Inscription sur les listes électorales et domiciliation

En imposant l’existence d’un lien matériel préétabli de façon certaine entre un candidat et la circonscription où il se présente, le législateur exige une solidarité entre celle-ci et celui-là, une présence effective. Cette exigence légale doit impliquer que la campagne électorale traduise ce lien, et surtout que le mandat soit pleinement assumé : l’élu a pour fonction de représenter l’ensemble d’une circonscription, mission pour laquelle son implantation locale préalable est nécessaire. Si elle vise à éviter tout « parachutage », pour reprendre cette expression courante chez les commentateurs des soirées électorales, comme entre les candidats, cette exigence correspond donc à la recherche d’une assise démocratique du mandat, ainsi ancré dans la circonscription. Elle n’existe pas pour des mandats nationaux, dont celui de député, même si, à l’inverse, l’existence de certains liens entre un candidat et le ressort territorial de la circonscription rend ce dernier inéligible (C. élect., art. LO 132). En revanche, elle existe de manière stricte pour les mandats locaux comme celui de conseiller municipal (art. L. 228), aggravé par une limitation du nombre de conseillers forains qui, contribuables dans la commune, n’y résident pas, ou pour les conseillers départementaux (art. L. 194).

S’agissant des conseillers régionaux, l’article L. 339 du Code électoral pose à titre principal comme condition de la candidature l’inscription sur la liste électorale1, laquelle découle de l’existence du domicile réel dans le lieu en cause, que la jurisprudence, depuis l’introduction d’un lien en droit par les lois des 10 août 1871 – loi départementale – et du 5 avril 1884 – loi municipale –2, assimile à celle du « principal établissement au sens de l’article 102 du Code civil », de l’habitation depuis six mois au moins, condition de résidence effective et continue3, ou encore l’inscription depuis cinq ans sans interruption au titre des contributions directes communales, ce qui exclut la personne qui est uniquement propriétaire en indivision4. Si on laisse de côté quelques exceptions (conjoints, personnes résidant hors de France, résidents obligatoires dans une commune…) ces deux critères sont les seuls explicatifs de l’inscription de droit commun sur la liste électorale. Une fois cette inscription acquise, le Code électoral y ajoute des conditions spécifiques posées pour les candidatures à telle ou telle élection.

Ainsi, pour être candidat à l’élection régionale, il fallait, en 2015, d’une part être inscrit sur la liste électorale, d’autre part, au 1er janvier – et non cinq ans auparavant –, y payer des impôts directs ou être domicilié dans la région. Ces conditions sont cumulatives, la seconde présentant une possible alternative : l’inscription sur les listes est de portée générale – elle ne préfigure pas que l’intéressé soit domicilié dans le lieu où il est candidat – la domiciliation ou le paiement de contributions directes s’y ajoute. Dès lors que l’élu n’est pas inscrit au rôle des contributions directes, le débat se concentre donc sur la seule qualité de domicilié.

On ne peut en effet avoir plusieurs domiciles. L’article 102 du Code civil conduit donc le juge à une appréciation concrète : les chambres civiles de la Cour de cassation retiennent l’existence d’une installation durable, matérialisée par exemple par l’exercice de l’activité professionnelle, la réception de la correspondance, les attaches familiales, le paiement des impôts, etc. La jurisprudence est nette et constante : elle recherche en particulier si l’habitation est effective, et le juge apprécie strictement cette condition. Le juge doit donc apprécier, souverainement, la réalité des faits. Dans des exemples célèbres, la notion de domicile a été écartée pour un bail portant sur des locaux loués par une personne en qualité de président d’un parti, alors que ces locaux sont à usage professionnel, puisque les bureaux peuvent servir de permanence électorale5, pour une résidence secondaire6 ou encore pour 13 baux signés portant sur une seule pièce dans un immeuble en voie de démolition7.

Même si son cas est moins flagrant, le candidat aurait pu s’inspirer de ces exemples. La décision retient en effet que celui -ci a signé un bail le 1er mars 2015, les élections ayant lieu les 6 et 13 décembre 2015. Ceci exclut la qualité de contribuable au 1er janvier8, et renvoie donc à l’exigence d’une domiciliation, laquelle n’est pas conditionnée par une durée d’établissement9 mais seulement définie par la réalité de la présence aux fins d’habitation : l’absence de douche et d’effets personnels fait supposer l’absence de respect de cette condition, pour une personne qui par ailleurs possède une habitation à Paris10.

