Les dispositions relatives à la police municipale de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés

A – Le renforcement de l’information des maires sur les suites judiciaires données aux infractions constatées sur leur commune

La loi Sécurité globale modifie l’article L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure qui prévoit l’obligation d’information du maire sur les suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de sa commune. Lors du débat parlementaire, des élus ont souligné que cette obligation d’information du maire est peu respectée dans les faits. Ils ont aussi fait observer que de nombreuses infractions font aujourd’hui l’objet d’un classement sans suite sans qu’il soit indiqué aux maires les raisons ayant conduit à cette décision9.

L’article 3 de la loi a prévu que le maire sera désormais « systématiquement » informé par le procureur de la République des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites engagées, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions signalées par lui en application de l’article 40 du Code de procédure pénale.

Il sera également « systématiquement informé à sa demande » par le procureur de la République des suites judiciaires (classements sans suite, mesures alternatives aux poursuites, poursuites engagées, jugements devenus définitifs, appels interjetés) qui seront données aux infractions constatées sur le territoire de sa commune par les agents de police municipale et les gardes champêtres (art. 3).

De plus, lorsque le procureur de la République informera le maire d’une décision de classer sans suite une procédure, il devra lui indiquer « les raisons juridiques ou d’opportunité qui justifient cette décision ».

D’une manière générale, il s’agit « de renforcer les pouvoirs de police du maire et d’accroître l’efficacité des actions de proximité engagées en matière de sécurité, de tranquillité et d’ordre public »10. La loi du 25 mai 2021 s’inscrit ici dans la continuité de la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 qui visait notamment à faciliter les conditions d’exercice du mandat des maires11.

B – L’élargissement des manifestations à la sécurité desquelles les agents de police municipale peuvent être affectés

Sur décision du maire, les agents de police municipale peuvent aujourd’hui être affectés à la sécurité d’une manifestation sportive, récréative ou culturelle réunissant plus de 300 spectateurs. La loi, qui modifie l’article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure, vient supprimer ce seuil afin que les maires puissent décider d’affecter des policiers municipaux à la sécurité de toute manifestation sportive, récréative ou culturelle, quelle que soit son importance (art. 4). Le rapport Fauvergue-Thourot sur « le continuum de sécurité »12 de 2018 avait proposé la suppression de ce seuil « inutilement restrictif ».

L’article 4 de la loi permet d’étendre à l’ensemble des manifestations sportives, récréatives ou culturelles la possibilité pour les agents de police municipale de procéder à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à des palpations de sécurité. Dans sa décision du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel a précisé que « s’il était loisible au législateur de ne pas fixer les critères en fonction desquels sont mises en œuvre les opérations de palpations de sécurité, d’inspection et de fouille des bagages pour l’accès aux manifestations sportives, récréatives ou culturelles, la mise en œuvre de ces vérifications ainsi confiées par la loi à des agents de l’autorité publique ne saurait s’opérer qu’en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes »13.

C – La censure par le Conseil constitutionnel de l’expérimentation sur l’élargissement des compétences de la police municipale

Le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l’article 1er de la loi qui permettait, à titre expérimental et pour une durée de 5 ans, aux agents de police municipale et gardes champêtres de certaines communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d’exercer des attributions de police judiciaire en matière délictuelle.

L’article 1er de la loi Sécurité globale avait prévu que les agents de police municipale14 et les gardes champêtres15 devaient pouvoir constater par procès-verbal, dès lors qu’ils étaient commis sur le territoire communal et qu’ils ne nécessitaient pas de leur part d’actes d’enquête, un certain nombre de délits : la vente à la sauvette16, la conduite sans permis17, le défaut d’assurance18, l’entrave à la circulation publique19, l’occupation illicite de hall d’immeuble20, la consommation de produits stupéfiants21, les rodéos motorisés22, la destruction, dégradation ou détérioration d’un bien appartenant à autrui23, le port ou le transport illicite d’armes de catégorie D24 (art. 1er).

