La loi pour une République numérique

Publié le 26/10/2016

La loi pour une République numérique a vocation à accompagner la société dans sa transition numérique. Elle vise à favoriser la circulation des données et du savoir. Elle cherche également à renforcer les droits du consommateur numérique et à améliorer la protection de la vie privée en ligne. Enfin, elle s’attache à garantir l’accès au numérique pour tous.

La loi pour une République numérique a été adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées parlementaires après la réunion de la commission mixte paritaire qui a permis d’aboutir, le 29 juin 2016, à un texte de compromis1.Ce texte consensuel a donné lieu de manière inédite à une consultation publique en ligne via le site www.republique-numerique.fr. Il trouve sa justification dans le fait que « le numérique constitue une nouvelle opportunité de développement, de croissance et de partage »2.Il s’inscrit dans le cadre de la stratégie numérique du Gouvernement annoncée le 18 juin 2015.

Il cherche à généraliser l’ouverture des données publiques (« open data »), laquelle favorise la transparence de l’action publique. Il a également pour ambition de développer l’économie du savoir et de la connaissance. Par ailleurs, il affirme les principes indispensables à la protection des citoyens dans l’environnement numérique. Le droit à la portabilité des données fait notamment partie des mesures phares de la loi. Enfin, celle-ci renforce les dispositifs en vigueur pour faciliter l’accès au numérique pour tous.

L’objet de la présente étude sera de présenter les principaux apports de la loi « numérique » qui modifie un grand nombre de textes et concerne de nombreux secteurs d’activité.

I – La circulation des données et du savoir

Le titre I de la loi comporte des dispositions destinées à favoriser la circulation des données et du savoir.

A – La circulation des données

La loi « numérique » fait franchir une nouvelle étape à la politique d’open data. Elle consacre un droit d’accès des administrations aux documents administratifs produits ou reçus par d’autres administrations. L’échange d’informations publiques entre les administrations relevant de l’État ne pourra donner lieu « au versement d’une redevance » à partir de 2017 (art. 1er).

L’État, les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les personnes de droit public ou privé chargées d’une mission de service public auront l’obligation de transmettre les documents administratifs qu’ils détiennent aux autres administrations qui en font la demande pour l’accomplissement de leurs missions de service public. Les documents communiqués devront l’être dans « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » (art. 1er ter).

Le texte ajoute à la liste de ces documents (circulaires, études…), figurant à l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), les codes sources des logiciels de l’Administration (art. 1er bis). Mais il précise que les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte « à la sécurité des systèmes d’information des administrations » ne sont pas communicables.

Les administrations, à l’exception des personnes morales dont le nombre d’agents ou de salariés est inférieur à un seuil fixé par décret, devront désormais publier en ligne les documents suivants : les documents qu’elles sont amenées à communiquer dans le cadre de la procédure du droit d’accès ; ceux figurant dans le répertoire mentionné au premier alinéa de l’article L. 322-6 du CRPA ; les bases de données produites ou reçues par les administrations qui ne font pas déjà l’objet d’une diffusion publique ; et les données mises à jour de façon régulière dont la publication présente un intérêt économique, social ou environnemental.

Les administrations devront également anonymiser les documents qu’elles publient. Axelle Lemaire, secrétaire d’État chargée du Numérique, a rappelé au Sénat, le 26 avril 2016, que ces dernières devront soumettre ces documents « à un traitement permettant de rendre impossible l’identification des personnes ». Le Sénat a souhaité introduire une analyse de risques systématique avant la publication de données par une administration. Mais cette obligation d’analyse de risques, qui était susceptible de restreindre le principe d’ouverture par défaut des données publiques, n’a pas été retenue par la commission mixte paritaire.

La loi renforce les pouvoirs de la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada), laquelle rendra un avis lorsqu’elle sera saisie par une personne à qui est opposé un refus de publication d’un document administratif (art. 8).

Lorsqu’une personne fera l’objet d’une décision administrative individuelle fondée sur un traitement algorithmique, elle pourra demander à l’Administration de lui transmettre les règles constituant cet algorithme et les principales caractéristiques de sa mise en œuvre (art. 2). L’exposé des motifs du projet de loi donne l’exemple de l’affectation des lycéens dans des filières d’enseignement supérieur par le biais du logiciel « admission post-bac ». Cette obligation de transparence sur les algorithmiques publics a été introduite suite à la proposition de plusieurs contributeurs individuels lors de la « consultation citoyenne ».