En l’espèce, l’appréciation concrète des faits ne plaide pas pour l’intéressé : sa famille vit à Villejuif et il est candidat en Languedoc-Roussillon, le bail est consenti par sa mère pour un deux-pièces, alors qu’il est propriétaire à Villejuif, où se situe, ainsi qu’à Paris, son activité professionnelle. Bref, il n’est pas « installé », pour emprunter cette formule au langage courant, ou « principalement établi », pour reprendre l’expression du Code civil, à Onet-le-Château, et l’implantation, matérialisée par ce bail, l’existence de factures et de correspondances est trop précaire pour justifier d’un domicile, en dépit de l’inscription sur les listes électorales de la commune où se situe le deux-pièces loué. De manière surabondante, on notera que s’agissant d’un universitaire, une profession d’enseignant-chercheur comporte une obligation de résidence, qui, même si elle n’est pas scrupuleusement respectée dans les faits par bien des intéressés, résulte clairement de l’article 5 du décret n° 84-841 du 6 juin 1984, comme le rappellent le Gouvernement et le Conseil d’État11

La loi est très claire, la jurisprudence sur la notion de domicile, qui a le mérite de la constance et du long terme, l’est tout autant. Conformément aux conclusions du rapporteur public12, la solution ne paraît guère contestable, et l’élection de l’intéressé est annulée. Le déménagement de ses activités et sans doute de sa famille en Languedoc-Roussillon, à la supposer statutairement possible13 auraient permis au juge de statuer différemment, ou encore l’inscription au rôle des contributions au 1er janvier. C’est sans doute faute de l’avoir suffisamment anticipé que l’intéressé a signé avec sa mère un bail au 1er mars, mais cette signature est insuffisante à justifier d’un changement de domicile.

Plus innovante est la réponse apportée à la deuxième requête, qui tranche un problème inédit. Le scrutin combine en effet une circonscription régionale avec des listes « constituées d’autant de sections qu’il y a de départements dans la région ». Le mode de répartition des sièges entre les sections est particulièrement complexe, comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans la décision du 3 avril 2003 (n° 2003-468 DC), notamment pour que chaque département dispose de deux sièges au moins, et qu’un département dont la population est au moins égale à 100 000 habitants dispose d’au moins quatre sièges. La Lozère, qui est dans le premier cas, se voit donc attribuer deux sièges, revenant à la liste arrivée en tête au second tour dans le département, le deuxième de liste qui avait figuré au premier tour sur une liste d’un autre département, et figurant sur celle de la Lozère à la faveur d’un regroupement de listes prévu par l’article L. 346 du Code électoral. Une candidate de la liste arrivée en seconde position en Lozère y a vu une manœuvre. Sous l’angle de l’inscription sur une liste électorale, l’article L. 339 exige seulement un lien avec la région et non avec le département. Sous l’angle de la « manœuvre » il est allégué que les électeurs ont été privés dans le département d’origine de leur candidat, mais ce changement est légal, et ne constitue pas une manœuvre, laquelle est avérée seulement lorsqu’il existe une volonté délibérée de tromper l’électeur.

On peut en citer un exemple récent dans lequel un binôme aux élections départementales porte sur ses bulletins de vote la mention « UMP – UDI » en caractères de grande taille, à la suite de la mention, écrite en petits caractères : « Conseiller général membre du groupe majorité départementale ». Cette mention, délibérée, a été de nature à faire croire aux électeurs que ce binôme bénéficiait du soutien de ces partis, alors qu’un autre binôme était seul à pouvoir se prévaloir de l’investiture de ces partis ; cette présentation des bulletins de vote a constitué une manœuvre susceptible d’induire en erreur les électeurs souhaitant apporter leur soutien au binôme investi14. On le voit : ici, on est loin de tels cas, même si le Conseil constitutionnel n’avait pas tort, en 2003, de souligner la complexité du système électoral régional.

Au final, la décision du 27 mai 2016 met en évidence dans un cas un contournement de la loi, dans le second un strict respect de celle-ci : à défaut d’y payer des impôts directs, le domicile doit être situé dans la région où l’on est candidat à l’élection régionale