Dans sa décision du 20 mai 2021, le juge constitutionnel s’est référé à l’article 66 de la Constitution qui fait de l’autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle. Il a rappelé qu’il découle de cet article que la police judiciaire doit toujours être placée sous le contrôle et la direction de l’autorité judiciaire. Selon lui, « cette exigence ne serait pas respectée si des pouvoirs généraux d’enquête criminelle ou délictuelle étaient confiés à des agents qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition d’officiers de police judiciaire ou de personnes présentant des garanties équivalentes »25.

Certes, le législateur a prévu que le procureur de la République se voit adresser « sans délai » les rapports et procès-verbaux établis par les agents de police municipale et les gardes champêtres, par l’intermédiaire des directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale. Mais selon le Conseil constitutionnel, il « n’a pas assuré un contrôle direct et effectif du procureur de la République sur les directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale. Notamment (…) ne sont pas prévues la possibilité pour le procureur de la République d’adresser des instructions [à ces derniers], l’obligation pour ceux-ci de le tenir informé sans délai des infractions dont ils ont connaissance, l’association de l’autorité judiciaire aux enquêtes administratives relatives à leur comportement, ainsi que leur notation par le procureur général »26.

Par ailleurs, « si les directeurs et les chefs de service de police municipale doivent, pour être habilités à exercer leurs missions de police judiciaire, suivre une formation et satisfaire à un examen technique selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État, il n’est pas prévu qu’ils présentent des garanties équivalentes à celles exigées pour avoir la qualité d’officier de police judiciaire »27.

Pour la commission des lois du Sénat qui s’était attachée à encadrer le dispositif expérimental afin d’en assurer « l’opérationnalité et la constitutionnalité »28, la décision du Conseil constitutionnel « marque un durcissement net de [sa] position (…) et une accentuation des exigences pesant (…) sur la police municipale »29. Selon la commission des lois du Sénat, « en censurant l’article premier (…) parce que les policiers municipaux ne seraient pas mis à la disposition d’officiers de police judiciaire, le Conseil constitutionnel accentue les exigences qu’il avait posées antérieurement. En effet, il n’exigeait auparavant que le contrôle du procureur de la République, garantie qui avait, en conséquence, été renforcée par le Sénat (…) »30.

A – La création d’une police municipale à Paris

L’article 6 de la loi du 25 mai 2021 fait suite à l’adoption de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain31 qui est venue élargir les compétences du maire de Paris en matière de police. Il ajoute un chapitre III au titre III du livre V du Code de la sécurité intérieure qui est intitulé « Agents de police municipale exerçant leurs fonctions sur le territoire de la ville de Paris ». Il permet la création à Paris d’une police municipale, laquelle a fait l’objet de promesses électorales à l’occasion de la campagne pour les élections municipales en 2020. Le ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin a souligné que la mairie de Paris a la possibilité, « pour la première fois depuis la Commune »32, de se doter d’une police municipale.

Les fonctions d’agent de police municipale ne pourront être exercées à Paris que par des fonctionnaires de la ville de Paris. Le nouvel article L. 533-2 du Code de la sécurité intérieure précise que par dérogation à l’article 118 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les statuts particuliers des corps de la police municipale à Paris seront créés par décret en Conseil d’État après avis du conseil de Paris.

Les agents de la police municipale parisienne bénéficieront d’une formation initiale et continue dispensée par la ville de Paris. Cette-ci pourra passer des conventions avec les centres de formation de la police et de la gendarmerie nationales ainsi qu’avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) afin d’assurer la formation des policiers municipaux. Les agents intégrés aux corps des agents de police municipale lors de la constitution initiale de ces corps pourront être dispensés d’une partie de la formation initiale à raison de la reconnaissance de leurs expériences professionnelles antérieures.

Selon le nouvel article L. 533-4 du Code de la sécurité intérieure, les policiers municipaux pourront à Paris « constater par procès-verbal les contraventions aux arrêtés de police du préfet de police relatifs au bon ordre, à la salubrité, à la sécurité et la tranquillité publiques ».

