Le collaborateur de groupe d’élus des collectivités territoriales : un statut toujours introuvable

Publié le 16/03/2020

Dans l’année à venir, l’ensemble des collectivités territoriales françaises verront leurs assemblées délibérantes renouvelées. Outre la recomposition des exécutifs locaux, des cabinets des autorités territoriales ainsi que des administrations locales, a minima pour les emplois fonctionnels, les groupes d’élus composant les assemblées délibérantes seront également refondés avec l’affectation, sous condition de seuil démographique, de moyens humains et matériels, y compris pour les oppositions. À l’heure de ces renouvellements électoraux, une revisite du statut méconnu de collaborateur de groupe d’élus des collectivités territoriales est utile.

Jusqu’à l’adoption de la loi Sauvadet du 12 mars 2012 qui a doté d’un véritable statut les collaborateurs de groupes d’élus1, ceux-ci se trouvaient être des agents « inclassables »2, véritables orphelins de statut. La nature en général et le droit en particulier ayant horreur du vide, progressivement le contour des règles applicables en la matière a été affiné bien que la méthode choisie et le contenu des règles étaient insatisfaisants.

En termes de méthode tout d’abord, la définition statutaire des collaborateurs de groupe a été principalement abordée non pas par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant justement dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale mais sous l’angle du fonctionnement des assemblées délibérantes via le Code général des collectivités territoriales (CGCT). En effet, les dispositions des articles L. 2121-28 (pour les communes de plus de 10 000 habitants), L. 3121-24 (pour les départements), L. 4132-23 (pour les régions), L. 5215-18 (pour les communautés urbaines de plus de 100 000 habitants) et L. 5216-4-2 (pour les communautés d’agglomération de plus de 100 000 habitants) permettent d’« affecter des personnes » aux groupes sans que les dépenses afférentes ne puissent excéder 30 % du montant total des indemnités des élus de l’assemblée délibérante.

Sur le contenu même des règles applicables aux collaborateurs de groupe, ensuite, la situation était également insatisfaisante puisque c’est par le biais d’une simple circulaire du ministère de l’Intérieur en date du 6 mars 1995 relative aux groupes d’élus des assemblées locales3 –circulaire d’application de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique – que leur statut a été précisé. À cette occasion il a été indiqué que ces personnels étaient statutairement soit des agents titulaires affectés dans un groupe politique avec leur accord, soit des personnes recrutées par contrat sur le fondement de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 en vue d’occuper un emploi permanent, le contrat pouvant être conclu pour une durée maximale de 3 ans (du moins pour un emploi de catégorie A) sans pour autant dépasser la date de fin du mandat de l’assemblée délibérante.

Le juge administratif4 a alors logiquement précisé que le recours à un contrat permanent à durée déterminée de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 (dans sa rédaction antérieure à la loi du 12 mars 2012) se justifiait « par l’absence de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » et que s’agissant de pourvoir à un emploi permanent, les personnels concernés étaient éligibles à l’obtention d’un contrat à durée indéterminée dès l’instant où les conditions d’ancienneté de services étaient remplies. Cette assimilation des collaborateurs de groupe d’élus aux emplois permanents des collectivités, qui donc contribuent à leur bon fonctionnement, était assez déroutante, le juge administratif reconnaissant dans le même temps la nature particulièrement précaire et atypique de ces emplois5.

De toute évidence les dispositions statutaires « classiques » étaient inadaptées pour régir ces emplois particuliers à forte inclinaison politique sans pour autant pouvoir être rangés parmi les emplois de cabinet, ne serait-ce que parce que les oppositions aux exécutifs locaux peuvent en bénéficier. C’est donc avec un certain soulagement6 qu’a été accueillie la création de l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 par la loi Sauvadet du 12 mars 2012 qui fait du collaborateur de groupe d’élus un agent territorial particulier (I) dont le statut doit aujourd’hui encore être clarifié (II).

