L’incontournable réunion du Parlement en pleine crise sanitaire et les adaptations apportées à son fonctionnement

Publié le 27/04/2020 - mis à jour le 29/04/2020 à 18H43

Fallait-il « prendre le risque » de réunir le Parlement en pleine crise sanitaire du Covid-19 ? Cette décision a fait débat chez ceux qui oublient que ce choix relève avant tout de la nécessité. Nécessité juridique d’abord, dès lors que les circonstances commandent d’intervenir dans le domaine de la loi. Nécessité politique ensuite, si l’on s’intéresse à la nature des décisions déjà prises et de celles à venir. Pour autant, il fallait évidemment adapter les modalités de réunion du Parlement. L’organisation des travaux de l’Assemblée nationale et du Sénat qui a résulté de cette exigence s’avère pragmatique. Devant les enjeux juridiques qui pourraient toutefois se poser, la faculté de recourir à ces modalités dérogatoires d’organisation pourrait être pérennisée.

« J’ai vu tout à l’heure les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat (…) afin que la vie démocratique et le contrôle du Parlement continuent dans cette période »1. En prononçant ces mots lors de son allocution lundi 16 mars 2020, le président de la République Emmanuel Macron s’est hissé à la hauteur de la situation exceptionnelle, associant, dans un même discours, la force de ses propres décisions et l’importance des autres pouvoirs constitués.

L’Assemblée nationale et le Sénat se sont donc réunis du jeudi 19 au dimanche 22 mars afin d’adopter les textes d’urgence déposés par le gouvernement2. Aujourd’hui, leurs travaux se poursuivent, notamment pour assurer leur rôle de contrôle de l’action du gouvernement3.

L’opportunité d’une réunion du Parlement dans une telle période a pourtant fait débat. Renforcée par la multiplication des cas de contamination au Covid-19 à l’Assemblée nationale ainsi qu’au Sénat – qui n’est pas épargné même si les médias en parlent moins –, cette méfiance est plus généralement celle associée au rassemblement d’un nombre important de personnes dans un même lieu.

Contre-intuitives en période de confinement et de distanciation sociale, les notions de « nombre » et de « réunion » sont pourtant intrinsèquement liées à celle de démocratie. La concordance de cette prise de conscience et de cette peur devrait d’ailleurs avoir pour effet de calmer les ardeurs des tenants les plus extrêmes de la démocratie directe et, à l’inverse, de réhabiliter la notion, aujourd’hui décriée, de représentation.

Deux évidences, renvoyant à ses missions constitutionnelles4, illustrent le caractère incontournable du Parlement dans cette crise. D’abord, le Parlement vote la loi et de nombreuses dispositions rendues nécessaires par les circonstances relèvent de son domaine. Ensuite, le Parlement contrôle l’action du gouvernement et, là encore, le moment que nous vivons justifie à lui seul cette nécessité.

Toutefois, dans ce contexte, les modalités concrètes de réunion et de vote ont été adaptées. Certaines d’entre elles sont fondées sur des conventions dont l’applicabilité reposent sur un consensus politique et le caractère exceptionnel de la situation. Il conviendra sans doute de pérenniser des modalités d’action qui pourraient être amenées à devenir plus régulières.

I – Le caractère incontournable de la réunion du Parlement dans le cadre de cette crise se fonde sur des critères aussi bien juridiques que politiques

A – Une évidence juridique : sans le Parlement, le pouvoir exécutif est limité

S’il n’est pas commun d’affirmer une telle idée dans le cadre des institutions de la Ve République, force est pourtant ici de constater que les mesures dictées par les circonstances ont rendu la réunion du Parlement indispensable et ce, que l’on passe par la loi ou par des ordonnances.

Le Parlement a d’abord dû adopter lui-même certaines mesures. C’est le cas du report du second tour des élections municipales qui ne peut relever que de la loi5. Le décret d’abrogation de la convocation des électeurs le dimanche 22 mars ne pouvait constituer une fin en soi. L’article 19 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 instaure des dispositions naturellement dérogatoires au code électoral actuel et qui permettent de donner un cadre juridique à ce report6.