En revanche, le texte n’a pas repris les propositions visant à donner priorité aux logiciels libres dans le secteur public. Il se borne à indiquer que les administrations devront « encourager » l’utilisation de ces logiciels « lors du développement, de l’achat ou de l’utilisation, de tout ou partie, de [leurs] systèmes d’information » (art. 9).

Par ailleurs, plusieurs dispositifs d’open data sectoriels sont créés. C’est le cas pour les données essentielles des conventions de subventions publiques (art. 11) ainsi que pour les données de consommation et de production d’électricité et de gaz naturel (art. 12 bis).

La loi instaure également un dispositif d’ouverture des données applicable aux délégations de service public (art. 10). Le concessionnaire devra mettre à disposition de l’autorité concédante « les données et les bases de données collectées ou produites à l’occasion de l’exploitation du service public (…) et qui sont indispensables à son exécution ». Il sera possible à cette dernière d’exempter le concessionnaire de tout ou partie de cette obligation « par une décision motivée fondée sur des motifs d’intérêt général et rendue publique ».

On soulignera que le Gouvernement a souhaité la mise à disposition du public des décisions des juridictions administratives et judiciaires (art. 12 bis A, art. 12 bis B). Les conditions d’application de ces nouvelles dispositions seront déterminées par décret en Conseil d’État.

Tous les jugements seront mis à la disposition du public à titre gratuit dans le respect de la vie privée des personnes concernées. L’open data concernera également les décisions de justice non définitives. On notera à ce propos que le texte voté par les sénateurs limitait l’open data aux seules décisions de justice devenues définitives.

Comme le souhaitait le Sénat, la mise à disposition du public des décisions des juridictions administratives et judiciaires sera précédée d’une analyse du risque de ré-identification des personnes. La haute assemblée a considéré que « l’anonymisation n’est pas suffisante car le contexte permet d’identifier les personnes concernées par ces décisions »3. Cette analyse préalable du risque de ré-identification des personnes a été contestée car elle constituera une charge pour les juridictions.

Enfin, reprenant une proposition de la Commission de réflexion et de propositions sur les droits et les libertés à l’âge du numérique4, la loi introduit dans le droit français un nouveau service public, celui des « données de référence ». Ces dernières doivent répondre à trois critères cumulatifs (art. 9). Elles ont vocation à constituer « une référence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes ». Elles « sont réutilisées fréquemment par des personnes publiques ou privées autres que l’administration qui les détient ». Enfin, « leur réutilisation nécessite qu’elles soient mises à disposition avec un niveau élevé de qualité ».

Un décret en Conseil d’État dressera la liste des données de référence. L’étude d’impact du projet de loi propose une liste indicative de ces données (cadastre, registre des entreprises…).

Dans son avis du 30 novembre 2015, le Conseil national du numérique (CNN) s’est félicité de « la création de ce service public de la donnée, ainsi que des nouvelles opportunités sociales et économiques qu’il favorise ».

B – La circulation du savoir

La loi facilite l’accès aux publications scientifiques issues de travaux de recherche financés majoritairement par des fonds publics (open access). Comme la loi allemande du 1er octobre 20135, elle reconnaît aux chercheurs un « droit d’exploitation secondaire » de leurs écrits scientifiques. L’auteur pourra rendre publiquement accessible la version finale de son manuscrit accepté pour publication après un délai de six mois pour les œuvres scientifiques, techniques et médicales et de douze mois pour les œuvres des sciences humaines et sociales (art. 17).

De plus, sans attendre la révision annoncée de la directive 2001/29/CE du 22 mai 20016, la loi introduit une exception au droit d’auteur au profit des chercheurs pour la fouille de données et de textes (ou text and data mining – TDM, art. 18 bis). L’auteur d’une œuvre divulguée ne pourra interdire « les copies ou reproductions numériques réalisées à partir d’une source licite, en vue de l’exploration de textes et de données incluses ou associées aux écrits scientifiques pour les besoins de la recherche publique, à l’exclusion de toute finalité commerciale » (art. 18 bis). Le législateur britannique a également adopté en 2014 une exception au droit d’auteur en faveur du TDM à des fins de recherche non-commerciale.

Par ailleurs, comme le CNN le recommandait, la liberté de panorama, qui est une exception au droit d’auteur, est consacrée. La loi autorise les reproductions et représentations d’œuvres architecturales et de sculptures placées en permanence sur la voie publique, réalisées par des personnes physiques, à l’exclusion toutefois de tout usage à caractère commercial (art. 18 ter).

Enfin, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport sur la possibilité de créer un Commissariat à la souveraineté numérique (art. 16 ter). Comme le réclamait le Sénat, le rapport n’aura pas à préciser les conditions de mise en place d’un système d’exploitation (OS) souverain, lequel avait été contesté par Axelle Lemaire lors du débat parlementaire.