I – Le collaborateur de groupe d’élus des collectivités territoriales : un agent territorial particulier

Il a donc fallu attendre près de 20 ans après les promulgations de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 et de la circulaire d’application du ministère de l’Intérieur du 6 mars 1995 pour que les collaborateurs de groupes d’élus se voient dotés d’un statut. Toutefois, si cette reconnaissance est apparue salutaire (A), rapidement elle a soulevé des interrogations (B).

A – Une reconnaissance statutaire tardive mais salutaire

En indiquant expressément que « la qualité de collaborateur de groupe d’élus est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent », la loi Sauvadet du 12 mars 2012 créant l’article 110-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale a mis fin à une situation pour le moins anachronique.

Cette intervention législative a été salutaire quand bien même elle a pris des chemins de traverse. En effet, ce n’est que lors des débats parlementaires et par le biais d’un amendement que le gouvernement a introduit cet article aux motifs que « le recrutement de ces agents est réalisé, non pour les besoins de la collectivité, mais pour ceux, nécessairement temporaires, du groupe d’élus auquel l’agent est affecté »7. Le législateur a ainsi pris le total contrepied de la situation qui jusque-là prévalait. Le juge administratif, s’appuyant notamment sur la circulaire précitée du 6 mars 1995, indiquait invariablement que « les emplois de collaborateurs de groupes d’élus, qui contribuent au bon fonctionnement des assemblées délibérantes, répondent à un besoin permanent des collectivités territoriales »8. Ce contrepied est apparu sain car il reconnaît la spécificité politique et par nature précaire de l’emploi de collaborateur de groupe puisque fortement lié aux résultats électoraux de chaque collectivité. Il est aussi conforme aux dispositions du CGCT qui disposent que « l’élu responsable de chaque groupe d’élus décide des conditions et modalités d’exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes ».

C’est également en raison de la nature politique de ce type d’emploi que l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 précise fort opportunément, dans la continuité d’une pratique recommandée9, que les collaborateurs de groupes sont recrutés « par contrat à durée déterminée pour une durée maximale de 3 ans, renouvelable, dans la limite du terme du mandat électoral de l’assemblée délibérante concernée ». Dans le même esprit, le juge administratif avait déjà eu l’occasion de préciser que la dissolution du groupe d’élus ou l’absence de crédits suffisants attribués au groupe justifiait la fin du contrat d’engagement, position qu’il a toujours maintenue10.

Dès lors, la précision énoncée à l’alinéa 2 de l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 selon laquelle « si, à l’issue d’une période de 6 ans, ces contrats sont renouvelés, ils ne peuvent l’être que par décision expresse de l’autorité territoriale et pour une durée indéterminée » apparaît pour le moins étonnante quand on sait par ailleurs qu’immédiatement après cette précision, l’alinéa 3 du même article dispose qu’il s’agit d’emplois non permanents. Autant l’obtention d’un contrat à durée indéterminée en pareille situation de durée de contrats successifs, quoique niant la spécificité de leurs missions, se comprenait lorsque les collaborateurs de groupe étaient régis par l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 (dans sa rédaction antérieure à la loi du 12 mars 2012)11 puisqu’ils étaient considérés comme occupant un emploi permanent12, autant aujourd’hui une telle précision paraît antinomique avec le caractère non permanent de ces emplois, caractère qui n’a pas manqué de soulever des interrogations.

B – Des précisions ultérieures relatives au caractère non permanent de l’emploi de collaborateur de groupe d’élus

Sitôt l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 créé, deux précisions statutaires ont dû être apportées quant aux conséquences du caractère non permanent de l’emploi de collaborateur de groupe d’élus que cet article énonce.

