L’effet inutile d’une inconstitutionnalité : l’injuste effort des communes au redressement des comptes publics

Publié le 22/04/2021 - mis à jour le 23/04/2021 à 8H48
Dessin d'un guichet avec des clients
hisa-nishiya / AdobeStock

Saisi par une intercommunalité d’une QPC sur la contribution au redressement des finances publiques, le Conseil constitutionnel déclare le dispositif issu de la réforme de 2019 contraire à la Constitution. Mais il prive son inconstitutionnalité de tout effet utile, alors que la nature de cette contribution et son régime auraient justifié que la Constitution ne soit pas privée de toute effectivité.

Cons. const., 15 oct. 2020, no 2020-862 QPC

Qu’il semble loin le temps où une calamité publique n’avait pas encore précipité dans l’abîme les finances de l’État. Et qu’elle a semblé lourde cette inquiétude, rappelée au Conseil constitutionnel par l’ombre d’un second confinement, déjà au 15 octobre dernier… Aurait-on jugé autrement ? L’honnêteté nous obligera sans doute à dire que non, dans ces circonstances, mais en admettant peut-être l’anémie juridique dont paraît souffrir cette décision.

On se rappelle qu’en 2013, l’État a souhaité faire participer les collectivités à l’effort de redressement des comptes publics en instaurant dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) un mécanisme de réduction de ses concours financiers, et notamment de la dotation d’intercommunalité perçue par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, conçue pour inciter à l’intégration intercommunale et à la péréquation entre les EPCI, et dont le mécanisme a fait l’objet d’une importante révision en loi de finances pour 2019. En ce qui nous concerne, la réforme intégrait cette contribution au redressement des finances publiques (CRFP) dans la masse à répartir de la dotation, en diminuant de son montant la dotation d’intercommunalité établie conformément à la clé de répartition prévue en fonction du coefficient d’intégration fiscale et de la population. Évidemment, sous l’effet de cette simple diminution, de nombreux EPCI étaient susceptibles d’échapper à la CRFP, c’est pour cette raison que leur dotation se trouvait fréquemment inférieure au montant de la CRFP, calculée sur les recettes réelles de fonctionnement. Voilà pourquoi le législateur décida en 2019 de reconduire chaque année le prélèvement opéré en 2018, tel qu’il était déterminé au CGCT avant la réforme de la dotation d’intercommunalité. Et c’est ainsi qu’en principe, à compter de 2019, les EPCI concernés étaient soumis chaque année, de manière pérenne, à un prélèvement identique dans son montant à ce qu’il était au titre de l’année 2018, sans que ce prélèvement soit donc rigoureusement établi sur la réalité de leur situation, par nature susceptible d’évoluer.

Cette méthode du gouvernement révèle peut-être à quel point il n’est pas bien perçu encore que les collectivités territoriales, titulaires de droits fondamentaux, sont susceptibles de se prévaloir du principe d’égalité devant les charges publiques1, entièrement gouverné par les exigences de l’article 13 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, dont les dispositions n’ont pas vocation à demeurer circonscrites à leur matière fiscale de prédilection. En particulier, le Rubicon franchi, le Conseil constitutionnel devait tirer toutes les conséquences de la règle des facultés contributives, qui réclame du législateur qu’il soumette sa détermination de l’assiette d’une contribution à ce que la Cour constitutionnelle fédérale allemande regarde comme un principe de réalité (realitätsgerecht)2. Et c’est sous l’empire de cette règle que l’exigence des facultés fait échec aux conséquences excessives de l’usure du temps sur l’assiette d’une contribution, en réclamant par exemple du législateur qu’il tienne compte de l’érosion monétaire, causée sous l’effet de l’inflation, toutes les fois où la loi fait dépendre l’imposition d’une durée de détention3. On comprend mieux pourquoi, dans le cas d’une contribution financière, le Conseil constitutionnel a limité par le passé la possibilité, pour le législateur, de fonder une différence de traitement en fonction d’un événement situé dans le temps lorsqu’il entend laisser subsister cette différence de façon pérenne. Sous le poids du temps, à mesure que s’éloigne le fait générateur de la différence, et en définitive sous l’effet de cette pérennité, la situation justifiant la différence de traitement ne peut que s’altérer, au point que, sans correction suffisante, l’assiette de la contribution finit immanquablement par ne plus rendre compte de la situation réelle de son redevable, c’est-à-dire de ses facultés. Le Conseil constitutionnel avait tonné quelques fois en annulant plusieurs dispositions4. Mais les coups, pourtant bruyants, n’ont semble-t-il pas porté, au point que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, la pérennisation de la CRFP à son montant 2018 était logiquement vouée à l’inconstitutionnalité.