De la même manière, si la mise en œuvre du nouveau régime d’« état d’urgence sanitaire » permet au chef du gouvernement de prendre par décret toutes les mesures nécessaires7, une loi est bel et bien indispensable à la création de ce régime, ce à quoi s’emploie le titre Ier de la loi du 23 mars dernier. De même, ce régime, inspiré en partie de celui de l’état d’urgence institué par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, relative à l’état d’urgence, prévoit un rôle majeur pour le Parlement puisque sa prorogation au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi8 et que des modalités d’information des chambres sont définies9.

À chacun son rôle : l’exécutif prend les mesures d’urgence imposées par des circonstances exceptionnelles10 mais la pérennisation d’un régime d’exception relève du législateur.

Outre ces mesures législatives par nature, le recours aux ordonnances rend tout aussi indispensable la réunion du Parlement. Il faut le rappeler une nouvelle fois, dans le cadre d’ordonnances, le Parlement n’est pas mis hors-jeu. L’article 38 de la constitution prévoit en effet d’abord une loi d’habilitation, votée par le Parlement, pour autoriser le gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi en précisant l’objet et le délai (naturellement limités) dans lesquels cette dérogation peut intervenir. A posteriori, le dépôt d’un projet de loi de ratification est imposé, sous peine de caducité, et une loi de ratification pourra être adoptée par le Parlement, de façon expresse, afin de donner pleine valeur législative aux mesures prises par le gouvernement sur ce fondement, en évitant alors la possibilité de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif11. Or lors de l’adoption de cette loi de ratification, le Parlement retrouvera la plénitude de ses attributions : il pourra notamment corriger des mesures législatives. Certes, les mesures d’urgence prises dans l’intervalle auront pu être appliquées irrémédiablement. Mais à l’issue, le Parlement redeviendra décisionnaire et le gouvernement sera comptable de ses actes devant lui.

Le rôle constitutionnel du Parlement pour l’adoption de mesures législatives peut ainsi être différé un temps mais ne peut être réduit à néant, fût-ce en situation d’urgence. Sa réunion est en effet incontournable pour sécuriser juridiquement des mesures, nécessairement fragiles et temporaires, prises par le gouvernement. Ces dernières pourraient d’ailleurs être attentatoires aux libertés constitutionnellement garanties, comme l’a montré, dans la décision de référé-liberté du 22 mars 2020, le Conseil d’État au regard du droit au respect de la vie12. Des atteintes multiples et graves, « qui peuvent limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d’aller et venir, la liberté de réunion ou encore la liberté d’exercice d’une profession »13 et toucher une liberté religieuse, celle d’enterrer ses morts, rendent d’autant plus indispensable l’intervention de la représentation nationale.

Sur cette question, entre également en jeu le deuxième rôle constitutionnel du Parlement : le contrôle de l’action du gouvernement.

Une évidence politique : sans le Parlement, le pouvoir exécutif est contesté.

Le travail parlementaire de contrôle de l’action gouvernementale, en sus d’être une part de son rôle constitutionnel défini par l’article 24 de la constitution, est ici une nécessité politique. Une telle crise est d’ailleurs l’occasion de le rendre encore plus indispensable et de montrer – durablement, espérons-le – qu’il constitue une exigence constitutionnelle tout aussi forte pesant sur les parlementaires.

En de telles circonstances, le plein exercice, par le Parlement, de cette mission désarme les possibles accusations d’autoritarisme et de verticalité exécutives.

La tenue de séances de questions au gouvernement, outre leur rôle symbolique, constitue un exercice pédagogique et de transparence. Plus encore, la mission d’information de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de l’action du gouvernement dans le cadre de cette crise14, constituée le 1er avril, sera un moment démocratique régulier fort15. Le caractère public de la majorité des auditions menées contribuera là aussi, autant à la transparence qu’à la connaissance. Le travail des députés permettra également de mettre à l’épreuve les mesures gouvernementales, de les confronter au terrain et le cas échéant, de proposer de les améliorer. La mission étant composée à la représentation proportionnelle, l’opposition pourra y exercer toute sa vigilance, d’autant que chaque président de groupe ou son représentant sera associé aux travaux16.