Par ailleurs, afin d’associer les maires d’arrondissement à la définition des grandes orientations de la police municipale parisienne, le Sénat a décidé de la création d’un conseil parisien de sécurité qui siégera au moins une fois par trimestre. Ce conseil qui réunira le maire de Paris, les maires d’arrondissement et le préfet de police, sera consulté sur « les politiques municipales en matière de sécurité et de tranquillité publiques ainsi que sur la doctrine d’emploi de la police municipale » (art. 6).

B – La durée minimale d’engagement des agents de police municipale

Le nouvel article L. 412-57 du Code des communes prévoit que la commune ou l’établissement public qui prendra en charge la formation du fonctionnaire stagiaire des cadres d’emploi de la police municipale pourra lui imposer un engagement de servir pour une durée maximale de 3 ans à compter de la date de sa titularisation (art. 9).

Si l’agent de police municipale venait à rompre l’engagement prévu, il devrait alors rembourser à la commune ou à l’établissement public une somme correspondant au coût de sa formation. Mais il pourra être dispensé par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale de tout ou partie du remboursement « pour des motifs impérieux, notamment tirés de son état de santé ou de nécessités d’ordre familial ». Un décret déterminera les modalités de calcul de la somme correspondant au coût de la formation.

Le député Jean-Michel Fauvergue, qui a été l’un des rapporteurs de la proposition de loi pour l’Assemblée nationale, a fait observer que ce dispositif visant à renforcer la responsabilité individuelle des policiers municipaux ayant bénéficié d’une formation financée par leur commune, vient répondre à une demande des élus locaux33.

C – La mutualisation des polices municipales entre plusieurs communes

La loi Sécurité globale modifie l’article L. 512-1 du Code de la sécurité intérieure pour faciliter la mutualisation des polices municipales entre plusieurs communes. Jusqu’ici limitée aux communes « formant un ensemble de moins de 80 000 habitants d’un seul tenant », la possibilité de disposer d’un ou de plusieurs agents de police municipale en commun sera désormais étendue à l’ensemble des communes, sans condition de seuil (art. 8). La suppression du seuil de 80 000 habitants fixé à l’article L. 512-1 du Code de la sécurité intérieure avait été proposée par le rapport Fauvergue-Thourot34 sur « le continuum de sécurité » de 2018.

La mutualisation des polices municipales sera possible dans les communes « limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d’un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Ces communes pourront avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d’entre elles.

Une convention qui sera conclue entre l’ensemble des communes intéressées précisera les modalités d’organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements. Le retrait d’une commune de la convention de mutualisation sera « sans effet sur l’application de cette convention aux autres communes participantes » (art. 8).

Le nouvel article L. 512-1-2 du Code de la sécurité intérieure prévoit que les communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d’un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pourront former un syndicat de communes afin de recruter un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune des communes.

Les statuts du syndicat de communes qui seront transmis au représentant de l’État dans le département détermineront les modalités d’organisation et de financement de la mise à disposition des agents et de leurs équipements. Le syndicat de communes et les communes membres se doteront d’une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l’État. En cas de demande de port d’arme mentionnée à l’article L. 511-5 du Code de la sécurité intérieure, elle devra être établie « conjointement par le président du syndicat de communes et l’ensemble des maires de ces communes » (art. 8).

Par ailleurs, la loi vient répondre à la demande des communes rurales de bénéficier de la mise à disposition de gardes champêtres pour sécuriser des évènements festifs ou des manifestations exceptionnelles de toute nature ou en cas de catastrophes naturelles ou technologiques.

Le nouvel article L. 522-2-1 du Code de la sécurité intérieure prévoit que lors d’une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, ou à l’occasion d’un afflux important de population, les maires de communes limitrophes ou appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à une même agglomération pourront être autorisés à utiliser en commun, sur le territoire d’une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs gardes champêtres. Cette faculté s’exercera exclusivement en matière de police administrative (art. 11).

