Plus-values en report avant 2013 : le Conseil constitutionnel complète les règles de taxation

Le Conseil constitutionnel a répondu à une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)1 qui lui avait été adressée par le Conseil d’État le 10 février dernier2 en matière de plus-value de cession de valeurs mobilières en report d’imposition avant 2013. En cause : l’article 150-0 D, 1 ter et 1 quater du Code général des impôts (CGI) dans leur rédaction issue de la réforme du régime d’imposition des plus-values opérée par la loi de finances pour 2014. Il ressort notamment de ces dispositions que l’abattement pour durée de détention ne s’applique pas aux plus-values réalisées et placées en report d’imposition avant 2013 et dont le report expire après cette date. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a écarté le jeu de l’abattement. Mais il est allé plus loin que la validation des règles : il a également tiré les conséquences de l’application du barème progressif et aménagé les règles de taxation pour la période transitoire.

La question posée par le contribuable

La question posée par le contribuable était donc de savoir si le fait que les plus-values en report réalisées antérieurement à 2013 ne peuvent pas bénéficier des abattements pour durée de détention ne serait pas contraire à la garantie des droits prévue par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC). À noter que le Conseil d’État a accepté de transmettre la question, ce qu’il avait refusé de faire en novembre 2015 dans une autre affaire, lorsque la question de constitutionnalité soulevée par un autre contribuable était fondée sur la rupture d’égalité devant l’impôt et les charges publiques garantie par les articles 6 et 13 de la DDHC.

Pour le contribuable, compte tenu du caractère particulier des revenus en cause, la garantie des droits devait lui assurer le droit que la plus-value reportée, lorsqu’elle est imposable, le soit dans les mêmes conditions que celles qui auraient été appliquées si la plus-value n’avait pas été reportée mais avait été immédiatement taxée. Cette question venait à l’appui d’une demande d’annulation de l’instruction3 commentant l’article 17 de la loi de finances pour 20144, à travers laquelle l’Administration précise que les abattements prévus par les dispositions précitées ne s’appliquent pas aux plus-values réalisées avant le 1er janvier 2013 et placées en report d’imposition pour lesquelles le report expire à compter de cette même date.

La contestation soulevait la question de l’articulation entre deux régimes de taxation successifs et celle du report d’imposition. Retour sur l’évolution de la taxation des plus-values de cessions, et l’évolution du report d’imposition.

Taxation des plus-values : la valse des réformes

Jusqu’au 31 décembre 2012, les plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux étaient imposées à l’impôt sur le revenu au taux proportionnel de 19 %, puis 24 % pour les plus-values réalisées en 2012, auquel s’ajoutaient les prélèvements sociaux de 15,5 %. Depuis le 1er janvier 2013, ces plus-values sont intégrées dans le revenu global et donc soumises au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Toutefois, afin d’atténuer les effets de la progressivité, le législateur avait mis en place, au 1 de l’article 150-0 D du CGI, un mécanisme d’abattement d’assiette en fonction de la durée de détention (20 % après deux ans de détention, 30 % après quatre ans de détention et 40 % après six ans de détention). Le principe de la taxation selon le barème forfaitaire, au taux de 19 %, était maintenu pour certaines plus-values : celles réalisées par les entrepreneurs ayant respecté les conditions d’investissement dans la société dont ils cèdent les titres.

Finalement, ces nouvelles règles de taxation des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux au barème progressif ont été modifiées avant leur première application aux plus-values réalisées en 2013. La loi de finances pour 2014 dont les dispositions litigieuses sont issues est intervenue, supprimant plusieurs dispositifs dérogatoires, comme l’option en faveur de l’imposition proportionnelle au taux de 19 % offerte aux créateurs d’entreprise. Mais surtout, il a amélioré le mécanisme d’abattement pour durée de détention : il passe à 50 % du montant des gains nets lorsque la durée de détention est comprise entre deux ans et moins de huit ans, et à 65 % lorsque la durée de détention est égale ou supérieure à huit ans (CGI, art. 150-0 D 1 ter). La loi a également prévu un abattement dit « renforcé » pour les titulaires de titres de PME nouvellement créées ou en cas de cession au sein d’un groupe familial ou de départ à la retraite du dirigeant cédant : 50 % entre un et quatre ans, 65 % entre quatre et huit ans et 85 % au-delà de huit ans. Ce nouveau régime s’est appliqué aux gains réalisés et aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2013, se substituant au régime prévu par la loi de finances pour 2013 qui n’a jamais trouvé à s’appliquer.