La première précision importante a été de savoir si, comme le permettait la circulaire du ministère de l’Intérieur précitée du 6 mars 1995, les fonctionnaires pouvaient toujours, avec leur accord, être affectés au sein d’un groupe. La formulation de l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 selon laquelle « les agents contractuels recrutés sur le fondement du (CGCT) pour exercer les fonctions de collaborateur de groupe d’élus sont engagés par contrat à durée déterminée » pouvait le laisser penser. En effet, pour écarter l’affectation de personnels titulaires le législateur aurait pu choisir une formulation plus directe et indiquer par exemple « les personnels affectés au sein des groupes d’élus sur le fondement du CGCT pour y exercer les fonctions de collaborateur sont nécessairement recrutés par contrat ». En tout cas les collectivités locales ont cru sans doute, avec plus ou moins de bonne foi, que la porte était toujours ouverte et ont continué à affecter des fonctionnaires au sein des groupes d’élus. Ce n’est finalement qu’assez récemment13 qu’une réponse ministérielle a clarifié la situation en tirant toutes les conséquences du caractère non permanent de cet emploi.

En effet, de façon assez spectaculaire, mais au final logique, cette réponse ministérielle de mars 2018 indique, 6 ans après la publication de la loi Sauvadet, qu’en raison de son caractère non permanent, d’une part, un fonctionnaire stagiaire ne peut pas pour la durée de son stage être nommé dans un emploi de collaborateur de groupe et, d’autre part, qu’un tel emploi « a vocation à être occupé par un agent contractuel », ce qui implique nécessairement, toujours selon cette réponse ministérielle, aux agents titulaires préalablement à leur affectation d’y être détachés sous contrat ou placés préalablement en disponibilité, à l’instar des collaborateurs de cabinet.

La seconde interrogation est de savoir si l’obligation de reclassement inhérente à tout agent en contrat à durée indéterminée privée d’emploi qui pèse sur l’employeur est ici aussi présente14. Par une série de réponses ministérielles15, il a été précisé que comme le collaborateur de groupe occupe un emploi non permanent, lorsque son poste est supprimé la collectivité territoriale n’a donc pas l’obligation de le conserver dans ses effectifs et de lui proposer un autre emploi, notamment un emploi permanent. Cette position paraît logique tant d’un point de vue fonctionnel16 que statutaire puisque conforme aux dispositions combinées des articles 39-3, 1°, et 39-5 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale qui ont consacré un droit au reclassement pour les agents en contrat à durée indéterminée privés d’emploi et occupant jusque-là un emploi permanent.

Reste à savoir si l’obligation de reclassement doit s’appliquer aux collaborateurs de groupe bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée avant la création de l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 et fondé sur l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction antérieure à la publication de la loi du 12 mars 2012. On est tenté de répondre par l’affirmative dans la mesure où les collaborateurs de groupe dans ce cas au moment de leur recrutement, comme indiqué précédemment, l’ont été pour pourvoir un emploi permanent. Dès lors en pareille hypothèse avant de procéder au licenciement pour perte d’emploi la collectivité, selon une jurisprudence établie17, « doit rapporter les éléments de nature à justifier l’absence de poste vacant susceptible d’être proposé » au collaborateur dont le poste est supprimé. Cette dernière interrogation s’inscrit dans une lignée de questionnements non encore résolus rendant nécessaire une clarification du statut de collaborateur de groupe d’élus.

II – Le collaborateur de groupe d’élus des collectivités territoriales : un statut à clarifier

Malgré d’utiles précisions apportées ces dernières années sur les règles relatives au statut de collaborateur de groupe d’élus, des questions restent encore aujourd’hui en suspens (A) rendant souhaitable une intervention réglementaire pour mettre fin à cette situation inconfortable (B).

