemble du territoire, jusque dans les collectivités ultramarines où l’état d’urgence a le plus souvent été appliqué. Nous avions proposé que la profession modélise à l’avance ses procédés de défense pour le jour où l’État de droit serait remis en cause par un pouvoir issu des urnes[62]. L’état d’urgence est le premier de ces scénarios. Il n’est pas hypothétique. Il est inscrit dans une loi de 1955 que n’importe quel conseil des ministres peut réveiller par décret, et que n’importe quelle majorité peut proroger. Bergson l’a dit mieux que nous : « L’avenir n’est pas ce qui va arriver, mais ce que nous allons faire ».

 En conclusion, soixante-dix ans après sa naissance, la loi du 3 avril 1955 pose trois questions auxquelles le droit positif n’a pas répondu.

 La première est celle de son rang. Un régime qui permet de restreindre la liberté d’aller et venir, de perquisitionner un domicile sans juge judiciaire et de fermer un lieu de culte ne devrait pas relever d’une loi ordinaire, modifiable à la majorité simple au cœur de la crise qu’elle est censée régir. La constitutionnalisation manquée de 2016 reste à reprendre, non pour consacrer l’état d’urgence, mais pour le borner : durée maximale, conditions de prorogation, contrôle de plein droit du Conseil constitutionnel sur le modèle de l’article 16 révisé en 2008.

 La deuxième est celle de son juge. Le juge administratif a fait son office. Il l’a fait sérieusement. Mais le contrôle a posteriori d’une mesure de police administrative, même en quarante-huit heures, n’est pas l’autorisation préalable d’un juge judiciaire. L’article 66 de la Constitution n’a pas dit son dernier mot. Il faut y ajouter l’article 64. Un juge qui contrôle l’exception doit être à l’abri de ceux qui la déclarent. Sommer la justice d’être exemplaire, c’est déjà lui dire ce qu’elle doit juger. L’arrêt d’Assemblée du 1er avril 2025 montre, à l’inverse, ce qu’un juge indépendant fait de l’exception : il l’admet, il la borne, et il l’annule quand elle oublie ses bornes.

 La troisième est celle de sa géographie. L’état d’urgence a été fait pour l’Algérie. Il a été appliqué en Nouvelle-Calédonie en 1985 et en 2024. Il est adapté, par son article 17, à sept collectivités ultramarines. La loi de 2017 sur l’égalité réelle, qui aurait pu lui donner un cadre ultramarin cohérent, ne l’a pas fait, et c’est une loi de décentralisation de 2022 qui a dû créer, pour les catastrophes naturelles, le régime que les outre-mer attendaient. Il demeure le mode privilégié de gestion des crises dans les territoires où l’État est loin, où les moyens manquent et où la tentation de l’exception est la plus forte. Pour terminer, nous dirons que, pour un juriste ultramarin, la question n’est pas de savoir si l’état d’urgence reviendra outre-mer. Elle est de savoir avec quelles garanties. L’article 16 a été écrit pour que 1940 ne se reproduise pas. L’état d’urgence a été écrit pour que l’Algérie ne devienne pas un champ de bataille juridique. Ni l’un ni l’autre n’ont été conçus pour gouverner. Un régime d’exception qui dure n’est plus une exception. C’est un régime. Les 17 et 18 octobre 2026 l’ont rappelé : la vraie garantie n’est pas dans la loi de 1955, elle est dans la retenue de ceux qui pourraient l’appliquer. Cette retenue a prévalu. Elle n’est écrite nulle part.

[1] Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, JORF du 7 avril 1955, version consolidée en vigueur au 18 octobre 2026.

[2] Sur la chronologie des applications, v. le dossier « L’état d’urgence et autres régimes d’exception (état d’urgence de sécurité nationale, article 16, état de siège », Vie-publique.fr, 8 octobre 2026.

[3] Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, créant les articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique.

[4] Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

[5] P. Lingibé, « Dans quels cas Emmanuel Macron pourrait-il recourir à l’article 16 de la Constitution ? », Actu-Juridique, 10 juillet 2024.

[6] O. Dufour, « Émeutes, justice et coups de menton », Actu-Juridique, tribune, 19 octobre 2026.

[7] Chiffres communiqués par le ministère de l’intérieur et repris par la presse les 17 et 18 octobre 2026 : environ 550 000 manifestants dans 110 cortèges, près de 150 policiers et gendarmes blessés, plus de 1 000 interpellations dont 855 à Paris. V. notamment Franceinfo, « Ce qu’il faut retenir de l’allocution d’Emmanuel Macron après les violences du 17 octobre », 18 octobre 2026. Ces chiffres sont provisoires.

[8] Déclaration de M. Bruno Retailleau, président des Républicains, le 18 octobre 2026, demandant la déclaration de l’état d’urgence en conseil des ministres « comme cela a été fait en 2005 » ; déclaration de M. Serge Grouard, maire d’Orléans, appelant à l’article 16 ; position contraire de M. Jean-Luc Mélenchon sur LCI. Propos rapportés par la presse du 18 octobre 2026.

[9] Adresse aux Français du Président de la République, dimanche 18 octobre 2026, 20 heures..