Ces deux évidences montrent bien la nécessité, pour le Parlement, de se réunir, même s’il faut bien convenir que le contrôle, qui s’exerce a posteriori, ne fera pas obstacle à d’éventuelles insuffisances des mesures sanitaires ou à l’inverse au constat de la disproportion de certaines mesures prises, mais permettra au moins de les évaluer pour l’avenir.

Une fois le caractère indispensable de la réunion du Parlement démontré, il convient toutefois de tenir compte des circonstances pour l’organiser. La question des modalités pratiques de ces réunions dans un tel contexte a été tranchée avec pragmatisme par les conférences des présidents17 des deux assemblées. Certaines d’entre elles posent des questions juridiques concrètes qui rendent des modifications légales souhaitables.

II – Le contexte nécessite évidemment des modalités d’organisation adaptées dont certaines mériteraient d’être pérennisées

A – Le Parlement a adapté les modalités pratiques de réunion et de vote

En ces circonstances, le Parlement a montré sa forte capacité d’adaptation. Les conférences des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ont défini un mode de fonctionnement particulier, destiné à concilier la nécessité d’une réunion et celle d’assurer la sécurité sanitaire des parlementaires.

Sur le plan purement logistique, les salles les moins exiguës ont été mobilisées pour les travaux de commission, les déplacements dans les travées de l’hémicycle ont été limités au strict minimum, un espacement de plusieurs fauteuils était respecté entre les parlementaires, les micros ont été régulièrement désinfectés et, même pour la discussion générale, les orateurs s’exprimaient depuis leur banc, et non à la tribune.

Concernant les parlementaires eux-mêmes, un nombre restreint d’entre eux était présent dans l’hémicycle. Chaque groupe politique était représenté par quelques députés ou sénateurs. Ainsi, à l’Assemblée nationale, seuls trois députés par groupe étaient autorisés à siéger : le président du groupe ou son représentant ainsi que deux députés.

Ce format restreint posait naturellement question pour ce qui concerne les votes. À l’Assemblée nationale comme au Sénat, mais de façon plus inédite dans la chambre basse, un dispositif a notamment permis aux présidents de groupe de porter l’ensemble des voix de leur groupe18.

De façon très concrète, à l’Assemblée nationale, les votes sur les amendements ou les articles, tout comme le vote sur l’ensemble du texte, se sont effectués à main levée19. Il n’a été procédé à aucun scrutin public20. Pour autant, pour ce qui concerne le vote sur l’ensemble du texte, les analyses des trois scrutins, disponibles sur le site internet de l’Assemblée nationale, indiquent bien que la position de l’ensemble des députés a été prise en compte : le président de groupe ou son représentant a donc en effet bel et bien porté l’ensemble des voix de son groupe. Chaque député membre d’un groupe politique avait toutefois la possibilité de faire savoir s’il souhaitait voter différemment de son groupe : ces positions dissidentes ont été prises en compte. De même, chacun des députés n’appartenant à aucun groupe a fait connaître individuellement sa position de vote.

Au Sénat, où les cas dans lesquels les scrutins publics sont obligatoires sont plus nombreux21, il a été procédé à des scrutins publics pour les votes sur l’ensemble des trois textes. Mais la pratique de la délégation de vote par groupe y est plus fréquente.

B – Une exigence : sortir du caractère conventionnel de certaines procédures

Cet élargissement du principe de la délégation de vote, selon lequel un président de groupe voterait pour l’ensemble des membres dudit groupe, peut paraître, certes, juridiquement mal étayé. L’article 27 de la constitution consacre en effet que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel » et restreint la pratique de la délégation de vote, en consacrant que « nul ne peut recevoir délégation de plus d’un mandat ». Toutefois, l’histoire, la pratique – encore en grande partie en vigueur au Sénat – ainsi que la jurisprudence constitutionnelle, ont démontré le caractère de plus en plus souple de l’application de ce principe constitutionnel22. D’ailleurs, étant donné que chaque député a pu indiquer une différence de vote par rapport à son groupe, il y avait une marge de manœuvre possible pour exercer son vote personnel.