L’évolution du mécanisme du report d’imposition

Quant au mécanisme du report d’imposition en cause dans la QPC, il a été plus stable. La loi de finances pour 1980 a introduit un mécanisme optionnel de report d’imposition des plus-values d’échange ou d’apport de titres. Puis, la loi de juillet 1991, dite « DDOEF », a prévu l’application d’un tel mécanisme à la plus-value dégagée lors d’un apport de titres à une société passible de l’impôt sur les sociétés, qu’il intervienne dans le cadre d’une offre publique ou d’une opération de fusion, scission, absorption ou échange avec soulte, laquelle n’excèderait pas 10 % de la valeur nominale des titres reçus. En cas d’option pour le report d’imposition, la plus-value résultant de l’opération d’apport des titres est constatée, mais son imposition est reportée jusqu’à la cession, le rachat, le remboursement ou l’annulation des titres reçus en échange, opérations qui dégagent alors les liquidités nécessaires à l’acquittement de l’imposition.

Selon les conclusions du commissaire du gouvernement Gilles Bachelier dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt du Conseil d’État du 10 avril 20025, « dans le régime du report d’imposition, l’assiette de la plus-value reste calculée selon les modalités applicables pendant l’année de sa réalisation, mais le montant de l’imposition est arrêté suivant les modalités, notamment de taux, en vigueur à la date où l’imposition est établie. Le contribuable prend ainsi le risque d’une augmentation ultérieure du taux de l’impôt ou de l’apparition de nouveaux prélèvements venant majorer l’imposition. Il peut aussi espérer que le taux diminuera et, dans ce cas, il n’est pas douteux que si l’Administration fait application des règles en vigueur l’année où la plus-value sera imposée, aucun litige n’apparaîtra sur la détermination du taux applicable. Par ailleurs, dans l’hypothèse d’un report d’imposition, la plus-value de l’exercice N pourra le cas échéant être compensée par imputation au titre de l’année d’extinction du report d’imposition, soit sur des moins-values de même nature lorsqu’elle relève du régime du long terme, soit sur le déficit constaté ».

Ensuite, la loi de finances pour 2000 a remplacé, à compter du 1er janvier 2000, le mécanisme optionnel de report par le dispositif de sursis d’imposition jusqu’alors réservé aux apports de titres à une société soumise à l’impôt sur les sociétés, le mécanisme du report d’imposition étant maintenu pour les plus-values placées en report d’imposition avant le 1er janvier 2000. Dans le nouveau régime du sursis d’imposition, l’opération d’apport ou d’échange n’entraîne pas le constat ni le calcul de la plus-value latente. Le sursis a pour effet de repousser le fait générateur de l’imposition à l’événement qui met fin au sursis d’imposition. Contrairement au report d’imposition, le calcul de la plus-value et de sa taxation est alors effectué selon les règles fiscales applicables lors du dénouement du sursis d’imposition.

Enfin, le report d’imposition n’a pas disparu. Au contraire, deux nouveaux régimes ont, par la suite, été introduits. À compter du 1er janvier 2012 : les plus-values de cession de titres détenus depuis plus de huit ans et représentant au moins 10 % des droits de vote étaient placées sous le régime du report d’imposition exonération, lequel prévoyait l’exonération de la plus-value lorsque le produit de la cession était réinvesti et conservé pendant cinq ans, dans la souscription au capital de certaines sociétés, en vertu de l’article 150-0 D bis du CGI abrogé à compter du 1er janvier 2014 par l’article 17 de la loi de finances pour 2014. Par ailleurs, un régime de plein droit était prévu à compter du 14 novembre 2012 pour les apports à une société soumise à l’impôt sur les sociétés contrôlée par l’apporteur.