[10] Loi n° 55-385 précitée, article 1^er, dans sa rédaction issue de l’article 176 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit,

[11] Conseil constitutionnel, décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D. [assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence].

[12] Loi n° 85-96 du 25 janvier 1985 relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances.

[13] Décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ; loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

[14] Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ; lois de prorogation n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, n° 2016-162 du 19 février 2016, n° 2016-629 du 20 mai 2016, n° 2016-987 du 21 juillet 2016, n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 et n° 2017-1154 du 11 juillet 2017.

[15] Décret n° 2024-436 du 15 mai 2024 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

[16] P. Lingibé, « Nouvelle-Calédonie : quelles sont les conséquences de l’état d’urgence sur le plan juridique ? », Actu-Juridique, Éclairage, 16 mai 2024. Décrets n° 2024-436 et n° 2024-437 du 15 mai 2024.

[17] CE, Ass., 1^er avril 2025, Ligue des droits de l’homme, La Quadrature du Net et autres, n° 494511, 494583 et 495174, publié au recueil Lebon. Le Conseil d’État avait refusé, le 24 septembre 2024, de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la Ligue des droits de l’homme.

[18] Loi n° 55-385 précitée, article 17, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, article 6.

[19] Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Les seules dispositions de cette loi touchant aux situations de crise sont l’article 112, qui crée le service territorial d’incendie et de secours de Saint-Barthélemy (CGCT, art. L. 1424-85 et s.), et l’article 116, qui institue à Mayotte une commission d’urgence foncière.

[20] P. Lingibé, « Le droit fondamental de rejoindre son lieu de résidence face aux motifs impérieux de déplacement », Dalloz Actualité, 18 mars 2021, note sous CE, ord., 12 mars 2021, M. B. et Union des Français de l’étranger, n° 449743 et 449830, et CE, ord., 12 mars 2021, Société antillaise de location de véhicules automobiles et autres, n° 449908.

[21] Conseil constitutionnel, décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, Loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances, considérants. 3 et 4.

[22] Conseil constitutionnel, « Quel pouvoir donne l’article 16 de la Constitution au Président de la République ? », fiche mise à jour le 27 juin 2024.

[23] Conseil constitutionnel, décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Traité sur l’Union européenne ; décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

[24] Conseil constitutionnel, décision n° 61-1 AR16 du 23 avril 1961, avis du 23 avril 1961 (réunion des conditions exigées par la Constitution pour l’article de son article 16). V. notre article précité, Actu-Juridique, 10 juillet 2024.

[25] Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, n° 3381, déposé à l’Assemblée nationale le 23 décembre 2015, adopté en première lecture le 10 février 2016 par l’Assemblée nationale et le 22 mars 2016 par le Sénat en termes différents.

[26] Convention européenne des droits de l’homme, article 15 ; déclaration de la France au titre de l’article 15, 24 novembre 2015, et notification de retrait, 2017, Bureau des traités du Conseil de l’Europe.

[27] CEDH, 1^er juillet 1961, Lawless c. Irlande (n° 3), n° 332/57 ; CEDH, 26 mai 1993, Brannigan et McBride c. Royaume-Uni, n° 14553/89 et 14554/89 ; CEDH, Gde ch., 19 février 2009, A. et autres c. Royaume-Uni, n° 3455/05.

[28] Code de la santé publique, articles L. 3131-12 à L. 3131-20, issus de la loi n° 2020-290 précitée.

[29] P. Lingibé, « Les états d’urgence en droit français : quelles différences entre les régimes de 1955 et 2020 ? », Gaz. Pal. 2020, n° 19, tableau comparatif intégrant les observations de la décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020.

[30] Conseil constitutionnel, décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020, Loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions ; loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

[31] CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Médecins, n° 439674, Lebon ; CE, ord., 3 mars 2021, Ordre des avocats du barreau de Montpellier, n° 449764. V. notre note précitée, Dalloz Actualité, 18 mars 2021.

[32] CE, 19 mai 1933, Benjamin, n° 17413, Lebon p. 541 ; CE, 10 août 1917, Baldy, n° 59855 ; CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image, n° 317827, Lebon ; CE, 15 novembre 2017, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen, n° 403275, Lebon.

[33] Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite « 3DS », article 239 ; décret n° 2024-1184 du 18 décembre 2024 déclarant l’état de calamité naturelle exceptionnelle à Mayotte.

[34] Conseil constitutionnel, décision n° 2015-527 QPC précitée, paragraphe. 12 ; décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l’homme [perquisitions et saisies administratives dans le cadre de l’état d’urgence].

[35] Conseil constitutionnel, décision n° 2016-536 QPC précitée. V. aussi, le même jour, la décision n° 2016-535 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l’homme [police des réunions et des lieux publics dans le cadre de l’état d’urgence], validant l’article 8.

[36] Conseil constitutionnel, décision n° 2016-600 QPC du 2 décembre 2016, M. Raïme A. [Perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence III].

[37] Conseil constitutionnel, décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017, M. Sofiyan I. [Assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence II].

[38] Conseil constitutionnel, décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, M. Émile L. [Interdiction de séjour dans le cadre de l’état d’urgence].

