Emprunts russes et immunité de juridiction : épilogue juridique pour contentieux historique

Publié le 06/03/2020 - mis à jour le 09/03/2020 à 15H09

Après un siècle de doutes et de fresques judiciaires, la Cour de cassation a tranché : les porteurs d’emprunts russes, émis avant la Révolution de 1917, ne peuvent demander à la justice française de contraindre la Russie à rembourser ces derniers. Une décision, prise au nom de la souveraineté de la Fédération de Russie, qui offre une nouvelle illustration de la conciliation de l’immunité de juridiction avec le droit d’accès à un tribunal.

Cass. 1re civ., 6 nov. 2019, no 18-16437

Dès le milieu du XIXe siècle et jusqu’en 1916, l’empire tsariste a émis plusieurs séries d’emprunts sur les marchés financiers occidentaux1. Cette campagne de placement a été fortement encouragée par le jeu politique français qui désirait une alliance avec la Russie et ces emprunts, garantis par oukase du gouvernement impérial Russe, ont été soutenus par les médias pour qui « Prêter à la Russie, c’est prêter à la France ! ». Une période qui s’est avérée prospère jusqu’à ce que survienne la Révolution russe2 et le nouveau gouvernement bolchevique de Lénine a répudié, par décrets du 29 décembre 1917 et du 23 janvier 1918, toutes les dettes de l’Empire tsariste « inconditionnellement et sans aucune exception »3. Les emprunts russes devinrent « illusion des illusions »4 même si Staline proposa, en 1927, de régler un quart de la dette aux seuls porteurs personnes physiques françaises ; que le président du Conseil Raymond Poincaré refusa. Après une longue traversée du désert pour les porteurs de titres, les accords franco-russes du 26 novembre 1996 et du 27 mai 1997 ont mis en place une indemnisation – et non remboursement – n’ayant représenté qu’environ 1 % de la valeur totale des emprunts estimée à plus de 50 milliards d’euros5. C’est pourquoi, certains porteurs de titres ont refusé le bénéfice de ces accords et ont contesté, sans succès, la position de la France à cet égard6. Depuis, ces derniers tentaient d’obtenir le paiement du montant facial des titres devant les juridictions françaises car l’accord n’avait pas juridiquement éteint leurs droits de créances7.

L’enjeu était donc de taille pour l’Association fédérative internationale des porteurs d’emprunts russes (AFIPER) qui avait initié le présent contentieux à propos des emprunts émis en 1906 et 1908 pour financer les chemins de fer russes – mais pouvait s’appliquer à tous les titres émis avec la garantie du gouvernement impérial Russe. Après avoir été successivement déboutée en première instance et en appel8, l’association a formé un pourvoi en cassation. Par un arrêt du 6 novembre 2019 la première chambre civile a définitivement rejeté ses prétentions au motif que la justice française n’était pas compétente pour contraindre la Russie à exercer sa garantie au profit des épargnants français. En effet, les actes litigieux relevaient de la souveraineté de la Fédération de Russie qui pouvait légitimement invoquer l’immunité de juridiction à son profit (I), sans qu’il ne soit porté atteinte au droit d’accès à un tribunal puisque les français lésés pouvaient toujours saisir la justice russe (II).

I – Emprunts russes et acte de souveraineté

Prenant sa source dans le droit coutumier, l’immunité de juridiction des États étrangers considère qu’un État ne peut s’ériger juge d’un autre État sans son consentement à l’occasion d’un acte accompli dans l’exercice de sa souveraineté : Par in parem non habet jurisdictionem9. Aussi, pour la Cour de cassation ou la Cour EDH, il convient de respecter les « règles universellement reconnues du droit des gens », la « courtoisie internationale » ou les « règles de droit international public gouvernant les relations entre États »10. Cette immunité, longtemps considérée comme absolue, a été peu à peu renversée en forgeant une dichotomie entre les actes d’autorité (jure imperii) manifestant la souveraineté de l’État étranger11 et les actes de gestion (jure gestionis)12. Autrement formulé, lorsque les premiers comportent des clauses exorbitantes du droit commun, l’État pourra se prévaloir de l’immunité de juridiction mais tel ne sera pas le cas des seconds qui évoluent dans la sphère du droit privé, à l’instar des matières commerciales, successorales ou sociales.