II – La protection des droits dans la société numérique

Le titre II de la loi comporte des dispositions destinées à garantir un environnement numérique ouvert ainsi que des mesures en faveur de la protection de la vie privée en ligne.

A – Un environnement numérique ouvert

L’une des mesures phares de la loi est l’inscription en droit français du principe « de neutralité de l’internet »7, lequel n’est pas cité expressément dans le règlement européen du 25 novembre 2015 relatif à l’accès à un internet ouvert8.Ce concept de « Net Neutrality », qui a été formulé initialement en 2003 par le juriste américain, Timothy Wu, implique que tous les flux transitant sur internet soient traités de façon égale.

La loi vient élargir les missions confiées à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (l’ARCEP) qui sera chargée de veiller au respect du traitement égal et non discriminatoire du trafic par les opérateurs dans les conditions prévues par le règlement européen du 25 novembre 2015 (art. 19).

Par ailleurs, le droit à la portabilité des données, qui découle du droit à l’autodétermination informationnelle9, est consacré. Il stimulera la concurrence entre les fournisseurs de service. Selon l’article 21 de la loi, les consommateurs pourront récupérer leurs données auprès de leurs prestataires de services numériques et les transférer auprès d’autres prestataires. Une nouvelle section consacrée à la « récupération et portabilité des données » est introduite dans le Code de la consommation.

La récupération par le consommateur de l’ensemble de ses données s’exercera conformément aux conditions prévues par le règlement européen du 27 avril 2016 relatif à la protection des données personnelles10 pour les données ayant un caractère personnel et, pour les autres données, dans les conditions prévues par les nouvelles dispositions insérées dans le Code de la consommation. À la différence du règlement européen du 27 avril 2016, l’article 21 de la loi Lemaire traite de toutes les données, y compris les données de consommation. Il entrera en vigueur au même moment que le règlement européen, le 25 mai 2018.

La loi introduit le concept d’« opérateurs de plate-forme en ligne » (art. 22). Sont qualifiés comme tels, toute personne exerçant à titre professionnel des activités consistant à classer ou référencer des contenus, biens ou services proposés ou mis en ligne par des tiers ou à mettre en relation plusieurs parties en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service, ou de l’échange ou du partage d’un contenu, d’un bien ou d’un service. Cette définition est proche de celle que le Conseil d’État avait proposé dans son étude annuelle 2014 sur Le Numérique et les droits fondamentaux.

Tout opérateur de plate-forme en ligne devra délivrer une « information loyale, claire et transparente sur les conditions générales d’utilisation du service d’intermédiation qu’il propose et sur les modalités de référencement, de classement et de déréférencement des contenus, des biens ou des services auxquels ce service permet d’accéder ». Il sera tenu d’indiquer au consommateur « l’existence d’une relation contractuelle, d’un lien capitalistique ou d’une rémunération à son profit, dès lors qu’ils influencent le classement ou le référencement des contenus, des biens ou des services proposés ou mis en ligne ». Le texte de la consultation publique donne l’exemple d’un site de voyages qui devra signaler « si les offres proposées en premier sont dues à un paiement par la compagnie aérienne ».

Dans un même souci de transparence, le législateur a prévu que les sites diffusant des avis de consommateurs devront indiquer si ces avis font ou non l’objet d’un contrôle et, si tel est le cas, selon quelles modalités (art. 24).

S’agissant de l’encadrement des plates-formes de logement locatives de type Airbnb, le texte s’inspire du dispositif qui avait été adopté par les sénateurs (art. 23 quater A). Dans les communes se trouvant en « zone tendue », le conseil municipal pourra décider « de soumettre à une déclaration préalable soumise à enregistrement auprès de la commune toute location pour de courtes durées d’un local meublé en faveur d’une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile ». Au-delà de 120 jours de location, la résidence principale ne pourra plus faire l’objet d’une offre de location par le biais d’une plate-forme en ligne jusqu’à la fin de l’année en cours.

Enfin, la loi assure la protection pénale d’une « personne de bonne foi » qui transmet, à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes informatiques (ANSSI), une information sur l’existence d’une vulnérabilité concernant la sécurité d’un système de traitement automatisé de données (art. 20 septies).

B – La protection de la vie privée en ligne

La loi vient renforcer le secret des correspondances numériques qui devra être respecté par les fournisseurs de services de communication au public en ligne (art. 34). Elle indique les cas où des « traitements automatisés » pourront analyser le contenu des correspondances (tri, affichage, spams…).