En cas de catastrophe naturelle ou technologique, les maires de communes limitrophes ou appartenant à un même département ou à des départements limitrophes pourront être autorisés à utiliser en commun, sur le territoire d’une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs gardes champêtres. Cette utilisation en commun sera autorisée par arrêté du représentant de l’État dans le département ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés (art. 11).

D – Le renforcement du contenu des conventions de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l’État

Les conventions de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l’État, qui ont été créées par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales35, cherchent à améliorer la coopération opérationnelle entre les services de police municipale et les forces de sécurité nationale territorialement compétentes. Elles sont régies par les articles L. 512-4 à L. 512-7 du Code de la sécurité intérieure. La loi du 25 mai 2021 vient compléter le contenu de ces conventions de coordination afin qu’elles incluent obligatoirement un « diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité auxquelles est confronté le territoire » (art. 14).

E – La modification de la composition et des compétences de la commission consultative des polices municipales

La loi Sécurité globale modifie la composition et les compétences de la commission consultative des polices municipales (CCPM) qui a un rôle de conseil des pouvoirs publics sur l’ensemble des questions relatives aux polices municipales (art. 15).

La CCPM qui est régie par l’article L. 514-1 du Code de la sécurité intérieure est composée de trois collèges. Elle regroupe actuellement des représentants des maires des communes employant des agents de police municipale, des représentants de l’État et des représentants des policiers municipaux. La loi du 25 mai 2021 élargit le premier collège de la CCPM aux représentants des maires et adjoints au maire des communes employant des agents de police municipale ou faisant partie d’un établissement public de coopération intercommunale employant des agents de police municipale.

Suivant les recommandations de la Cour des comptes dans son rapport d’octobre 2020 consacré aux polices municipales36, la loi du 25 mai 2021 précise que la commission consultative des polices municipales traitera de tous les sujets concernant les polices municipales à l’exception de ceux liés au statut des agents ; les questions statutaires relevant de la compétence du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT). Il s’agit de permettre à la CCPM « de se recentrer sur les seules questions opérationnelles et d’intervenir plus efficacement sur les missions des polices municipales »37.

F – La sécurisation de la création des brigades cynophiles de police municipale

La loi Sécurité globale cherche à sécuriser la création de brigades canines de police municipale en les dotant d’un « cadre juridique clair »38. Elle utilise le terme de brigade cynophile qui est utilisé par la police nationale et la gendarmerie nationale. Sur décision du maire après délibération du conseil municipal ou, le cas échéant, sur décision conjointe du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des maires des communes où les agents de police municipale sont affectés, une brigade cynophile de police municipale pourra être créée, sous réserve de l’existence d’une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l’État (art. 12). Les conditions de création, de formation et d’emploi de cette brigade seront déterminées par un décret en Conseil d’État.

A – L’extension aux agents de police municipale de la possibilité de visionner certaines images des systèmes de vidéoprotection

Les dispositions de l’article 40 de la loi du 25 mai 2021 étendent, sous certaines conditions, le champ des images prises par des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique auxquelles peuvent accéder les agents des services de police municipale ainsi que certains agents de la ville de Paris.

Par une réserve d’interprétation, le Conseil constitutionnel a précisé que ces dispositions « ne sauraient leur permettre d’accéder à des images prises par des systèmes de vidéoprotection qui ne seraient pas mis en œuvre sur le territoire de la commune ou de l’intercommunalité sur lequel ils exercent [leurs missions] »40.

Sous réserve que cette exigence soit satisfaite, le juge constitutionnel a estimé que ces dispositions législatives procèdent à une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée. Elles prévoient qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la commission nationale de la vidéoprotection et de la commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil), déterminera les conditions dans lesquelles les agents seront habilités à accéder aux enregistrements « pour les seuls besoins de leur mission, ainsi que les exigences de formation et de mise à jour régulière des connaissances en matière de protection des données à caractère personnel auxquelles ils doivent satisfaire pour être habilités » (art. 40). Le décret précisera également « les mesures techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès aux images » (art. 40).