[39] Conseil constitutionnel, décision n° 2017-677 QPC du 1^er décembre 2017, Ligue des droits de l’homme [Contrôles d’identité, fouilles de bagages et visites de véhicules dans le cadre de l’état d’urgence].

[40] Conseil constitutionnel, décision n° 2017-684 QPC du 11 janvier 2018, Associations La cabane juridique / Legal Shelter et autre [Zones de protection ou de sécurité dans le cadre de l’état d’urgence].

[41] Loi n° 55-385 précitée, article 14-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016, article 6.

[42] CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens et autres, n° 55049 et 55055, Rec. p. 143 ; CE, 23 octobre 1964, d’Oriano, n° 67346, Rec. Lebon, annulant une mesure prise sur le fondement d’un décret irrégulier et allouant une indemnité de 5 000 francs. V. notre article précité.

[43] CE, Ass., 24 mars 2006, Rolin et Boisvert, n° 286834, Rec. Lebon.

[44] CE, Sect., 11 décembre 2015, M. Domenjoud, n° 395009, Rec. Lebon ; v. aussi CE, ord., 27 janvier 2016, Ligue des droits de l’homme, n° 396220, refusant de suspendre l’état d’urgence.

[45] CE, avis, 6 juillet 2016, M. Napol et autres, n° 398234, Rec. Lebon.

[46] CE, ord., 29 mai 2024, Association Mouvement Kanak, n° 494357, inédit au recueil Lebon.

[47] Loi n° 55-385 précitée, article 4-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016, article 2.

[48] Assemblée nationale, commission des lois, rapport d’information sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence, D. Raimbourg et J.-F. Poisson, n° 4281, 6 décembre 2016.

[49] Code de la sécurité intérieure, articles L. 226-1 (périmètres de protection), L. 227-1 (fermeture des lieux de culte), L. 228-1 et suivants (mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance) et L. 229-1 et suivants (visites et saisies), issus de la loi n° 2017-1510 précitée.

[50] Loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations ; Conseil constitutionnel, décision n° 2019-780 DC du 4 avril 2019, Loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations.

[51] Code pénal, article 431-9-1 (dissimulation du visage) et 131-32-1 (peine complémentaire d’interdiction de participer à des manifestations) ; code de procédure pénale, article 78-2-5 (inspections visuelles, fouilles de bagages et visites de véhicules sur réquisitions du procureur de la République) ; code de la sécurité intérieure, article L. 211-10 (action récursoire de l’État contre les auteurs des dommages).

[52] Projet de loi dit « casseurs-payeurs », avis du Conseil d’État du 3 septembre 2026 sur un projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l’espace public et au recouvrement des dommages et intérêts, examen en séance publique au Sénat fixé au 27 octobre 2026 ; v. Public Sénat, « Nouvelle loi « casseurs-payeurs » : un effet d’annonce ou un nouveau régime juridique de responsabilité civile ? », 5 octobre 2026. Le texte n’étant pas adopté au jour où nous écrivons, sa description reste provisoire.

[53] AEF info, « L’exécutif « réfléchit » à un nouveau texte de loi « anticasseurs » », dépêche n° 691753, octobre 2026..

[54] O. Dufour, tribune précitée, Actu-Juridique, 19 octobre 2026. L’auteure rappelle l’article 4 du Code civil : « le juge qui refusera de juger, sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi, pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice ».

[55] Code pénal, article 132-1, alinéas 2 et 3 : toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée, dans les limites fixées par la loi, en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Sur la valeur constitutionnelle du principe d’individualisation des peines : Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, Loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, considérant 3.

[56] Constitution du 4 octobre 1958, article 64 (le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire) et article 66 (l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle) ; sur l’indépendance des juridictions administratives, principe fondamental reconnu par les lois de la République : Conseil constitutionnel, décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation d’actes administratifs.

[57] P. Lingibé, « Que faire si demain notre État de droit était remis en cause ? », Le Monde du Droit, Décryptages et tribunes, 3 juin 2024.

[58] P. Lingibé, « Que faire si demain notre État de droit était remis en cause ? », Le Monde du Droit, 3 juin 2024, précité. La formule de Georges Gurvitch y est citée : « La démocratie, ce n’est pas le règne du nombre, c’est le règne du droit ».

[59] P. Lingibé, « Décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration : le règne du droit face au règne du nombre ? (1re partie) », Actu-Juridique, Éclairage, 29 janvier 2024.

[60] Conseil constitutionnel, décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, considérant 27 : « la loi votée n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ».

[61] Discours de M. Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel, lors des vœux au Président de la République, janvier 2024, cité dans notre article précité ; la formule de Robert Badinter y est rappelée : une loi inconstitutionnelle est nécessairement une mauvaise loi, mais une mauvaise loi n’est pas nécessairement inconstitutionnelle.

[62] Ibid. Nous y proposions que le Conseil national des barreaux, corps intermédiaire et représentant légal de la profession, pilote un programme de « crash test » autour de six scénarios de remise en cause de l’État de droit par un pouvoir issu des urnes, afin de modéliser à l’avance les procédés de défense à mettre en œuvre.