Par ailleurs, sera puni de deux ans de prison et de 60 000 € d’amende, le fait « de porter à la connaissance du public ou d’un tiers tout enregistrement ou tout document portant sur des paroles ou des images présentant un caractère sexuel, obtenu avec le consentement exprès ou présumé de la personne ou par elle-même », dès lors que cette dernière n’a pas donné son accord à la diffusion (art. 33 quater).

La loi pose le principe selon lequel « toute personne dispose du droit de décider et de contrôler les usages qui sont faits des données à caractère personnel la concernant » (art. 26). L’affirmation de ce principe fondamental, qui s’inspire du droit à « l’autodétermination informationnelle » proclamé par la Cour constitutionnelle allemande dans un arrêt du 15 décembre 198311, avait été préconisé par le Conseil d’État : « Il s’agit de donner à l’individu les moyens de demeurer libre de conduire son existence, dans une société où le numérique prend une place croissante, qui l’amène à laisser, de plus en plus souvent, trace de ses données personnelles »12.

Toute personne pourra définir des directives relatives à la conservation, à l’effacement et à la communication de ses données à caractère personnel après son décès. En l’absence de directives ou de mention contraire dans lesdites directives, ses héritiers pourront avoir accès à toutes ses données en ligne (art. 32). « Ils pourront récupérer sur [les] boîtes mails, les photos et autres données à caractère personnel s’apparentant à des souvenirs de famille »13.

Toute personne se verra aussi reconnaître le droit d’obtenir d’un responsable de traitement l’effacement, dans les meilleurs délais, des données lorsque celles-ci ont été collectées alors qu’elle était mineure (art. 32). Le législateur vient ici anticiper en quelque sorte l’application du nouveau règlement européen sur la protection des données personnelles qui consacre, dans son article 17, le droit à l’effacement. « L’anticipation n’est toutefois que partielle, puisqu’il ne s’agit que d’instaurer le droit à l’oubli pour les mineurs »14.

En cas de non-exécution de l’effacement des données personnelles ou en cas d’absence de réponse du responsable du traitement dans un délai d’un mois à compter de la demande, la « loi numérique » prévoit que la personne concernée pourra saisir la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil), laquelle se prononcera sur cette demande dans un délai de trois semaines.

D’une manière générale, les missions de la Cnil sont étendues. Elle sera consultée sur toute disposition de projet de loi ou de décret relatifs à la protection des données à caractère personnel ou au traitement de telles données (art. 29). Elle conduira également une réflexion sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par l’évolution des technologies numériques. Ses avis sur les projets de loi devront être rendus publics et le plafond des sanctions pécuniaires qu’elle est susceptible de prononcer passera de 150 000 € à 3 millions €.

Le législateur opère en outre un rapprochement entre la Cnil et la Cada qui pourront se réunir dans un collège unique lorsqu’un « sujet d’intérêt commun » le justifiera (art. 14). De plus, le président de la Cnil siègera dans le collège de la Cada, et inversement.

III – L’accès au numérique

Le titre III de la loi comporte des mesures destinées à poursuivre l’aménagement numérique du territoire, à encourager de nouveaux usages numériques et à faciliter l’accès des publics fragiles au numérique.

A – La poursuite de l’aménagement numérique du territoire

La loi comporte des dispositions qui s’inscrivent dans le cadre du plan « France très haut débit », lancé en février 2013, lequel a pour objectif la couverture de l’intégralité du territoire en très haut débit d’ici à 2022.

Le statut de « zone fibrée » destiné à favoriser la transition du cuivre vers la fibre optique pour le déploiement du très haut débit, qui a été introduit par la loi Macron du 6 août 2015, est renforcé. Il sera attribué par l’Arcep (art. 36 bis).

Les opérateurs qui manqueront à leurs obligations de couverture numérique du territoire s’exposeront à des sanctions financières de l’Arcep dont le plafond a été fixé à 130 € par habitant non couvert ou à 3 000 € par kilomètre carré non couvert ou encore 80 000 € par site non couvert (art. 37 F).

Par ailleurs, le raccordement des immeubles à la fibre optique est facilité. Il ne nécessitera plus l’accord du syndicat des copropriétaires, « sauf motif sérieux et légitime » (art. 37 C). Axelle Lemaire a déclaré à l’Assemblée nationale, le 14 janvier 2016, que le texte vient créer « un droit à la fibre optique, à l’instar de ce qui existe en Espagne ».