On constate donc que la difficulté soumise au Conseil constitutionnel a moins porté sur le fond de l’inconstitutionnalité que sur ses effets, et que ce dernier s’est borné à regarder sans s’en expliquer comme ayant des conséquences manifestement excessives pour justifier que les prélèvements opérés sur le fondement de la disposition déclarée contraire à la Constitution ne puissent être contestés sur le fondement de sa décision. C’est sur ce débat, passé sous silence, que la décision paraît souffrir d’un véritable défaut. Il est évidemment acquis, en France comme ailleurs, qu’une décision d’inconstitutionnalité ne doit pas avoir de conséquences financières démesurées, qui seraient de nature à porter atteinte au pouvoir financier du Parlement5. Mais enfin, comme c’est souvent le cas en matière fiscale, et dans un contentieux dont c’est naturellement l’objet, n’y avait-il pas lieu pour le Conseil constitutionnel de limiter l’effet utile de l’inconstitutionnalité aux instances en cours à la date de sa décision, voire seulement au justiciable qui s’est présenté devant lui, alors qu’il juge depuis les premiers jours de la QPC qu’en principe, la déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à son auteur ? Il était d’autant plus aisé au Conseil constitutionnel de réserver l’effet utile à la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire, auteur de la QPC, que les dispositions attaquées, dont il n’était pas même soutenu par le gouvernement qu’elles faisaient l’objet de contestations nombreuses, n’étaient plus en vigueur à la date de cette décision. Mais alors, pourquoi ne l’a-t-il pas fait ? Le juge a peut-être senti le vertige que suscite habituellement chez lui toute remise en cause d’un mécanisme de répartition des ressources financières locales, qui obéit à une logique de péréquation. C’est là très certainement que, tout en étant soumises chacune au principe d’égalité devant les charges publiques, se révèle la différence de régime entre les contributions financières des collectivités, qui obéissent au système de la répartition, et les contributions fiscales habituellement réclamées des contribuables, qui sont régies, elles, depuis 1789, par le système de la quotité, en laissant le juge suffisamment à l’aise pour que sa décision ne mette pas en cause le principe d’égalité. Mais le montant de 791 992 € de la CRFP mise à la charge en 2019 de la collectivité berrichonne6 ne dépendait pas de celui d’autres collectivités : la CRFP n’étant pas un mécanisme de péréquation horizontale, conçu pour répartir des subsides entre des catégories de collectivités, mais un concours financier négatif à destination de chacune d’entre elles au seul profit des comptes publics, le Conseil constitutionnel avait tout loisir de ne pas rendre, comme il l’a fait, la Constitution inutile…

Notes de bas de pages

  • 1.
    A. Mangiavillano, « La péréquation au risque de l’égalité [Jurisprudence du Conseil constitutionnel] », RFDC 2012, n° 92, p. 882-884.
  • 2.
    A. Mangiavillano, « Les facultés contributives ou les lueurs de la liberté (1. La possession d’un état) », RRJ n° 2019-2, p. 715.
  • 3.
    Cons. const., 29 déc. 2013, n° 2013-685 DC, cons. 46 : Rec. Cons. const., p. 1127 ; LFI 2014.
  • 4.
    Cons. const., 14 juin 2013, n° 2013-323 QPC, cons. 10, Cté de communes Monts d’Or Azergues ; Cons. const., 6 juin 2014, n° 2014-397, cons. 5 et 6, Cne de Guyancourt.
  • 5.
    D. Ribes, « L'incidence financière des décisions du juge constitutionnel », Cahiers du Conseil constitutionnel 2008, n° 24, p. 104-108.
  • 6.
    CE, 30 déc. 2020, n° 436586, Cté de communes Chinon Vienne et Loire.
X