La réponse en deux temps du Conseil constitutionnel

La question posée au Conseil constitutionnel portait donc sur le sort des plus-values placées en report avant le 1er janvier 2013, date d’entrée en vigueur de la réforme de la taxation des plus-values, mais imposée à compter de cette date. Selon les précisions administratives, cette plus-value placée en report était imposable au barème progressif de l’impôt sur le revenu mais uniquement s’agissant de l’assiette, les abattements pour durée de détention ne trouvaient pas à s’appliquer.

Dans sa décision du 22 avril, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions en question. « La validation, par le Conseil constitutionnel, de l’exclusion de l’abattement pour durée de détention aux plus-values réalisées placées en report avant le 1er janvier 2013 me paraît tout à fait orthodoxe. Un report d’imposition n’est pas un sursis d’imposition : il opère une disjonction entre la détermination de la plus-value au moment où elle est placée en report, et les règles de taxation, qui sont celles en vigueur le jour où le report prend fin », analyse Sandrine Quilici, directrice de l’ingénierie patrimoniale à la Banque Pictet. « D’autant qu’avant 2000, le report était sur option : en le demandant, le contribuable faisait le choix, soit de payer son impôt immédiatement à un taux connu, soit de différer cette taxation et de courir le risque d’un changement des règles du jeu fiscal. Or, il est évident qu’il n’y a pas de droits acquis en la matière ».

Toutefois, il a émis deux réserves d’interprétation. La première concerne les plus-values placées en report d’imposition sur option avant le 1er janvier 2013, qui ne font l’objet d’aucun abattement d’assiette sur leur montant brut et dont le montant de l’imposition est arrêté selon des règles de taux telles que celles en vigueur à compter du 1er janvier 2013. Le Conseil impose l’application d’un coefficient d’érosion monétaire pour la période comprise entre l’acquisition des titres et le fait générateur de l’imposition.

« Il est heureux que le Conseil constitutionnel ait raisonné sur l’application du barème progressif sans prise en compte du temps passé, concluant que ce pouvait être confiscatoire, analyse Sandrine Quilici. En effet, entre le barème progressif, les prélèvements sociaux et la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, le taux de prélèvement peut atteindre 62 %. Il l’avait d’ailleurs déjà affirmé en matière de terrain à bâtir. Par conséquent, il impose un mécanisme de correction par l’application des coefficients d’érosion monétaire ».

La seconde réserve exige, lorsque trouve à s’appliquer un mécanisme de report d’imposition obligatoire, de ne pas appliquer des règles de taux autres que celles applicables au fait générateur de l’imposition des plus-values mobilières en cause. Autrement dit, cette réserve vise les plus-values placées sous le régime de report d’imposition en cas d’apport-cession à une société contrôlée par l’apporteur, entre le 14 novembre 2012 et le 21 décembre 2012 : les plus-values doivent être soumises au taux forfaitaire.

Selon Sandrine Quilici, « ce faisant, le Conseil constitutionnel marque bien une différence entre les situations où le report d’imposition était optionnel et dans lesquelles il est normal que le contribuable assume le risque d’un durcissement de la taxation mais sous réserve de l’application du coefficient d’érosion monétaire, et celles où le report est automatique. Dans cette dernière hypothèse, le Conseil constitutionnel pallie les carences du législateur qui n’avait pas prévu de mesures transitoires entre les deux régimes. Il aménage donc cette période : application des règles de taxation alors en vigueur à l’époque, à savoir imposition au taux forfaitaire. Faut-il préciser que, malgré un taux facial plus bas que les tranches marginales du barème progressif, ce régime n’est pas plus favorable au contribuable ? Aujourd’hui, une plus-value de titres détenus depuis plus de huit ans et pouvant bénéficier de l’abattement majoré ne subirait pas une pression fiscale supérieure à 26,25 % (comprenant l’impôt sur le revenu, les prélèvements sociaux et la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus) ».