A – Des questions statutaires toujours en suspens

Trois points particuliers sont toujours sans réponse ferme à ce jour. Le premier point est relatif au recrutement. Plus précisément, s’agissant d’un emploi au sein d’un groupe qui peut être d’opposition, l’autorité territoriale a-t-elle un droit de regard sur la personne recrutée qui sera en tout état de cause un agent territorial18 ou bien le président du groupe concerné dispose-t-il en la matière d’un libre choix de recrutement ? Une réponse ministérielle publiée peu de temps après la création de l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 198419 est venue préciser que « l’exécutif de la collectivité n’a pas de droit de regard sur l’embauche des collaborateurs de groupes d’élus », ce qui paraît logique au regard de la nature politique de ce type d’emploi. On modulera toutefois cette affirmation de principe par le nécessaire respect des conditions de recrutement mentionnées à l’article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Toujours concernant les opérations de recrutement, le collaborateur de groupe doit-il être recruté par un contrat mentionnant, comme pour les collaborateurs de cabinet, seulement les fonctions exercées ou bien son contrat doit-il indiquer un cadre d’emplois et un grade de rattachement comme cela doit être le cas pour tout agent contractuel ? Dès l’instant où il s’agit d’un emploi non permanent et, selon une jurisprudence établie20, « qu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’occuper les fonctions correspondant à cet emploi », il parait fondé à ce que le contrat du collaborateur de groupe ne mentionne pas un cadre d’emplois et un grade de rattachement mais uniquement les fonctions exercées.

Cette question est en relation directe avec le deuxième point qu’il convient encore d’éclaircir, à savoir celui du niveau de rémunération attribué à un collaborateur de groupe. Dès l’instant où, ce qui semble cohérent, le contrat d’engagement n’est pas rattaché à un cadre d’emplois et à un grade, la rémunération n’a pas à être fixée au regard d’une grille indiciaire correspondante. En l’espèce, la rémunération proposée doit respecter deux règles : d’une part, celle du plafond fixé par le CGCT21 comme indiqué précédemment et, d’autre part, celle contenue à l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui indique que la rémunération des agents contractuels est fixée « en tenant compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l’expérience de ces agents ». On peut également envisager d’appliquer là aussi le plafond de 90 % de la rémunération la plus haute des services, comme cela est le cas pour les collaborateurs de cabinet.

Le dernier point enfin est celui de la possibilité de mettre fin aux fonctions de collaborateurs de groupe en cours de mandat au cas de perte de confiance. Le juge administratif l’admet22, ce qui au regard du caractère politique des missions confiées est logique. Toutefois, comme cela est le cas pour les collaborateurs de cabinet, il veille à ce que la décision mettant fin aux fonctions – qui relève de l’autorité territoriale « seule autorité compétente »23 – ne repose pas sur un motif matériellement inexact, une erreur de droit ou un détournement de pouvoir24. Cet alignement sur les règles applicables en pareille hypothèse aux collaborateurs de cabinet paraît là aussi logique quand bien même l’article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984, contrairement à l’article 110 relatif aux collaborateurs de cabinet, ne prévoit pas expressément qu’il peut être mis « librement fin à leurs fonctions », ce qui milite pour une intervention législative ou réglementaire pour stabiliser le statut des collaborateurs de groupe.

B – Des précisions réglementaires souhaitables

Au terme de cette étude il apparaît que si le statut de collaborateur de groupe d’élus des collectivités territoriales existe enfin depuis 2012, il reste aujourd’hui encore fragile tant par sa construction que dans son contenu.

Dans sa construction tout d’abord ou plus exactement dans son évolution car les différentes précisions qui lui ont été apportées reposent pour l’essentiel sur des réponses ministérielles, à l’autorité juridique réelle, mais relative25. Il n’est d’ailleurs pas anecdotique de noter que les réponses ministérielles en la matière sont nombreuses, les parlementaires qui les posent étant eux-mêmes très souvent élus ou ancien élus locaux confrontés à ces interrogations. Dans son contenu ensuite car aujourd’hui encore, comme indiqué précédemment, certaines questions sont toujours en attente de réponse précise.