B – La facilitation de nouveaux usages numériques

Le texte facilite la réalisation de dons par SMS et répond ainsi à une demande des associations caritatives (art. 41). Il favorise également l’usage de la lettre recommandée électronique (art. 40). L’envoi recommandé électronique sera équivalent à l’envoi par lettre recommandée dès lors qu’il satisfait aux exigences du règlement européen n° 910 /2014 du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur15.

Enfin, la loi donne un statut légal aux compétitions de jeux vidéo dites « e-sports » (art. 42). Elle instaure un contrat de travail spécifique au joueur professionnel de jeux vidéo conformément aux préconisations du rapport parlementaire sur le développement de l’e-sport16 qui a été remis le 24 mars 2016 à Axelle Lemaire (art. 42 bis A).

C – L’amélioration de l’accès des publics fragiles au numérique

Le texte étend au service d’accès à internet le dispositif d’aide de la collectivité en faveur des personnes en difficulté financière qui existe en matière de fourniture d’électricité, de gaz, d’eau et de téléphonie fixe (art. 45). En cas de non-paiement des factures, la connexion internet sera maintenue jusqu’à ce que le fonds de solidarité pour le logement se prononce sur la demande d’aide.

Par ailleurs, comme la loi « handicap » du 11 février 2005, la loi numérique indique que les services de communication au public en ligne des services de l’État, des collectivités locales et des établissements publics qui en dépendent devront être accessibles aux personnes handicapées. Mais elle ajoute qu’il en ira de même pour les services de communication au public en ligne des organismes délégataires d’une mission de service public et des entreprises dont le chiffre d’affaires excède un seuil défini par décret.

Il reviendra à tous ces acteurs d’élaborer un schéma pluriannuel de mise en accessibilité de leurs services de communication au public en ligne qui sera rendu public (art 44).

La page d’accueil de tout service de communication au public en ligne devra comporter une mention visible précisant s’il est ou non conforme aux règles relatives à l’accessibilité ainsi qu’un lien renvoyant à une page indiquant notamment l’état de mise en œuvre du schéma.

Enfin, le défaut de mise en conformité d’un service de communication au public en ligne fera l’objet d’une sanction administrative dont le montant ne pourra excéder 5 000 €.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Elle a été adoptée le 20 juillet 2016 par l’Assemblée nationale et le 28 septembre 2016 par le Sénat, et promulguée le 7 octobre 2016 (JO n° 0235, 8 oct. 2016).
  • 2.
    V. l’exposé des motifs du projet de loi.
  • 3.
    V. Rapp. Belot L. et Frassa C.-A. fait au nom de la commission mixte paritaire, 29 juin 2016, p. 10.
  • 4.
    C. Rapp.n° 3119, « Numérique et libertés : un nouvel âge démocratique », AN, oct. 2015.
  • 5.
    V. Bernault C., Open access et droit d’auteur, 2016, Larcier, p. 100.
  • 6.
    Dir. n° 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil sur l’harmonisation de certains aspects du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information : JOUE n° L 167, 22 juin 2001, p. 10.
  • 7.
    Comme le CNN, le Conseil d’État a proposé de consacrer ce principe dans le droit positif car il constitue selon lui « une garantie fondamentale » de la liberté d’expression, de la liberté d’entreprendre et de la liberté d’association (Rapp. CE, Le numérique et les droits fondamentaux, 2014).
  • 8.
    PE et Cons. UE, règl. (UE) n° 2015/2120, 25 nov. 2015 : JOUE n° L 310, 26 nov. 2015, p. 1.
  • 9.
    V.CNN, Rapp., Ambition numérique, juin 2015, p. 52.
  • 10.
    PE et Cons. UE, règl. (UE) n° 2016/679, 27 avr. 2016 : JOUE n° L 119, 4 mai 2016, p. 1.
  • 11.
    V. Poullet Y. et Rouvroy A., « Le droit à l’autodétermination informationnelle et la valeur du développement personnel. Une réévaluation de l’importance de la vie privée pour la démocratie », in État de droit et virtualité, Benyekhlef K. et Trudel P. (dir), Montréal, Thémis, 2009.
  • 12.
    V. CE, Rapp., préc.
  • 13.
    Rapp. de Belot L. et de Frassa C.-A., préc, p. 35.
  • 14.
    Rapp. n° 534 de Frassa C.-A. fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi, 6 avr. 2016, p. 158.
  • 15.
    JOUE n° L 257, 28 août 2014, p. 73.
  • 16.
    Rapp. de Durain J. et de Salles R. sur la pratique compétitive du jeu vidéo, mars 2016.

À lire également

Référence : LPA 26 Oct. 2016, n° 121e8, p.7

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