Au demeurant, celui-ci peut toujours être provisoirement écarté pour permettre le vote de la loi ou le fonctionnement des instances parlementaires en temps de crise, du fait des circonstances exceptionnelles. Cette exception a pour objectif d’assurer un fonctionnement régulier de l’institution, et non de l’interrompre. Surtout, ce fonctionnement repose sur un consensus politique de la conférence des présidents qui n’aura donc aucune difficulté à se transformer en convention23.

Il apparaît donc que cette modalité de vote ne fera pas l’objet d’une contestation. À supposer que le Conseil constitutionnel ait été saisi en application de l’article 61, alinéa 2 de la constitution, et que les auteurs de la saisine aient spécifiquement contesté cette modalité de vote, elle n’aurait probablement pas été considérée comme inconstitutionnelle24. D’ailleurs, il aurait été sans doute politiquement difficile pour des députés ou des sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel des lois du 23 mars 2020, sur ces questions comme sur le fond, dans l’objectif de freiner le confinement ou d’écarter certain de ses effets. Cela aurait été probablement incompréhensible pour les citoyens contraints de se confiner pour qui l’objectif de sauvegarde de la vie humaine l’emporte sur le strict respect des procédures parlementaires, surtout lorsque les dérogations ont pour objet d’établir un cadre légal à une action indispensable à la poursuite de cet objectif.