B – L’utilisation des caméras individuelles par les gardes champêtres

À titre expérimental, dans l’exercice de leurs missions de police des campagnes, les gardes champêtres pourront être autorisés par le représentant de l’État dans le département à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées (art. 46).Il est à signaler que le législateur n’a pas autorisé les gardes champêtres à consulter directement les images captées lors de leurs interventions par les caméras individuelles dont ils sont équipés.

Les enregistrements auront notamment pour finalité la prévention des incidents au cours des interventions des gardes champêtres, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves. Les enregistrements comportant des données à caractère personnel seront effacés au bout de 6 mois sauf s’ils sont utilisés « dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire » (art. 46).

Les modalités d’utilisation des données collectées seront précisées par décret en Conseil d’État, pris après avis publié et motivé de la Cnil.

Cette expérimentation, qui sera éligible au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, s’appliquera pour une durée de 3 ans et fera l’objet d’une évaluation. Le gouvernement remettra au Parlement un rapport d’évaluation au plus tard 6 mois avant la fin de l’expérimentation (art. 46).

C – Les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel

Dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel a censuré une large partie de l’article 47 de la loi qui concernait l’utilisation de drones par certains services de l’État et la police municipale. Il a aussi censuré le régime juridique de l’usage des caméras embarquées par les forces de sécurité intérieure et les services de secours.

Le recours à la surveillance par des drones. Le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution certaines dispositions de l’article 47 de la loi déterminant les conditions dans lesquelles certains services de l’État et la police municipale pouvaient procéder au traitement d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs circulant sans personne à bord. Il a jugé que le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et le droit au respect de la vie privée. Ce dernier n’a fixé aucune limite au périmètre dans lequel la surveillance peut être mise en œuvre41. Il n’a pas non plus fixé « le principe d’un contingentement du nombre des aéronefs circulant sans personne à bord équipés d’une caméra pouvant être utilisés, le cas échéant simultanément, par les différents services de l’État et ceux de la police municipale »42. Le Conseil a souligné que le recours à la surveillance par des drones doit être assorti « de garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée » car « ces appareils sont susceptibles de capter, en tout lieu et sans que leur présence soit détectée, des images d’un nombre très important de personnes et de suivre leurs déplacements dans un vaste périmètre »43.

On rappellera à ce propos que par une ordonnance de référé rendue le 18 mai 202044, le Conseil d’État avait ordonné à l’État de cesser immédiatement, à Paris, la surveillance par drone du respect des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement, tant qu’un texte réglementaire ne serait pas pris après avis de la Cnil, ou tant que les drones ne seraient pas dotés d’un dispositif de nature à rendre impossible l’identification des personnes filmées. Il avait estimé que le dispositif de surveillance utilisant la captation d’images par drones constituait un traitement de données à caractère personnel.

Les caméras embarquées dans les véhicules. Le Conseil constitutionnel a censuré l’article 48 de la loi qui permettait aux forces de l’ordre, aux services de sécurité civile et aux services de police municipale45, lors de leurs interventions, de « procéder, au moyen de caméras équipant leurs véhicules, aéronefs, embarcations et autres moyens de transport fournis par le service, à l’exception des aéronefs circulant sans personne à bord (…), à la captation, à l’enregistrement et à la transmission d’images captées au sein de ces moyens de transport, sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public ».

Si l’article 48 de la loi n’a autorisé la mise en œuvre de ces caméras embarquées que pour la durée strictement nécessaire à la réalisation de l’intervention, le Conseil constitutionnel a souligné que le législateur n’a fixé « aucune limite maximale à cette durée, ni aucune borne au périmètre dans lequel cette surveillance peut avoir lieu »46. Le Conseil constitutionnel a également observé que la décision de recourir à des caméras embarquées appartient aux seuls agents des forces de sécurité intérieure et des services de secours. « Elle n’a été soumise à aucune autorisation, ni même à l’information d’une autre autorité »47.

Le Conseil constitutionnel en a déduit que le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et le droit au respect de la vie privée.