Dès lors, comment appréhender les emprunts litigieux émis par le gouvernement impérial Russe ? Par principe la Cour EDH exclut le contentieux fiscal du champ de l’article 6, § 1, de la convention EDH au motif qu’il relève du « noyau dur » des prérogatives de puissance publique de l’État13. Seuls les États disposent de la souveraineté fiscale14, ce qui les conduit à estimer que l’emprunt est un acte de souveraineté (jure imperii), tandis que pour les créanciers il s’inscrirait dans une politique de gestion économique des États (jure gestionis). Aussi, la dette publique relèverait du domaine de l’obligatoire tandis que la souveraineté placerait l’État à un niveau supérieur à cette contrainte15. Gaston Jèze avait pu, en son temps, rejeter « comme inadmissible la théorie de l’emprunt comme acte de souveraineté, “mystérieuse notion de souveraineté” qui permettrait à l’État de ne pas respecter ses engagements »16 car « la dette publique n’est pas le premier service public à satisfaire »17. Partant, le fait pour un État d’honorer ses emprunts relèverait pleinement de sa souveraineté18. Or, la situation a évolué « à telle enseigne que le défaut a fini par ne plus être considéré comme un acte souverain. L’État est en somme devenu un débiteur comme les autres, que sa souveraineté n’était plus en mesure de préserver de la volonté de remboursement de ses créanciers, de sorte qu’elle a même fini par devoir être protégée »19.

C’est pourquoi, les juges d’appel avaient pu estimer que les emprunts litigieux étaient assortis d’une clause d’exonération fiscale qui constituait un acte de puissance publique pouvant bénéficier de l’immunité de juridiction. Une vision qu’a logiquement contestée l’association puisque « un contrat de prêt et un contrat de garantie constituent deux transactions commerciales étrangères à l’exercice de la souveraineté d’un État » d’autant que « la clause d’exemption fiscale contenue dans [ces derniers] n’était pas une clause exorbitante du droit commun puisqu’elle ne confère aucune prérogative particulière à la Fédération de Russie », cette circonstance étant « inopérante pour caractériser un acte de souveraineté ».

Néanmoins, la notion de clause exorbitante « s’identifie plus qu’[elle] ne se définit »20 et les juges du Palais-Royal ont pu considérer comme exorbitante celle qui confère à la personne publique des droits ou met à la charge du cocontractant des obligations « étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être librement consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales »21, à l’image des clauses consentant une exonération fiscale22. La Cour de cassation, quant à elle, s’est attachée à énoncer que les clauses exorbitantes ne pouvaient justifier une immunité de juridiction que si elles se rattachaient aux prérogatives de puissance publique de l’État étranger et avaient un lien avec l’activité exercée23.

En conséquence, les obligations d’emprunt qui étaient garanties par oukase et étaient assorties d’une totale exemption fiscale représentaient, pour les souscripteurs, un avantage exorbitant du droit commun. Il en résultait bien, pour les juges du quai de l’Horloge, que le gouvernement impérial Russe avait agi dans l’exercice de sa souveraineté et que l’actuelle Fédération de Russie était fondée à opposer son immunité, privant de facto la juridiction française du pouvoir de juger24. En décider autrement reviendrait à apprécier si la mesure fiscale est « justifiée par l’ordre public ou pas, et à obliger éventuellement l’État étranger à revenir sur sa décision d’imposition, ce qui constituerait une ingérence dans ses prérogatives régaliennes et porterait atteinte à sa souveraineté »25. Cette solution qui n’est pas novatrice n’en est pas moins intéressante puisqu’elle tend bien à démontrer la volonté de protéger la souveraineté des États défaillants qui ne doivent plus être considérés comme des débiteurs comme les autres.

Emprunts russes et immunité de juridiction : épilogue juridique pour contentieux historique
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II – Immunité de juridiction et droit d’accès à un tribunal

En miroir, l’affaire rapportée s’avère particulièrement intéressante sur la conciliation de l’immunité de juridiction avec le droit d’accès à un tribunal ou encore le droit à un recours juridictionnel, qui a pu être défini comme « le droit pour toute personne physique ou morale, française ou étrangère, d’accéder à la justice pour y faire valoir ses droits »26. Cependant, le droit français ne contient aucune disposition expresse en ce sens27 et c’est sous l’impulsion de la Cour EDH que l’arrêt Golder a affirmé et sanctionné le droit à un tribunal comme l’un des piliers du droit au procès équitable garanti par l’article 6, § 1, de la convention EDH28, même s’il considère que ce droit n’est pas absolu et peut faire l’objet de limitations29.

