A – Une évidence juridique : sans le Parlement, le pouvoir exécutif est limité

S’il n’est pas commun d’affirmer une telle idée dans le cadre des institutions de la Ve République, force est pourtant ici de constater que les mesures dictées par les circonstances ont rendu la réunion du Parlement indispensable et ce, que l’on passe par la loi ou par des ordonnances.

Le Parlement a d’abord dû adopter lui-même certaines mesures. C’est le cas du report du second tour des élections municipales qui ne peut relever que de la loi5. Le décret d’abrogation de la convocation des électeurs le dimanche 22 mars ne pouvait constituer une fin en soi. L’article 19 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 instaure des dispositions naturellement dérogatoires au code électoral actuel et qui permettent de donner un cadre juridique à ce report6.

De la même manière, si la mise en œuvre du nouveau régime d’« état d’urgence sanitaire » permet au chef du gouvernement de prendre par décret toutes les mesures nécessaires7, une loi est bel et bien indispensable à la création de ce régime, ce à quoi s’emploie le titre Ier de la loi du 23 mars dernier. De même, ce régime, inspiré en partie de celui de l’état d’urgence institué par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, relative à l’état d’urgence, prévoit un rôle majeur pour le Parlement puisque sa prorogation au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi8 et que des modalités d’information des chambres sont définies9.

À chacun son rôle : l’exécutif prend les mesures d’urgence imposées par des circonstances exceptionnelles10 mais la pérennisation d’un régime d’exception relève du législateur.

Outre ces mesures législatives par nature, le recours aux ordonnances rend tout aussi indispensable la réunion du Parlement. Il faut le rappeler une nouvelle fois, dans le cadre d’ordonnances, le Parlement n’est pas mis hors-jeu. L’article 38 de la constitution prévoit en effet d’abord une loi d’habilitation, votée par le Parlement, pour autoriser le gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi en précisant l’objet et le délai (naturellement limités) dans lesquels cette dérogation peut intervenir. A posteriori, le dépôt d’un projet de loi de ratification est imposé, sous peine de caducité, et une loi de ratification pourra être adoptée par le Parlement, de façon expresse, afin de donner pleine valeur législative aux mesures prises par le gouvernement sur ce fondement, en évitant alors la possibilité de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif11. Or lors de l’adoption de cette loi de ratification, le Parlement retrouvera la plénitude de ses attributions : il pourra notamment corriger des mesures législatives. Certes, les mesures d’urgence prises dans l’intervalle auront pu être appliquées irrémédiablement. Mais à l’issue, le Parlement redeviendra décisionnaire et le gouvernement sera comptable de ses actes devant lui.

Le rôle constitutionnel du Parlement pour l’adoption de mesures législatives peut ainsi être différé un temps mais ne peut être réduit à néant, fût-ce en situation d’urgence. Sa réunion est en effet incontournable pour sécuriser juridiquement des mesures, nécessairement fragiles et temporaires, prises par le gouvernement. Ces dernières pourraient d’ailleurs être attentatoires aux libertés constitutionnellement garanties, comme l’a montré, dans la décision de référé-liberté du 22 mars 2020, le Conseil d’État au regard du droit au respect de la vie12. Des atteintes multiples et graves, « qui peuvent limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d’aller et venir, la liberté de réunion ou encore la liberté d’exercice d’une profession »13 et toucher une liberté religieuse, celle d’enterrer ses morts, rendent d’autant plus indispensable l’intervention de la représentation nationale.

Sur cette question, entre également en jeu le deuxième rôle constitutionnel du Parlement : le contrôle de l’action du gouvernement.

Une évidence politique : sans le Parlement, le pouvoir exécutif est contesté.

Le travail parlementaire de contrôle de l’action gouvernementale, en sus d’être une part de son rôle constitutionnel défini par l’article 24 de la constitution, est ici une nécessité politique. Une telle crise est d’ailleurs l’occasion de le rendre encore plus indispensable et de montrer – durablement, espérons-le – qu’il constitue une exigence constitutionnelle tout aussi forte pesant sur les parlementaires.

En de telles circonstances, le plein exercice, par le Parlement, de cette mission désarme les possibles accusations d’autoritarisme et de verticalité exécutives.

La tenue de séances de questions au gouvernement, outre leur rôle symbolique, constitue un exercice pédagogique et de transparence. Plus encore, la mission d’information de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de l’action du gouvernement dans le cadre de cette crise14, constituée le 1er avril, sera un moment démocratique régulier fort15. Le caractère public de la majorité des auditions menées contribuera là aussi, autant à la transparence qu’à la connaissance. Le travail des députés permettra également de mettre à l’épreuve les mesures gouvernementales, de les confronter au terrain et le cas échéant, de proposer de les améliorer. La mission étant composée à la représentation proportionnelle, l’opposition pourra y exercer toute sa vigilance, d’autant que chaque président de groupe ou son représentant sera associé aux travaux16.

Ces deux évidences montrent bien la nécessité, pour le Parlement, de se réunir, même s’il faut bien convenir que le contrôle, qui s’exerce a posteriori, ne fera pas obstacle à d’éventuelles insuffisances des mesures sanitaires ou à l’inverse au constat de la disproportion de certaines mesures prises, mais permettra au moins de les évaluer pour l’avenir.

Une fois le caractère indispensable de la réunion du Parlement démontré, il convient toutefois de tenir compte des circonstances pour l’organiser. La question des modalités pratiques de ces réunions dans un tel contexte a été tranchée avec pragmatisme par les conférences des présidents17 des deux assemblées. Certaines d’entre elles posent des questions juridiques concrètes qui rendent des modifications légales souhaitables.