C’est pourquoi il paraît souhaitable que les règles applicables au statut de collaborateur de groupe soient consolidées pour certaines et clarifiées pour d’autres. En ce sens, le silence de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en la matière, apparaît comme une occasion manquée. Ceci est d’autant plus regrettable que la question n’a même jamais été abordée lors des débats parlementaires. À défaut d’onction législative, la voie réglementaire plus souple est proposée, soit par la création d’un décret spécifique, soit par la modification du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales dont le périmètre et l’intitulé seraient élargis aux collaborateurs de groupe d’élus des collectivités territoriales. Cette voie est à privilégier car au fil des ajustements et précisions, le statut des collaborateurs de groupe s’est aligné sur celui des collaborateurs de cabinet26. Ce mimétisme à la réflexion n’a rien d’étonnant au regard du caractère politique des missions attribuées tant aux collaborateurs de cabinet qu’à ceux de groupe. Le recrutement dans ce type d’emplois est avant tout intuitu personae, la confiance et la loyauté politiques étant l’ADN de ces emplois.

Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 pourrait être modifié de deux façons. Soit en maintenant son architecture actuelle en conservant donc ses trois titres (« Dispositions générales », « Modalités de recrutement » et « Effectifs ») avec précision en leur sein des règles spécifiques à chacun des deux statuts, soit en conservant les deux premiers titres en élargissant leur application aux collaborateurs de groupes et, pour le dernier titre (« Effectifs »), prévoir un article spécifique pour les collaborateurs de groupe dont le nombre dépend non pas du nombre d’habitants ou d’agents composant la collectivité, comme c’est le cas pour les collaborateurs de cabinet27, mais du plafond de dépenses autorisées par le CGCT.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Par la création de l’article 110-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
  • 2.
    Selon le constat désabusé de Bentolia P., note sous CAA Nancy, 2 déc. 2005, n° 01NC00904, Rég. Franche-Comté : Coll. Terr. 2006, comm. n° 23.
  • 3.
    Circ., 6 mars 1995, relative à l’application de l’article 27 de la loi 95-65 du 19 janvier 1995, relative au financement de la vie politique : JO, 26 mars 1995.
  • 4.
    Par exemple, pour une situation antérieure à la création de L 110-1, v. CE, 6 nov. 2013, n° 366309, Dpt. du Haut-Rhin : AJDA 2013, p. 2230, obs. De Montecler M.-C ; JCPA et CT 2014, n° 2169, note Touzeil-Divina M.
  • 5.
    Pour une illustration particulièrement détaillée, v. par ex., CAA Paris, 17 déc. 2015, n° 14PA00174, Rég. Île-de-France, (pour un recrutement antérieur à la création de L 110-1).
  • 6.
    Vendé B., « Collaborateur de groupe d’élus : un agent territorial atypique », AJFP 2013, p. 13. L’auteur ayant ce cri du cœur : « enfin » !
  • 7.
    Exposé des motifs de l’amendement CL 65 du gouvernement déposé en première lecture devant la commission des lois de l’Assemblée nationale. V. égal. Rép. min. n° 1860 : JO Sénat, 4 janv. 2018 : « Il convient de considérer que les intéressés ne sont pas recrutés pour les besoins de la collectivité, mais pour ceux du groupe d’élus auxquels ils sont affectés ».
  • 8.
    Par ex., CAA Bordeaux, 11 mai 2010, n° 09BX01717, dpt des Pyrénées-Atlantiques. Cette jurisprudence était conforme à Rép. min. n° 24090 : JOAN, 9 sept. 2008.
  • 9.