Aussi, l’association estimait que tel n’était pas le cas puisque « le seul recours qui est offert au demandeur, par suite de l’immunité de juridiction, est la saisine d’une juridiction dont l’impartialité et l’indépendance ne peuvent être garantis ». Pour celle-ci, il semblerait que « le lourd contexte qui entoure la justice russe dès que l’État russe est partie au procès » serait « de nature à faire peser sur la juridiction russe un soupçon légitime de partialité ». Une telle prétention n’est pas sans faire écho à un récent arrêt où une ressortissante burundaise résidant en France, employée par l’ambassade de la République du Burundi en Suisse, s’était vu opposer l’immunité de juridiction à son recours pour licenciement abusif. La ressortissante avait ici soutenu qu’il était illusoire de penser qu’elle aurait accès aux juridictions burundaises en raison d’un changement politique interne mais la Cour EDH a retenu qu’il n’existait pas d’obstacle à la soumission d’un recours devant les instances du Burundi30. Dans cette veine, la Cour de cassation ne pouvait qu’approuver les juges d’appels car « l’immunité de juridiction dont bénéficie la Fédération de Russie ne prive pas les parties demanderesses d’accès à un for, leur action pouvant être portée devant les juridictions de l’État défendeur dont le manque d’indépendance et d’impartialité ne peut être présumé, faisant ainsi ressortir que celles-ci ne sont pas exposées a priori à un déni de justice ».

Bien que cet examen par la Cour de cassation puisse paraître superficiel, il ne saurait pour autant encourir la critique de la Cour de Strasbourg car, bien que la convention EDH garantisse le droit d’accès à un tribunal, celle-ci a pu juger que « la compatibilité de l’octroi de l’immunité de juridiction à un État avec l’article 6, § 1, de la convention ne dépend pas de l’existence d’alternatives raisonnables pour la résolution du litige »31. Il est vrai que si la Cour EDH a consacré le respect de l’immunité des États étrangers c’est parce que celui-ci était compatible avec l’article 6, § 1, de la convention EDH dans la mesure où d’autres voies de recours alternatives étaient ouvertes aux affaires litigieuses, circonscrivant la possible érosion de la convention EDH. En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour internationale de Justice que la reconnaissance de l’immunité n’entraîne pas « ipso facto une violation du droit d’accès à un tribunal »32.

Qu’importent donc les doutes de l’association sur les juridictions russes, il s’agit désormais du dernier recours possible à l’étranger des porteurs de titres d’autant que la France, hasard du calendrier, a fermement rappelé que « l’accord intervenu entre la République française et la Fédération de Russie n’a ni pour objet ni pour effet de priver les particuliers français du droit à faire valoir leurs créances auprès de la Fédération de Russie. En application de l’article 1er de l’accord franco-russe du 27 mai 1997, la France s’abstient en revanche de présenter ou de soutenir par la voie diplomatique les revendications relatives aux emprunts russes »33.

En annihilant la dernière chance des porteurs de titres français, au niveau national, la Cour de cassation vient d’écrire à l’aide d’une implacable formule juridique l’épilogue d’un amer contentieux initié il y a plus d’un siècle. De cet étrange ballet, seuls certains titres surmontés de l’aigle bicéphale conserveront une valeur de collection dont la mémoire rappellera que le temps de la justice n’est pas toujours celui de l’histoire34. Mais cette dernière aura-t-elle un jour le dernier mot ? Au royaume de l’espoir, il n’y pas d’hiver selon le proverbe russe35.