A – Le Parlement a adapté les modalités pratiques de réunion et de vote

En ces circonstances, le Parlement a montré sa forte capacité d’adaptation. Les conférences des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ont défini un mode de fonctionnement particulier, destiné à concilier la nécessité d’une réunion et celle d’assurer la sécurité sanitaire des parlementaires.

Sur le plan purement logistique, les salles les moins exiguës ont été mobilisées pour les travaux de commission, les déplacements dans les travées de l’hémicycle ont été limités au strict minimum, un espacement de plusieurs fauteuils était respecté entre les parlementaires, les micros ont été régulièrement désinfectés et, même pour la discussion générale, les orateurs s’exprimaient depuis leur banc, et non à la tribune.

Concernant les parlementaires eux-mêmes, un nombre restreint d’entre eux était présent dans l’hémicycle. Chaque groupe politique était représenté par quelques députés ou sénateurs. Ainsi, à l’Assemblée nationale, seuls trois députés par groupe étaient autorisés à siéger : le président du groupe ou son représentant ainsi que deux députés.

Ce format restreint posait naturellement question pour ce qui concerne les votes. À l’Assemblée nationale comme au Sénat, mais de façon plus inédite dans la chambre basse, un dispositif a notamment permis aux présidents de groupe de porter l’ensemble des voix de leur groupe18.

De façon très concrète, à l’Assemblée nationale, les votes sur les amendements ou les articles, tout comme le vote sur l’ensemble du texte, se sont effectués à main levée19. Il n’a été procédé à aucun scrutin public20. Pour autant, pour ce qui concerne le vote sur l’ensemble du texte, les analyses des trois scrutins, disponibles sur le site internet de l’Assemblée nationale, indiquent bien que la position de l’ensemble des députés a été prise en compte : le président de groupe ou son représentant a donc en effet bel et bien porté l’ensemble des voix de son groupe. Chaque député membre d’un groupe politique avait toutefois la possibilité de faire savoir s’il souhaitait voter différemment de son groupe : ces positions dissidentes ont été prises en compte. De même, chacun des députés n’appartenant à aucun groupe a fait connaître individuellement sa position de vote.

Au Sénat, où les cas dans lesquels les scrutins publics sont obligatoires sont plus nombreux21, il a été procédé à des scrutins publics pour les votes sur l’ensemble des trois textes. Mais la pratique de la délégation de vote par groupe y est plus fréquente.

B – Une exigence : sortir du caractère conventionnel de certaines procédures

Cet élargissement du principe de la délégation de vote, selon lequel un président de groupe voterait pour l’ensemble des membres dudit groupe, peut paraître, certes, juridiquement mal étayé. L’article 27 de la constitution consacre en effet que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel » et restreint la pratique de la délégation de vote, en consacrant que « nul ne peut recevoir délégation de plus d’un mandat ». Toutefois, l’histoire, la pratique – encore en grande partie en vigueur au Sénat – ainsi que la jurisprudence constitutionnelle, ont démontré le caractère de plus en plus souple de l’application de ce principe constitutionnel22. D’ailleurs, étant donné que chaque député a pu indiquer une différence de vote par rapport à son groupe, il y avait une marge de manœuvre possible pour exercer son vote personnel.

Au demeurant, celui-ci peut toujours être provisoirement écarté pour permettre le vote de la loi ou le fonctionnement des instances parlementaires en temps de crise, du fait des circonstances exceptionnelles. Cette exception a pour objectif d’assurer un fonctionnement régulier de l’institution, et non de l’interrompre. Surtout, ce fonctionnement repose sur un consensus politique de la conférence des présidents qui n’aura donc aucune difficulté à se transformer en convention23.

Il apparaît donc que cette modalité de vote ne fera pas l’objet d’une contestation. À supposer que le Conseil constitutionnel ait été saisi en application de l’article 61, alinéa 2 de la constitution, et que les auteurs de la saisine aient spécifiquement contesté cette modalité de vote, elle n’aurait probablement pas été considérée comme inconstitutionnelle24. D’ailleurs, il aurait été sans doute politiquement difficile pour des députés ou des sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel des lois du 23 mars 2020, sur ces questions comme sur le fond, dans l’objectif de freiner le confinement ou d’écarter certain de ses effets. Cela aurait été probablement incompréhensible pour les citoyens contraints de se confiner pour qui l’objectif de sauvegarde de la vie humaine l’emporte sur le strict respect des procédures parlementaires, surtout lorsque les dérogations ont pour objet d’établir un cadre légal à une action indispensable à la poursuite de cet objectif.

Pour autant, parce que le principe même – au-delà du consensus politique actuel, dont on ne peut parier sur la pérennité – est contestable, et que la récurrence de phénomènes sanitaires ou naturels ayant les mêmes effets est possible dans un contexte de dérèglement climatique, il pourrait être raisonnable d’asseoir juridiquement un tel fonctionnement en cas de circonstances graves et exceptionnelles. L’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote pourrait ainsi être modifiée en ce sens par une loi organique. Pour être tout à fait complet et tout à fait définitif, il conviendrait toutefois de réviser aussi l’article 27 de la constitution, pour en prévoir une dérogation en cas de crise, sans pour autant apporter de l’eau au moulin de l’antiparlementarisme, qui est alimenté par la dénonciation de l’absentéisme lors des votes. La perspective semble donc lointaine, pas l’urgence.