Pour autant, parce que le principe même – au-delà du consensus politique actuel, dont on ne peut parier sur la pérennité – est contestable, et que la récurrence de phénomènes sanitaires ou naturels ayant les mêmes effets est possible dans un contexte de dérèglement climatique, il pourrait être raisonnable d’asseoir juridiquement un tel fonctionnement en cas de circonstances graves et exceptionnelles. L’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote pourrait ainsi être modifiée en ce sens par une loi organique. Pour être tout à fait complet et tout à fait définitif, il conviendrait toutefois de réviser aussi l’article 27 de la constitution, pour en prévoir une dérogation en cas de crise, sans pour autant apporter de l’eau au moulin de l’antiparlementarisme, qui est alimenté par la dénonciation de l’absentéisme lors des votes. La perspective semble donc lointaine, pas l’urgence.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Discours à la Nation du président de la République Emmanuel Macron, 16 mars 2020.
  • 2.
    Projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ; Projet de loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ; Projet de loi de finances rectificative pour 2020.
  • 3.
    Des séances de questions au gouvernement ont régulièrement lieu dans les deux chambres et une mission d’information a été créée à l’Assemblée nationale. Les modalités d’exercice du contrôle parlementaire ont toutefois été rendues encore plus restrictives. C’est ainsi qu’à l’Assemblée nationale, il a été décidé qu’il n’y aurait plus qu’un seul représentant par groupe politique dans l’hémicycle pour les séances de questions au gouvernement.
  • 4.
    Selon l’article 24 de la constitution, le Parlement vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques.
  • 5.
    L’article 34 de la constitution dispose en effet que la loi fixe les règles concernant « le régime électoral (…) des assemblées locales ».
  • 6.
    Pour davantage de détails sur ce point, voir l’article « Comment tenir les élections municipales ? » de Jean-Pierre Camby, publié le 24 mars 2020 sur le site internet du Club des juristes.
  • 7.
    CSP, art. L. 3131-15, nouv.
  • 8.
    Compte tenu des circonstances exceptionnelles, et étant donné que le Parlement se prononce sur la création du régime d’état d’urgence sanitaire, l’article 4 de la loi déroge à cette modalité en prévoyant que l’état d’urgence est exceptionnellement déclaré pour 2 mois dès l’entrée en vigueur de la loi.
  • 9.
    Le nouvel article L. 3131-13 du Code de la santé publique prévoit notamment que l’Assemblée nationale et le Sénat « sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire ».
  • 10.
    V. l’arrêt CE, 28 juin 1918, Heyriès.
  • 11.
    Mais en ouvrant la voie à la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) devant le Conseil constitutionnel.
  • 12.
    Rappelé notamment par l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ce droit constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative.
  • 13.
    Juge des référés du Conseil d’État, ordonnance n° 439674 du 22 mars 2020.
  • 14.
    Mission d’information de la conférence des présidents sur « l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de coronavirus Covid-19 en France ».
  • 15.
    Il n’a pas été choisi, à ce stade, de mettre en place une commission d’enquête. Les travaux d’une telle commission sont en effet très encadrés juridiquement et notamment enserrés dans un délai restreint de 6 mois au maximum. Son déclenchement immédiat serait donc difficilement compatible avec la faible disponibilité actuelle des acteurs à auditionner et les modalités restreintes de travail du Parlement. La modalité choisie, celle d’une mission d’information de la conférence des présidents, est donc plus adaptée à un travail de suivi, sur le temps long. Certes, l’article 22 de la loi d’urgence du 23 mars étend le délai de durée des commissions d’enquête à 8 mois mais cela concerne exclusivement celles constituées avant la publication de cette même loi. La mission d’information pourra d’ailleurs demander, dans une seconde phase, à bénéficier des prérogatives d’une commission d’enquête.
  • 16.
    Certains présidents de groupe sont membres de la mission. Les autres, en tant que membres associés, ne disposeront pas du droit de vote, en particulier sur la publicité du rapport à l’issue des travaux de la mission ; mais ils pourront prendre part à ses débats dans les mêmes conditions que ses membres.
  • 17.
    La conférence des présidents, dans chaque chambre, réunit chaque semaine (ou davantage s’il le faut, comme cela a d’ailleurs été le cas durant cette crise) le président de la chambre, les vice-présidents, les présidents des commissions permanentes et des commissions spéciales (le cas échéant), les rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales, le président de la commission des affaires européennes, les présidents des groupes politiques et un représentant du gouvernement (en général, le ministre ou secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement). Elle a pour rôle de fixer l’ordre du jour et, plus généralement, d’organiser les travaux des chambres.
  • 18.
    Communiqué de presse du mardi 17 mars de Richard Ferrand, président de l’Assemblée nationale. V. égal. par ex. le propos de Richard Ferrand, inscrit au compte rendu intégral de la deuxième séance du jeudi 19 mars 2020 de l’Assemblée nationale : « chaque président ou son représentant portant les voix de tout son groupe ».
  • 19.
    Il faut noter que le vote à main levée est la procédure normale de vote (Règl. Ass. nat., art. 64 ; Règl. Sénat, art. 54).
  • 20.
    Procédure de vote qui, contrairement au vote à main levée où le président se borne à déclarer que l’Assemblée ou le Sénat a adopté ou n’a pas adopté, décompte précisément les voix et rend publique la liste nominative des parlementaires ayant voté pour, contre ou s’étant abstenus.
  • 21.
    Règl. Sénat, art. 59.
  • 22.
    Sur ce point, v. le manuel Avril P. et a., Droit parlementaire, 5e éd., 2014, LGDJ. V. égal. Cons. const., 8 sept. 2017, n° 2017-752 DC : « Lors de sa première séance du 25 juillet 2017, l’Assemblée nationale a examiné l’article 1er bis A, devenu article 2, du projet de loi. À l’issue de la discussion de l’article, celui-ci a été mis aux voix et adopté par un vote à main levée. Si ce vote a ensuite été contesté par plusieurs députés, au motif notamment que la présidente de séance aurait appelé à plusieurs reprises les votes en faveur de cet article, il ne ressort pas des travaux parlementaires que la clarté et la sincérité des débats en aient été altérées. Les articles 27 et 45 de la constitution n’ont pas davantage été méconnus. L’article 2 a donc été adopté selon une procédure conforme à la constitution ».
  • 23.
    V. Avril P., Les conventions de la constitution, 1997, PUF.
  • 24.
    Sur ce point d’ailleurs, la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-799 DC du 26 mars 2020 apporte un élément supplémentaire. Saisi de la loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 conformément au premier alinéa de l’article 61 de la constitution, le Conseil constitutionnel a considéré que « les circonstances particulières de l’espèce » justifiaient que les règles de procédure prévues à l’article 46 de la constitution n’aient pas été scrupuleusement respectées.

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Référence : LPA 27 Avr. 2020, n° 153c8, p.14

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