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. not. Clunet E., « L’or bolcheviste en voyage et les créanciers français de la Russie », JDI 1920, p. 477.
  • 2.
    Sur la question, v. Figes O., La Révolution russe, 2009, Gallimard, Folio, spéc. t. 1.
  • 3.
    Mirkine-Guetzevitch B., « La doctrine soviétique du droit international », RGDIP 1925, p. 313. Plus largement cette répudiation questionne la continuité juridique entre l’Empire et l’État russe, v. not. Stern B., « La succession d’États », RCADI 1995, vol. 262, spéc. p. 393 ; Juillard P., « La dette extérieure de l’ancienne Union soviétique succession ou continuation ? », in Burdeau G. et Stern B. (dir.), Dissolution, continuation et succession en Europe de l’Est, Cahiers internationaux, 1994, n° 9, p. 201.
  • 4.
    Girault R., « Emprunts russes et investissement français en Russie, 1887-1914 », IGPDE 1999, p. 9.
  • 5.
    D. n° 98-366, 6 mai 1998 : JO, 15 mai 1998. V. not. Juillard P. et Stern B. (dir.), Les emprunts russes, 2002, Pedone ; Szurek S. « Épilogue d’un contentieux historique : l’accord du 27 mai 1997 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Fédération de Russie relatif au règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945 », AFDI 1998, vol. 44, p. 144. V. égal. Freymond J., « Les emprunts russes : de la ruine au remboursement », Journal des finances 1999.
  • 6.
    CEDH, 15 mai 2001, n° 58752/00, Abrial c/ France.
  • 7.
    Récemment la justice française a estimé que « ni la juridiction administrative ni la juridiction judiciaire ne sont compétentes pour connaître des conclusions par lesquelles [un porteur de titre] poursuit la responsabilité de l’État pour faute » au regard de l’accord conclu en 1997 (T. confl., 11 mars 2019, n° 4153).
  • 8.
    CA Paris, 13 mars 2018, n° 16/00092. Confirmant TGI Paris, 4 nov. 2015, n° 15/15781.
  • 9.
    Sur la notion, v. not. Alland D., Manuel de droit international public, 6e éd., 2019, PUF, Droit fondamental, n° 34 ; Dupuy P.-M. et Kerbrat Y., Droit international public, 14e éd., 2018, Dalloz, Précis, n° 129 ; Canal-Forgues É. et Rambaud P., Droit international public, 3e éd., 2016, Flammarion, Champs, p. 194 ; Combacau J. et Sur S., Droit international public, 12e éd., 2016, LGDJ, Précis Domat, p. 249. V. égal. de Gouttes R., « L’évolution de l’immunité de juridiction des États étrangers », in Cour de cassation, Rapport 2003. L’égalité, 2003, La Documentation française, p. 218.
  • 10.
    En ce sens Cass. civ., 22 janv. 1849 : DP 1849, 1, p. 5. CEDH, 21 nov. 2001, n° 35763/97, Al Adsani c/ Royaume-Uni ; CEDH, 21 nov. 2001, n° 37112/97, Fogarty c/ Royaume-Uni ; CEDH, 21 nov. 2001, n° 31253/96, McElhinney c/ Irlande : D. 2002, p. 1246, chron. Flauss J.-F. ; Rev. crit. DIP 2002, p. 893, note Pingel I. ; JCP 2002, I, 105, obs. Sudre F. ; GACEDH, n° 28. V. égal. Zarbiev F., « Quelques observations sur le traitement de l’exception d’immunité juridictionnelle de l’État étranger par la Cour européenne des droits de l’Homme », RTDH 2004, vol. 59, p. 621.
  • 11.
    Depuis 2003, le critère du « but d’intérêt public » a été abandonné au profit de celui plus restrictif de « souveraineté de l’État » (Cass. ch. mixte, 20 juin 2003, nos 00-45630 et 00-45629 : Rev. crit. DIP 2003, p. 647, note Muir Watt H.).
  • 12.
    En ce sens Cass. civ., 19 févr. 1929 : DP 1929, 1, p. 73, note Savatier R.
  • 13.
    CEDH, 12 juill. 2001, n° 44759/97, Ferrazzini c/ Italie, § 29. En revanche, la soustraction du contentieux fiscal n’est pas absolue, par exemple en présence d’une expropriation déguisée.
  • 14.
    V. not. Matouk J., « De la souveraineté financière », Revue d’économie financière, 2009, hors-série Les fonds souverains, p. 61 ; Castagnède B., Précis de fiscalité internationale, 6e éd. 2019, PUF, p. 28. Réc. Bouvier M. (dir.), Finances publiques et souveraineté des États, 2018, LGDJ.