    Circ., 6 mars 1995, relative à l’application de l’article 27 de la loi 95-65 du 19 janvier 1995, relative au financement de la vie politique : JO, 26 mars 1995. V. égal. par ex. la Rép. min. n° 4701 : JOAN, 13 avr. 1998 précisant que la durée des contrats de travail ne peut excéder l’expiration du mandat des élus pour lesquels (les collaborateurs) travaillent, c’est-à-dire la proclamation du résultat de l’élection des nouveaux membres de l’assemblée locale concernée.
  • 10.
    Pour des exemples de plafonnement des dépenses : CAA Nancy, 2 déc. 2005, n° 01NC00904, Rég. Franche-Comté : Coll. Terr. 2006, comm. n° 23 ; CAA Paris, 17 déc. 2015, n° 14PA00174, Région Île-de-France et pour un exemple de dissolution du groupe : CAA Marseille, 25 sept. 2018, n° 16MA04401, Rég. Languedoc-Roussillon.
  • 11.
    Par exemple, CE, 6 nov. 2013, n° 366309, Dpt. du Haut-Rhin : AJDA 2013, p. 2230, obs. De Montecler M.-C ; JCPA et CT 2014, n° 2169, note Touzeil-Divina M.
  • 12.
    Depuis la promulgation de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, le CDI est possible au sein de la fonction publique.
  • 13.
    Rép. min. n° 01861 : JO Sénat, 29 mars 2018.
  • 14.
    Derboulles L., « Reclassement de l’agent contractuel : l’obligation et le droit », AJCT 2017, p. 554.
  • 15.
    Rép. min. n° 16284 : JO Sénat, 13 oct. 2016 – Rép. min. n° 17981 : JO Sénat, 13 oct. 2016 – Rép. min. n° 80062 : JOAN, 18 oct. 2016 – Rép. min. n° 7300 : JO Sénat, 7 mars 2019.
  • 16.
    On peut comprendre les « réserves » à conserver au sein de ses effectifs un agent d’un groupe de l’opposition dont l’activité est justement de « s’opposer » à l’autorité territoriale. Cependant, rien n’empêche la collectivité territoriale à recruter cet agent sur un emploi permanent selon les règles de droit applicables en l’espèce.
  • 17.
    V. not. CAA Marseille, 10 mars 2015, n° 13MA00277, École de musique, danse et théâtre du Haut Var ; v. égal. CE, 10 oct. 2014, n° 365052, Dpt. des Alpes-Maritimes.
  • 18.
    L’article 1er du décret n° 88-145 du 15 février 1988, relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, précise bien que les dispositions de ce décret s’appliquent aux agents contractuels recrutés dans les conditions de l’article 110-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
  • 19.
    Rép. min. n° 02422 : JO Sénat, 10 janv. 2013.
  • 20.
    CE, 6 nov. 2013, n° 366309, Dpt. du Haut-Rhin : AJDA 2013, p. 2230, obs. De Montecler M.-C ; JCPA et CT 2014, n° 2169, note Touzeil-Divina M.
  • 21.
    Cf. TA Lyon, 15 mai 2019, n° 1801384, Rég. Auvergne-Rhône-Alpes, qui précise que le plafonnement des dépenses institué par le CGCT doit se limiter à la rémunération principale et ne saurait faire obstacle à l’attribution des accessoires de rémunération attribués de plein droit au regard de la situation personnelle de l’agent.
  • 22.
    CAA Marseille, 21 juin 2011, n° 09MA02149, Dpt. des Pyrénées-Orientales.
  • 23.
    CAA Marseille, 25 sept. 2018, n° 16MA04401, Rég. Languedoc-Roussillon.
  • 24.
    V. CAA Bordeaux, 4 févr. 2016, n° 15BX00638, Dpt. des Deux-Sèvres (absence de matérialité des faits) ; CAA Lyon, 13 nov. 2018, n° 17LY00346, Cne de Clermont-Ferrand (matérialité rapportée).
  • 25.
    Chacune des réponses ministérielles peut être remise en cause par une circulaire ministérielle, un décret ou un arrêt de principe du Conseil d’État.
  • 26.
    Par exemple les principes de liberté de recrutement et de fin de fonctions.
  • 27.
    D. n° 87-1004, 16 déc. 1987, relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, art. 10 à 13-1.
  • 28.

À lire également

Référence : LPA 16 Mar. 2020, n° 151q0, p.6

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