  • 15.
    En ce sens Rivier R., Droit international public, 3e éd., 2017, PUF, Thémis, p. 1-2.
  • 16.
    Colly F., « Gaston Jèze et la théorie de l’emprunt public », RHFD 1991, p. 27.
  • 17.
    Jèze G., « Les défaillances d’État », RCADI 1935, vol. 53, p. 391.
  • 18.
    En ce sens CA Paris, 31 oct. 1956, Montefiore c/ Congo belge : Gaz. Pal. 1956, p. 414, concl. Lindon R.
  • 19.
    Audit M., « Le “défaut souverain” l’est-il vraiment ? Analyse rétrospective du non-remboursement de dettes publiques », RFDA 2019, p. 243. En ce sens Cass. 1re civ., 2 nov. 1971, n° 69-14100.
  • 20.
    Brenet F., « Les contrats administratifs », in Melleray F. et a. (dir.), Traité de droit administratif, t. 2, 2011, Dalloz, Traités, p. 233. En ce sens CE, 7 mars 1923, n° 3963, Iossifoglu – CE, 31 juill. 1912, n° 30701, Société des granits porphyroïdes des Vosges : Lebon, concl. Blum L. ; GAJA, n° 26.
  • 21.
    CE, 20 oct. 1950, Stein : Lebon p. 505. V. égal. T. confl., 15 nov. 1999, n° 3144, Commune de Bourisp : Lebon p. 478 ; D. 2000, p. 43 ; RDI 2000, p. 158, obs. Vallée L. Le tribunal des conflits a récemment émis une définition positive : « Le contrat litigieux ne comporte aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs » (T. confl., 13 oct. 2014, n° 3963, SA Axa France : Lebon p. 471 ; D. 2014, p. 2115 ; AJDA 2014, p. 2180, chron. Lessi J. et Dutheillet de Lamothe L. ; RFDA 2014, p. 1068, concl. Desportes F. ; AJCT 2015, p. 48, obs. Juilles A.-S.).
  • 22.
    T. confl., 2 juill. 1962, Consorts Cazautets : Lebon, p. 823.
  • 23.
    Cass. 1re civ., 8 déc. 1964 : Bull. civ. I, n° 548.
  • 24.
    Cette immunité de juridiction s’analyse « en une fin de non-recevoir et non pas en une exception d’incompétence, car il tend à fermer l’accès au pouvoir juridictionnel du juge, à son pouvoir de juger » (Guinchard S. et a., Procédure civile. Droit interne et européen du procès civil, 34e éd., 2018, Dalloz, Précis, n° 1461).
  • 25.
    El Sawah S., Les immunités des États et des organisations internationales. Immunité et procès équitable, 2012, Larcier, Droit international, n° 1431.
  • 26.
    Favoreu L. et Renoux T.-S., Le contentieux constitutionnel des actes administratifs, 1992, Sirey, p. 90. V. égal. Steff A., « La protection de l’accès au juge judiciaire par les normes fondamentales », Les Annales de Droit 2017, p. 233.
  • 27.
    Pini J. et Renoux T.-S., « Juge (droit à un recours juridictionnel) », in Chagnollaud D. et Drago G., (dir.), Dictionnaire des droits fondamentaux, 2007, Dalloz, Dictionnaire, p. 505.
  • 28.
    CEDH, 21 févr. 1975, n° 4451/70, Golder c/ Royaume-Uni : GACEDH, n° 27. V. not. Guinchard S. et a., Procédure civile. Droit interne et européen du procès civil, 34e éd., 2018, Dalloz, Précis, n° 156 et 756.
  • 29.
    En ce sens CEDH, 27 févr. 1980, n° 6903/75, Deweer c/Belgique : JDI 1982, p. 197, obs. Rolland P. V. spéc. Pingel I. (dir.), Droit des immunités et exigence du procès équitable, 2005, Pedone, Contentieux International.
  • 30.
    CEDH, 5 févr. 2019, n° 16874/12, Ndayegamiye-Mporamazina c/ Suisse.
  • 31.
    CEDH, 11 juin 2013, n° 65542/12, Stichting Mothers of Srebrenica et autres c/ Pays-Bas, § 164.
  • 32.
    CIJ, 3 févr. 2012, n° 143, Allemagne c/ Italie, Grèce.
  • 33.
    Rép. min. n° 22341 : JOANQ, 15 oct. 2019, p. 8891.
  • 34.
    En ce sens Ost F., Le temps du droit, 1999, Odile Jacob.
  • 35.
    Réc. Oosterlinck K., Hope Springs Eternal. French Bondholders and the Repudiation of Russian Sovereign Debt, 2016, Yale University Press.
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